建设现代水行政执法的基本构想(定稿)3393.docx

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1、建设现代代水行政政执法的的基本构构想成冰黄元清清（湖北省省恩施土土家族苗苗族自治治州水利利水产局局，湖北北恩施44550000）摘要：现代水水行政执执法将是是水行政政执法的的发展目目标和方方向。建设现代代水行政政执法，既有历史史和理论论背景，也也有形势势和现实实要求，它它体现的的是水行行政执法法科学发发展的主主题，可可以有效效解决传传统水行行政执法法的弊端端和不足足。从理理论角度度讲，现现代水行行政执法法有必要要明确现现代性与与现代化化的区别别与联系系，同时时，着眼眼于实践践的需要要，也有有必要明明确其发发展转型型的瓶颈颈在于理理念的认认同度需需要加强强、理论论的高度度需要提提升以及及实践的的

2、操作性性需要增增强，在在此基础础上，提提出现代代水行政政执法的的基本模模式，阐阐明现代代水行政政执法需需要重点点解决好好三大基基本关系系，即现现代水行行政执法法与经济济社会发发展的关关系，与与水利建建设、管管理工作作的关系系，以及及水行政政执法机机构之间间的层级级关系，并并预见性性分析建建设现代代水行政政执法需需要注意意的理论论指导、权权利监督督、渐进过过程和全全新视野野等四个问题题。水行政执执法的发发展研究究是一个涉足足不深却却急需拓拓展的重重要问题题。当前前，水行政政执法应应本着立立足于现现实、着眼于于发展、着手于于改革的的基本立立场，就如何何适应形形势、把把握发展展方向、改革执法体制、健

3、全工作机制、提升执法效能、发展壮大自身等问题，作出清晰的回答。笔者以为，从社会主义市场经济和科学发展着眼，现代水行政执法是一个值得探索的命题。水行行政执法法的发展展方向现代代水行政政执法水利发展展的转型型问题是是在上个个世纪末末提上议议事日程程的，转型方方向明确确为从传传统水利利向现代代水利、可可持续发发展水利利转变，如今，这这个转型理理念不仅仅被广泛认同同，而且且大力付诸诸实践，并初见成效，现代代水利正正在稳定定健康地地构建。事实证证明，积积极适应应新的形形势，拓拓展新的的水利发发展路径径而主动转转型，已经成为为水利事事业发展展新的动动力和源源泉。现代水利利的核心心是人们们自觉地地遵循自自然

4、规律律，实现现人水和和谐，以以水资源源的可持持续利用用保证和和支持经经济与社会的可持续续发展，其实质质是有机统统一人水水秩序，平等、全全面、自自然、协协调发展展，既不是无无限制地地利用和和对立，也不是单一一的线性发发展。现代水水利的发发展必然然催生现现代的水行政政管理，要求将将管理和和服务放放到重之之又重的的位置上上，促进进水事公公共管理理和社会会服务价价值与效效能的整整体提高高。所以以，水行政主管管部门必须须适应形形势变化化，主要要依靠法法律手段段，配之之以必要要的行政政手段来来调节各项项活动，使使水行政执执法成为为确保法法律法规规得以落落实、管管理服务务得以实实现的基基本保证证，成为为构建

5、人水水和谐关关系的重重要保障障，也成成为水行政机机关水行行政管理理工作的的主要内内容和履履行法定定职责的的重要且且越来越越主要的的方式，并并有效转变变水行政政部门的的思想观观念，增增强行政政能力，提提高工作作效率，形成良好氛围。因此，在水利转型已深入人心、大势所趋的条件下，在水行政管理方式需要进行重大适应性变革的形势下，水行政执法理所当然地要走上前台，承担起现代水利所赋予的重要职责，推动现代水行政法治建设进程。但是，目前的水行政执法工作显然不能良好地适应现代水利与现代水行政管理的要求，水行政执法必须尽快现转型，而转型的方向以现代水行政执法为目前最优选择。传统水行行政执法法与现代代水行政政执法都

6、都只是一一种存在在形态，虽然说是转型，其实未见得准确，从某种意义上说，传统水行政执法还未必成型，只是在事实上已处在传统与现代的复杂交变之中，但又离真正的“现代”形态还有很大的距离，所以，与其说是转型，勿宁说现代水行政执法是水行政执法的发展目标和方向。现代代水行政政执法的的构建条件件所谓现代代水行政政执法，是是笔者通通过实践践和经验验的总结结，以及及根据一一些学习习研究提提出的一一个概念念（参见见拙文对对水行政政执法的的再认识识，水利发展研究2010年第11期，下同），它与传统水行政执法并不是完全的对立，而是建构于其基础之上，更加理性、丰富和有效。笔者以为为，现代代水行政政执法应应当是指指着眼于

