2022年对中国农村社会救助政策的框架性思考.docx

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1、2022年对中国农村社会救助政策的框架性思考农村贫困救助问题的凸显，来自两方面缘由：一是中国经济体制改革形成了趋于统一的国内大市场，在市场的作用下，城乡之间、农村内部的贫富差距都越拉越大，农村社会的贫困问题也越来越突出，陷于肯定贫困的人口群体在扩大。当前，我国农村社会的贫困不仅表现在肯定贫困人口的生活状况难以有效改善，还表现在略高于肯定贫困人口的低收入人口生活状况的不稳定。依据2022年农村居民生活消费价格指数，农村肯定贫困标准为年收入627元，低收入人口标准年收入869元，该年底全国农村肯定贫困人口为2820万，贫困发生率为3%.初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为5825万，低收入人口

2、占农村人口的比重为6.2%1.2022年，我国未解决温饱的贫困人口不仅没有削减，反而增加了80万人，贫困人口自实施八七扶贫攻坚安排以来首次出现反弹2.二是农村社会的贫困救助资源一贯来自集体经济，例如始于20世纪50年头即农业合作化时期建立的农村五保供给制度，始终是政府规定政策，乡村集体供应，属村社集体保障制度。农村实行分田到户的生产责任制以来，集体经济瓦解了，主要依靠农村自身产出和供应救助资源的途径行不通了。探讨农村社会救助政策，其意义不仅在于解决农村贫困救济问题，更深远的意义是冲击城乡二元结构的基本制度冲突，推动中国社会走向以公允求发展的可持续道路。本文拟在整理农村现行的社会救助措施基础上，

3、提出对我国农村社会救助政策体系进行总体性思索的初步框架。即重塑农村社会救助概念，建立发展型政策框架，实施全覆盖的农村贫困救济制度，突出实力扶助和公共服务投资农村公共福利资产和社区组织，支持集体福利，整合各类资源，探讨社区扶助型的社会救助，为农村渐渐向现代化目标发展服务。一、中国农村社会救助领域中的主要措施在中国农村社会救助领域，现行的主要政策措施有五保供给、特困户救济、临时救济、灾难救助、最低生活保障和扶贫政策等。下面分述之。1、五保供给制度对农村“三无”人员实行五保供给，是我国农村长期实施的一项基本的社会政策。1953年，中心人民政府内务部制定了农村灾荒救济粮款发放运用方法，把无劳动实力，无

4、依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。1956年的高级农业生产合作社示范章程规定，对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，赐予保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教化和年老的保证死后安葬，简称“五保”，享受五保的农户便统称“五保户”。1978年，在探讨五保工作立法时，又把五保条件进一步修改成无法定扶养义务人，无劳动实力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成了“三无人员”的完整概念。1994年，国务院发布农村五保供给工作条例，民政部发布了敬老院管理暂行方法，正式通过法规的形式对五保供给的性质、对象、内容、形式等做出了明确规定，并进一步加强了农村敬老院的建设。五保供给的资源在农村经济体制改革之前，来自村级

5、集体经济，分田到户后部分来自五保户田亩的代耕收入，部分来自乡村的公共事业收费3.2022年农村税费改革以来，五保供给经费转变为政府开支。由各级财政在对乡、村的转移支付资金中提取。目前，我国农村五保户供给对象共有255万人。其中，集中供给的者约69万人，分散供给者约有189万人。2、特困户定期定量救济政策如何解决农村贫困人口的生活问题，是改革开放以来民政部锲而不舍地探究的一个重要问题。起初的思索是普遍推行农村低保制度，并从1994年起先试点探究。但是几年试点下来，完全依靠地方政府的财力在全国范围内推行最低生活保障制度明显不行能，在国情国力的限制下，须要调整政策，确定新的救助方法。2022年初，民

6、政部通过对农村困难群体的调查探讨4，制定了对生活极度困难，自救实力很差的农村特困户的救济方法。主要做法是对不救不活的农村特困户发放农村特困户救助证，实行定期定量救济。以农村救济工作制度化、规范化做法避开农村社会救济的随意性、临时性，切实保障好农村最困难的特困群体的基本生活。3、临时救济措施临时救济的主要对象是不符合五保供给条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困户，其生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾病、意外损害等影响，就很简单陷入贫逆境地。这些人有劳动实力或生活来源，或有法定抚养人，但由于遭遇到重大疾病等意外状况的困扰，也可能陷入到生活逆境，对于这部分人，一