7、于新的水水事秩序序和执法法关系的的建立，以以人水和和谐和现现代法治治精神为为指导，现代性为目标和秩序，现代化为手段和条件，提升和强化民主、法治、程序、责任和服务的现代执法核心理念，依靠开放有序的工作体系，对所有的水事行为进行监督、检查、行政处罚或采取其他行政措施以保护水资源、水环境和水生态，维护公众利益的行政执法活动。显然，这样认定的现代水行政执法，是符合以人为本、可持续发展的科学要求，与社会经济发展有机融合、协调发展的一种新的行政执法形态，是水行政执法突破瓶颈、取得更大成效的必然发展路径，是现代水行政管理的主要手段和方式，它与传统的水行政执法自然相关，但因为要面对的是成长中的现代社会的治理问

8、题，因而就必须要有现代的治理理念和方式，所以现代水行政执法需要高度立足现实性，关注传统性，走向现代性。2.1现代水水行政执执法的实实践基础础在传统水水行政执执法时期期，主要是是围绕最最大限度度地利用用水资源源为人类类自身发发展服务务这个中中心开展展工作，整整个社会会对水资资源的保保护意识识相当薄弱弱，人水水和谐的的理念仅仅仅只是萌芽。而现代代水行政政执法则则需要认认真分析析水资源源、水环环境和水水生态状状况，充充分认识识水在人人类生存存和延续续上的最最基本条条件和社社会经济济发展的的重要基基础作用用，着眼眼于建立立更加稳稳定和良良好的水水事秩序序，着手手于建立立新的更更和谐的的执法关关系，致致

9、力于人人水和谐谐和经济社会会科学、可持续续发展。因此，建设现代水行政执法具备三个重要的实践基础。2.1.1传传统水行行政执法法已经有所所发展虽然现实实中对水水行政执执法诟病病不少，存在的问题也比较多，但不可否认的是，现实状态下的水行政执法仍然做出了艰苦的努力，通过依法实施水事活动管理，对各类水事违法活动实现有效预防和明确处置，初步维护了正常的水事秩序，逐步树立了自己的形象，取得了一定的成效。2.1.2传统水水行政执执法的问题正正是转型型和发展展的契机机无庸讳言言，传统统水行政政执法正正式开展展仅仅十十多年时时间，目目标认识识、理论论指导、体体制机制制、能力力素质等等等方面面都还存存在不少少问题

10、，甚甚至有的的问题还还是硬伤伤，相对对发展严严重滞后后。笔者者曾在对对水行政政执法的的再认识识一文文中将水水行政执执法归属属于行政政执法部部门中的的“发展中中部门”，称其还是是统筹不不够，硬硬件不“硬”，软件件不“软”。而在一一些地区区的一线线执法人人员看来来，自己己也属于于“弱势群群体”，执法法还是“内热外外冷”，即执执法机构构和人员员热，而而主管部部门、社社会和领领导都比比较冷淡淡这项工工作。其实，种种种缺陷陷和问题题归结起起来，还还是水行行政执法法工作发发展不科科学的问问题，即即我们都都不很清清楚，究究竟符合合以人为为本、可可持续发发展要求求，与社社会经济济发展有有机融合合、协调调发展的

11、的水行政政执法应应该是什什么形态态，或者者简而言言之，水水行政执执法究竟竟是什么么。目前前我们所所发现的的问题和和矛盾涉涉及到传统水水行政执执法不适适应现代代社会和和经济发发展的主主要方面面，并逐逐步归结结为制度度的缺陷陷，而当当这种缺缺陷累积积到一定定程度时时，就会会转化改改革的强强烈愿望望，这正正成为传统统向现代代转型的的良好契契机。此外，基基层水行行政执法法人员对对传统水水行政执执法工作作的种种种认识和和意见、建建议虽然然有求全全责备之之嫌，但但也正因因为爱之之切才责责之深，他他们对于于传统模模式的改改革有着着更为深深切的愿愿望和要要求，从从而也构构成转型型的强劲劲动力。2.1.3其他部

12、部门行政政执法工工作的探探索可为为现代水水行政执执法提供供借鉴经过多年年的探索索和努力力，我国国行政执执法工作作取得了了长足的的进步，不不少部门门的行政政执法工工作做出出了引人人瞩目的的成绩，特特别是在在行政执执法体制制的改革革尝试、行行政执法法机制的的大胆调调整、行行政执法法队伍的的全面建建设、行行政执法法程序、文文书与执执法方式式的科学规范范等方面面都积累累了一些些有益的的经验，完全可以为现代水行政执法建设提供良好借鉴。而且，这种借鉴也可以建立成为一种机制，由此来逐步改变传统水行政执法在行政执法机构中横向联系不足的弊病，从而尽量谋求更大的发展机会和空间。2.2现代水水行政执执法的理理论环境

13、境理论是实实践的先先导，正视传统统水行政政执法所所存在的的各类问问题，尤其需要要寻找建建立新的的执法形形态的理理论基石石。笔者以以为，民民生水利利的科学学发展和和通常意意义上的的现代性性理论可可以作为为研究分析析的重要理论论环境。2.2.1民民生水利利的科学学理念构构成现代代水行政政执法的的建设基础础随着国家家将水利利提升到到关系经经济安全全、生态态安全和和国家安安全的战战略高度度，鲜明明提出水水利具有有很强的的公益性性、基础础性和战略性性之后，水水利的发发展改革革就需要要站在更更高的角角度来审审视，它它“不仅事事关农业业农村发发展，而而且事关关经济社社会发展展全局”，因此，发发展民生生水利所

14、所要求的的立足于于解决制制约水利利发展的的主要矛矛盾，在在水利建建设、管管理、服服务和改改革中突突出解决决好矛盾最最集中、问问题最突突出、群群众最需需要的问问题，解决好好直接关关系人民民群众生生命安全全、生活活保障、生生存发展展、人居居环境、合合法权益益等方面面的民生生水利问问题，从本质质上看就就不仅仅仅是水利利层面上上的问题题，更是是政府行行政管理理和服务务思想的的巨大转转变，是是水利的的更高地地位和作作用的真真正体现现，而且将触触角与视视野推进进到维护护群众根根本利益益、维护护公平正正义上，立立意更高高，影响响更深远远。因此，民民生水利利的理念念就是科学学发展观观的具体体体现，它以追求人水

15、和谐为主旨，积极改善水生态环境，支持社会与经济的可持续发展，并在这一过程中努力实现人与人、人与社会的和谐。其在最大程度上与实践紧密结合、最大程度上与人民利益紧密结合、最大程度上与可持续发展紧密结合的特性将水利发展的定位直接与民生相连，更加符合实际，也更加体现科学发展的理念，决定了现代水利的发展重点和方向，决定了水利发展方式的转变。也就是说，所谓民生水利，并不仅仅是要求造福民生，而最重要的还是通过良好地维护和发展群众权益，从而最好地体现管理与服务过程中的公平正义。在如此良良好机遇遇下，依依法治水水的基本本要求就就完全可可以在民民生水利利的发展展进程中中得到明确确的体现现，显然，它它必然涉涉及管理

16、理体制、目目标、内内容、手手段和方方式、甚甚至模式式等方面面的转变变。至此，现代代水行政政执法的的建设基基础就呼呼之欲出出了，现现代水行行政执法法的行业业背景就就是民生生水利的的建设和发发展，就是必须须符合民民生水利利的基本本要求，体现出水行政执法的特殊性，同时也更加注重执法过程的全面性和客观性，保证执法结果的公正性和实效性。也就是说，现代水行政执法所要做的最根本的工作就是在民生水利建设过程中最大限度地维护公平和正义，在此基础之上，现代水行政执法的改革和发展才有底气。2.2.2现代性性研究成成为现代代水行政政执法的的理论来源源社会发展展的多元元化实际际上是一一种进步步，在此此基础上上，可持持续

17、发展展的路径径选择也也同样会会多种多多样。我我们通常常所说的的现代化化主要是是指能用用相关指指标衡量量的各项项社会状状况，更更常常被被指向单一的的经济和和物质指指标，缺缺少更重重要的价价值体系系和制度度安排等等价值理理念，只是一个单单纯的技技术化、制制度化的的标准与与过程，基本没有把本应属于这个范畴的人的现代化、社会关系的现代化等包含进去，概念非常狭窄，不足以全面概括社会转型的深刻内涵。而现代性则建立在理性主义基础之上，体现的是现代核心价值观（包括自由、理性、个人权利等），它孕育着从传统社会向现代社会（包含经济、政治和文化等多层次）的全方位转型，并不是现代化的单向递进，它一方面具有针对现代化定