7、些地区的地方政府目前实行了临时救济的方式。临时救济一般都实行不定期的多种多样的扶贫帮困措施，如年节来临时赐予生活补助，或不定期地赐予生活物品救助的方式等。救济经费一般由当地政府财政列支，辅之以社会互助的方式，如辽宁通过扶贫帮困手拉手结对子，建立扶贫超市等形式，取得了肯定的效果。这种临时救济的形式也是我国传统的扶危助困意识的最好体现。4、灾难救助制度灾难救助对象是突然遭遇灾难侵袭的农户。早在1950年头初期，党中心、国务院就提出了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针；到人民公社时期，又提出要“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。1983年

8、，救灾工作思路又充溢为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”强调群众自救与国家救济相结合。90年头初，为探究救灾管理机制，民政部提出了救灾工作分级管理，救灾资金分级负担的理念。目前，正在主动协调出台国家自然灾难救助应急预案，明确救灾工作的四级响应规程。救灾资金每年由中心支配特大自然灾难补助费，地方予以协作投入的资金每年在20-40亿元左右，救济灾民的总数每年至少在5000万以上。保障灾民灾后有饭吃、有水喝、有衣穿、有病能医，有房能住，仅每年复原因灾倒塌的房屋就高达100-300万间。5、最低生活保障制度1994年以来，为了解决农村困难群众生活问题，民政部门进行了

9、建立农村最低生活保障制度的试点探究。目前，这一制度涉及全国27个省的2037个县、市、区，有6个省（市）建立了城乡一体的低保制度，被纳入对象的人数为407万人，但在各地极不平衡，有的县才几十个人，出名无实，有的县标准很低，每年仅有百元左右，还不能保障按时发放，有的地区低保制度已经出现了逐步萎缩的趋势。2022年4月，民政部要求中西部没有条件的地方不再实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区接着实行这一制度。北京、上海、天津和浙江、广东、江苏、辽宁确定接着推行农村最低生活保障制度，并且尽快做到应保尽保；山东确定在本省东部地区农村接着实行最低生活保障制度。而福建省则确定从2022年起在全

10、省全面建立农村居民最低生活保障制度，并且省级财政每年投入农村低保资金4亿元，为这项制度的开展供应了强大的财政保障。6、扶贫政策我国从80年头起先实施大规模的扶贫攻坚安排（简称八七扶贫安排）。起初只侧重生产性扶贫，忽视了其他方面，90年头后，扶贫政策调整为全方位的扶贫。扶贫即注意提高贫困人口生产自救实力与赐予贫困人口最低生活保障的救济，两类政策是并行不悖还是扶贫替代救济，是有争辩的。以造血为目标的扶贫政策明显有巨大效应，据统计，贫困人口从2.5亿人下降到现在的3000多万人就是证明。但是，扶贫不能替代救济政策也是自不待言的，对于农村五保户和因病因残丢失劳动力、鳏寡孤独、因灾难等造成家庭生活常年困

11、难的特困人口，只能实行救济政策。7、其他救助性政策首先是农村医疗救助政策。自2022年始，在中心财政每年投入3亿元资金用于对中西部地区的农村医疗救助支持，这项政策已经在一些地区产生了主动的效果。其次是教化救助政策。政府激励各类社会团体、基金会资助农村的贫困生。如希望工程、春蕾安排等公益筹款的教化救助项目都有不错的扶持效果。第三，一些地区如浙江、宁夏等地的政府致力于探究城乡一体的社会救助体系，对农村的救济工作做出了一些新的部署，虽然属于地方政策，不过，却代表着统筹城乡发展的新的政策取向。以上各项政策在不同时期不同程度上都发挥了各自的功用，但是由于各项政策动身点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助政策，各项制度在面对贫困这一课题时既有重叠交叉，也有覆盖不全，导致资源奢侈，政策效果不明显，不应保而保，应保却未保的现象时有发生，迫切须要整合政策，构筑中国农村社会救助政策的总体性框架。12下一页