18、义不足的意义，另一方面也尽可能更全面准确地界定现代社会状态，反映现代科学精神、人文精神和法治精神，概念更加全面和准确。所以，笔者分析以为，以现代性为目标与选择是更为合适的。在这一理理论基础础上，凡是现现代化进进程中的的事物都都应当正正视现代代性的问问题，我我们不能能“见物不不见人”。现代代水行政政执法也也具有自自然而明明确的现现代化含含义，但但它不仅仅仅是现代代化的，而而更应该该具有现现代性的的本质属属性。在在水行政政执法的的现代化化与现代代性的关关系上，只只追求现现代化而而排斥现现代性，事事业可能能发展，但但难有实质质进步。在在我国现现实的环环境条件件下，如如果说现现代化是是硬件的的话，那那

19、么现代代性就是是软件；现代化化的各项项内容都都只是现现代性的的基础，现现代性必必然是现现代化的的成果，但但现代化化的必然然结果却却并非就就肯定具具备现代代性；现现代性涵涵盖了社社会和经经济发展展的公共共属性，体体现了现现代社会会的基本本特征，所所以现代代化只是是方法，现现代性才才是本质质；现代代性是相相对稳定定的，而而现代化化总在不不断发展展变化之之中；现现代化是是个近期期而动态态的目标标，现代代性却是是长远的的规划和和定位。因此，笔笔者以为为，技术术和手段段的现代代代不如如观念和和思想的的现代化化，而这这就是笔笔者所要要强调的的现实中中的现代代性，从而使使水行政政执法的的价值体体系的构构建显

20、得得尤为重重要。在现代代水行政政执法中中，现代代化只是是“术”，现代代性才是是“道”，所以以我们更愿愿意将现现代化视视作手段段，现代代性视作作目标和和秩序，这这样，我我们所说说的现代代水行政政执法就就不仅仅仅是现代代化的，更更是现代代性的，水水行政执执法的发发展问题题，就由现代代性的本本质规定定了根本本途径。2.3现代水水行政执执法的法法治氛围围2.3.1现现代行政政法治观观念成为为建设现现代水行行政执法法的理念念要素我国的现现代行政政法治观观念已基基本成熟熟，一般般认为它它包括依法法治国、执执法为民民、公平平正义、服服务大局局和党的领领导五个个方面，而立法、执执法和守守法正是其具具体体现现，

21、作为其其中不可可或缺的的一环，行政政执法直直接关系系到法治治观念的的落实，关关系到依依法行政政理念和和依法治治国方略略的实现现。而水行行政执法法作为体体现现代代行政法法治观念念的重要要途径和和渠道，构成法治实践的重要组成部分，也是在我国目前的法治框架内加强法治内涵塑造的重要内容。所以，建设现代水行政执法能够体现和实现社会主义法治观念所透射出来的现代行政法治精神，能够把这些理念转化为具体的执法实践，把原则和基本要求转化为现实的解决办法，逐步消除体制和机制性障碍，逐步消除人治化弊端。相对于我我国国情情来说，其实最重要的法治观念就是社会和大众已逐渐公认法治是我国现阶段条件下解决各类问题最理想、最现实

22、、最有效的选择，全社会已初步具备了法律面前人人平等和依法办事的观念，初步具备了遇事由政治权力和伦理权力的选择转向首选法律途径的意识。这才是建设和发展现代水行政执法最重要的舆论环境和理念基础。2.3.2法法治政府府目标成为为建设现现代水行行政执法法的组织织条件现代社会会应当是是法治社社会，因因此，法法治成为为当代中中国的必必然选择择，它是是以民主政政治为前前提和目目标，以以严格依依法办事事为理性性原则，表表现为良良好的法法律秩序序，并视公公平正义义为内在在价值精精神，以以法律治治理为核核心的一一种治国国方略。有学者指指出，加加快推进进法治政政府建设设的基本本要求可可以用六六个关键键词概括括，即合

23、合法行政政、合理理行政、程程序正当当、高效效便民、诚诚实信用用、责权权统一。说到底，法治政府建设就是依法执行的过程，就是治理模式的转换问题。行政执法作为政府的一项重要职能，是法律实施的重要阶段，是履行行政职能的重要方式，是对行政部门的当然要求，行政执法的效果关系到法治政府建设的成败。因而在建设法治政府的过程中，尤其需要严格行政执法，提升执法水平，提高执法质量，巩固执法成效，体现法治政府建设的基本要求。建设现代水行政执法也同样需要遵循和执行这个原则，应该通过建立相对独立和统一的高效管理机构，严格规范和理性约束，从而保证在水行政主管部门中切实落实法治政府建设的各项具体工作。正如水利部长陈雷所指出的

24、：水行政执法“对任何水行政管理相对人的合法水事权益都要平等保护，对任何水事违法行为都要依法追究法律责任，把水法规的实施放在更加突出的位置”，进而构建以人为本、注重民生、刚柔相济、有助和谐的水行政执法机制，注重实践，注重社会效益，注重人文关怀，充分履行社会管理和公共服务职能。3构建建现代水水行政执执法的初初步设计计在传统水水行政执执法的基基础上进进行转型型，是一一种结构构性变化化，更是是一种深深层次的的变动，它它不仅仅仅是改良良，有的的地方还还必须是是改革，或者说，建设和发展现代水行政执法就是一种全面性的改造，改造思想、理念、行为方式、工作目标等等，甚至必须要有一定程度的颠覆才能达成目标。但是，

25、现代水行政执法并没有现成的模式可以照搬照套，为此，着眼于最终目标的实现，对现代水行政执法的基本运行模式作如下初步设计探讨。3.1基基本运行行模式所谓运行行模式就就是把理理论付诸诸实践的的路向与与方法等等问题。现代水水行政执执法需要要努力创建建自己的的信心、结结构和秩秩序，崭新构建建属于自自己、并并适合自自己和现现实的一一整套体体系，其中，制制度作为为法治化化建设的的重要内内容，作为可可以决定定执法体体制、机机制、主主体、职职能等等等范畴的的基本条条件，作作为现代代水行政政执法运运行的主主要依据据，其本身就就成为现代代水行政政执法发发展的重重要内容容。3.1.1构构建统一一的综合执法法体制体制是

26、国国家基本本制度的的重要体体现形式式，行政执执法体制制则是组组织行政政执法活活动的各各种体系系和法律律制度，它它包括由由行政执执法主体体结构、法法定执法法职权和和义务、执执法程序序和运行行机制等等构成的的有机体体系及其其相关法法律制度度。国务务院全全面推进进依法行行政实施施纲要明明确提出出“加快建建立权责责明确、行行为规范范、监督督有效、保保障有力力的行政政执法体体制”，几年前也曾明明确要求求“改革行行政执法法体制，相相对集中中行政处处罚权，推推进综合合执法试试点”。按照这这个指导导思想，建建设现代代水行政政执法，首先就必必须形成成全国统统一的水水行政综综合执法法体制，奠定水行行政执法法体制基

27、基础。为便于于理解和和操作，本本文将体体制与机机制内容容分开论论述。统一的现现代水行行政执法法体制集集中体现现在五个个基本原原则中：第一，现现代水行行政执法法是现代代水行政政管理的的重要内内容；第第二，现现代水行行政执法法包括水水行政许许可、水水行政检检查、水水行政处处罚、水水行政强强制、水行政征征收等行政执执法任务务及其主主体、机机制、制制度等多多方面内容容；第三三，现代代水行政政执法必必须是内内在的整整合，而而不是简简单的相相加，它它必然是是综合执执法，是是一支队队伍执法法，这是是现代水水行政执执法建设设的组织织前提；第四，现现代水行行政执法法体制必必须是充充满活力力和动力力的，特特别是能

28、能够坚持持创新；第五，现现代水行行政执法法体制必必须实现现内外配配套，确确保能够够做好该该做的事事，管好好该管的的事，不不致因体体制原因因再出现现不应有有的“空隙”。3.1.2构建有有执行力力的机制制现代水行行政执法法机制应应是一整整套优化化的机制，是是一整套套结构合合理、配配置科学学、程序序严密、奖奖惩分明明、制约约有效的的运行机机制。按按照笔者者构想，它它主要应应当包括括决策机机制、执执行机制制、管理理机制、协协商机制制、保障障机制、监监督机制制和创新新机制等等七个部分。1、决策策机制现代水行行政执法法决策机机制是核核心和灵灵魂，是是掌控水水行政执执法工作作走向和和发展的的决定性性因素，是

29、关系到水行政执法工作成效的关键性机制。一般情况下，内部决策机制主要由水行政主管部门分管负责人和水政执法队伍相关负责人组成，主要负责水行政执法队伍的内部运作事务；外部决策机制则主要负责水行政执法业务方面的事务，必须在内部决策机制组成人员的基础上，有水行政主管部门主要负责人、水政机构负责人及相关业务科室负责人等方面人员的参与，必要时还应当吸收其他专业人士和法律顾问参加，以增强民主性和参谋性，增强决策的科学性和权威性。2、执行行机制在体制确确立以后后，执行行就是现现代水行行政执法法工作极极为重要要的一环环，没有有执行就就没有水水行政执执法，水水行政执执法就是是一项执执行工作作，直接接体现执执行力，因

30、此，执执行机制制是水行行政执法法的关键键机制。在这个机机制中，实际上包含着三个子机制：第一是程程序机制制，在行行政执法法的执行行过程中中，程序序始终是第第一位的的，必须须永远坚守守，必须须确立程程序出执执行力的的观念，规范执法行为，严格依法办事。第二是责责任机制制，明确确执行的的各个环环节及相相关职责责要求，减少不必要的管理层次，减少“内耗”，明确执法人员的责权利关系，严格准确履职，从而有效增强现代水行政执法执行的力度、强度和高度。第三是联联动机制制，这是是配套要要求，在在水行政政执法过过程中，必必须有部部门内部部和外部部相关职职能机构构的配合合与协作作，内部部如巡查查与立案案环节的的联动，执

31、法证据提取与处罚的联动等等，外部如与人大、政府法制机构、公安、环保、媒体等等的联动。3、管理理机制这是确保保执法队队伍体系系高效正正常运作的保保证，一一定意义义上就是是常规管管理制度度的总和和。既然然是管理理工作，那那就不应应当突破破管理学学的基本本范畴，而而且还必须有效效借鉴其其他行业业的管理理经验，不一定非要另来一套，标新立异，关键是要有实效，尤其是要在管理幅度与管理层次之间求得一个合理的平衡。但是，管理机制不宜太繁琐复杂，笔者以为，以工作规程的形式就可以将水行政执法工作和队伍管理的诸多层面一揽子包括，而且体系明确，操作规范，容易掌握。4、协商商机制在水行政政执法过过程中引引入协商商机制，

32、是是现代行行政法治治理念的的实现，协协商就意意味着平平等的关关系，意意味着将将现代行行政法治治的“公公众参与与模式”作作为行政政法实施施的中心，意味着着现代水行行政执法法关系要要由传统统的“权权力服从”关关系向“权权利服务”的的方向转转变，更更多地体体现非强强制性行政因素素，更多地体现以人人为本的的要求，使行政手段向“柔性”发展，在执法的全过程都体现出必要的人文关怀，这也是构建现代水行政执法价值体系的重要内容。所谓人文文关怀主主要体现现在执法法程序和和执法手手段上，它不是迁就不管，任由违法行为存在和泛滥，而是在执法过程中增加人情味，增强人文性，提倡最基本的关注与关怀，从而最大限度地保障相对人的

33、合法权益，取得相对人最大程度的支持与协作，推动执法工作最顺利地进行。部分地区已经开始实行的说理式文书和提示性文书正是体现了这种思想，成为有益的尝试。再者，人文关怀的另一体现就是相对人有通达顺畅的诉求表达渠道，表达权有机会得到充分的实现，对于疏通心意、畅顺沟通，实现执法者尊重相对人、主动服务、互动管理等方面都起到良好的促进作用。另外，在在水行政政主管部部门内部部还需要要建立与与执法机机制相协协调的一一套协调调机制，包包括决策策、执行行和监督督服务机机制的分分设与协协作，明明确职能能定位，形成执法合力。5、保障障机制现代水行行政执法法的保障障机制不不可能脱脱离传统统执法工工作中的的基本事事务，但但

34、应当更更加明确确和规范范，简而而言之，它它的保障障必须要要按照公公务员法法的要要求，在在人事、编编制、财财政等方方面稳定定落实，而而不是象象传统执执法队伍伍那样，为为执法人人员的身身份问题题、经费费问题等等频繁操操心，也也不是以以事业单位位的身份性质质去干公公务员的的工作，一一句话，必须要保证名符其实。同时，还要确保满足工作需要的执法装备且能够得到及时更新和完善，并最大限度地支持及时充分引进和利用最先进的现代科技设备和手段，以支撑和提高执法水平，增强执法时效。6、监督督机制监督制约约是社会会主义法法治建设设的内在在要求，监监督机制制的建立立与完善善也是构构建法治治政府的的重要内内容，任何权权力

35、都有有腐败的的可能，法治本身就是制约行政权力的重要手段。有人说，制度能否落实，监督检查系于一半，这即形象表明对行政权力的监督制约始终是一个必须的命题。但是，对行政执法的监督却一直是法治建设的一个难点和弱点。传统水行政执法的具体行政执法行为既缺乏强有力的外部监督，也缺乏水行政主管部门的内部有效监督，即使大家有监督的意识，但也感到无从着手，尤其是水行政执法权同样也是一种行政权力，而在我国，行政权一向都不容易监督、效果也十分有限。因此，现现代水行行政执法法的监督督机制必必须明确确如下几几点：一一是必须须建立起起有效的的监督，对对水行政执执法权的的制衡不不能缺位位，必须须要杜绝绝执法中中可能出出现的任

36、任何随意意性，既既要提前前设计好好，也要要全力实施施好。二二是健全全监督体体系，尤尤其是在在现实环环境下，特特别要注注重网络络监督，善善待网络络，不能能忽视虚虚拟社会会的监督督。同时时也要充分尊重重和保证证人民群群众的知知情权、参参与权和和监督权权。三是是掌控好好监督的的度，防止以以监督为为名代替替和阻碍碍执法工工作的正正常进行行，特别别是针对对水行政政主管部部门内部部监督来来说，务务必要高高度注意意防止将将监督演演绎成干干预和插插手具体体事务，脱离监督的本意，干扰正常的水行政执法工作。7、创新新机制创新机制制应该说说并不一一定是一一个单独独存在的的运行模模式，它它可以融融合在前前述各项项机制

37、之之中，一一方面能能够保证证机制活活力，另另一方面面可以确保保机制健健康运行行。严格的的程序和和规范的的机制并并不是导导致机械械、僵化化的理由由，相反反是提供了了规则下下的最大大创新空空间。现现代水行行政执法法特别要要在创新新机制中中解决好好如何主主动、制制度性地地预防执执法的软软弱和平平庸的问问题。在上述所所有机制制建设过过程中，除除了要体体现现代代水行政政执法的的基本要要求外，还还必须体体现出现现代化风风格，最最大程度度地融入入现代科科技因素素和信息息手段，提提高工作作效率，增强工作准确度，减少不必要的成本。3.1.3构建高高素质的的执法队队伍水行政执执法队伍伍建设是是建设现现代水行行政执

38、法法的重要要保证，也是传传统水行行政执法法的弱项项和不足足。队伍伍建设内内容繁杂杂，在此此，仅重重点着眼眼于三方方面。1、建强强专职队队伍从事现代代水行政政执法工工作必须须有专职职执法队队伍，必必须规范范执法人人员“入口关关”和“出口关关”，优化人人员结构构，有效效提高人人员素质质，逐步步改变公公务员不不从事第第一线执执法工作作的状况况，逐步步使执法法人员编编制向公公务员转转变，积积极提高高政治和经济济待遇。笔者始终认为，水行政执法队伍有必要升格机构，提高行政级别，以增强机构威信与协调能力，增强执法工作合力和成效。当然，提高机构规格并非灵丹妙药，但确实能够起到现实的积极作用，毕竟，解决好人的积

39、极性、主动性和创造性才是做好水行政执法工作的最根本办法。2、优化化一线人员员基层一线线水行政政执法工工作不仅仅环境艰艰苦、待待遇较差差，而且一线执执法人员员的工作作任务特特别繁重重，承担担着相当当具体的的落实与与服务工工作，要要求高、压压力大，对对执法人人员的身身心及综综合素质质均是严严格的挑挑战和考考验。因因此恰恰恰是这一一级关口口最不能大意意和松懈懈，因其其直接代代表着水水行政执执法的形形象，决决定着水水行政执执法的成成效。所所以，一一线执法法人员的的素质优优劣将直直接见效效，丝毫毫马虎不不得，否否则就极极易功亏亏一篑。当当前，最最重要的的是要有有一套健健全科学学的优化化机制，把综合素质放

40、在更重要的位置，确实保证优秀度，保证连续性，而不是鱼龙混杂，滥竽充数，不然，不论是传统水行政执法还是现代水行政执法都可谓前景堪忧。3、择优优选拔队长长实践证明明，建设设一支有有执行力力的水行行政执法法队伍，带带头人是是相当重重要且不不可缺少少的，每每支水行行政执法法队伍的的主要负负责人不不仅仅是是一名优优秀的执执法人员员，更是是一名优优秀的带带头人，甚至称为领路人也不为过，其地位和作用相当重要。即使是目前的任命制条件下，择优选拔执法队长都是十分重要和必要的。现阶段可以借鉴公务员招考及领导干部选拔的一些有效经验和做法，逐步推行执法人员竞争上岗，队长择优上岗，至少保证选好选准这名带队人，为现代水行

41、政执法提供一点最基本的人力保障。不可否认认，在对人的素质质的认识识及认定定上，理理论与实实践上都都还存在在不少的的争议。但我们倾倾向于以以相对公公平的态态度来认认知，认认同人的的素质问问题的多多元化和和复杂性性，不期期望一个个单一的的标准就就能涵盖盖全部，但但也认为为需要一一个认可可度较高高的规范范对具体体工作予予以有效效的指导导，否则则，构建建高素质质的执法法队伍就就会沦于于空洞和和虚无，无无从做起起。而且且，我们们认同的的素质的的内涵虽虽然从属属于建设设现代水水行政执执法的需需要，但但它不是是队伍建建设的唯唯一标准准，也不不能替代执执法人员员的个体体主体性性，我们们同样追追求和期期冀素质质

42、上的多多元化，素质的“大义”不能去掩盖个体特异性的光茫，甚至可以说，在此处适用的素质的概念只是现阶段条件下我们所能选择的相对最好的一个方法、一个目标。笔者所设设计的现现代水行行政执法法运行模模式只是是一个框框架，还还需要结结合丰富富的执法法实践，在在深入、准准确和清清醒地把把握国情情、省情情、市情情、县情情和乡情情的基础础上，在在深刻把把握各地地水资源源特殊条条件的基基础上，努力打造出具有本地特色的运行方式，现代水行政执法需要避免风格的同质化，避免盲目跟风和抄袭模仿，要有独立思考的精神、勇于探索的能力和对特性的追求，从而形成自己的个性。3.2总总体要求求我们所要要构建的的现代水水行政执执法既是

43、是现代性性的，也也是现代代化的；既是法法治性的的，也是是人性化化的；既既是一般般性的，也也是特殊殊性的；既是理理想化的的，也是是可操作作的。现现代水行行政执法法的根本本目的是是可持续续发展，因因此在方方式上也也应当是是可持续续的，其其基本原原则应是是：经济济上可行行，技术术上先进进，效果果上可持持续，目目的上公公正公平平。3.2.1强化水水行政执法队伍伍的统一一性统一是水水行政执执法这样样的法律工作性性质队伍伍的基本本要求，除除了令行行禁止、严严格执法法等要求求外，当当前的核核心是要要统一水水行政主主管部门门内部的的执法权权，全部部归结到到水行政政执法机机构中来来，尽快快形成“一支队队伍执法法

44、”的总体体格局。中中共中央央、国务务院关于于加快水水利改革革发展的的决定（中中发2201111号号）中明明确要求“全面推推进水利利综合执执法”，因此，对对水行政政主管部部门而言言，现在在就应当当抓紧总总结试点点经验，择择机推行行有效做做法，而而不是继继续等待待和观望望。笔者在水水利综合合执法理理念认识识与实践践思考（水水利发展展研究220099年第一一期）一一文中就就提出过过要顺应应各方面面要求，将将水政监监察命名为水水政执法法，“统一以以水政执执法的名名义归整整水利执执法机构构”，以更更准确、更更全面地规规范水行行政执法法工作的的性质、地地位和职职能，形形成从国国家到省省（自治治区、直直辖市

45、）、市县县、乡的综综合执法法体系。这这也是构构建现代代水行政政执法的的组织要要素所在在。强化水行行政执法法队伍的的统一性性还体现现在向现现代水行行政执法法转型的的过程中中需要强强化转型型的动员员机制、权权威机制制，规范范改革利利益机制制，从而而有利于于形成转转型的组组织力量量和发挥挥整体作作用。3.2.2强化水水行政执法建设设的完整整性建设现代代水行政政执法需需要完整整准确的的理解和和实践。一一方面，现现代水行行政执法法不是单单纯的现现代化，在一定意义上说，现代化是现代性的自我展开过程，必须防止以片面的现代化取代完整意义上的现代性建设，同时又要防止在建立现代性问题上的虚无主义态度；另一方面，现

46、代水行政执法也不能孤立存在，在充分运用现代科技手段和最新理论成果的同时，还与司法执法、其他行政执法相关，与行政管理相关，它所涉及的既是资源问题，也是生态环境问题，更与社会经济发展直接相关，因素十分错综复杂。因此，现代水行政执法建设非图于一时，也非图于一试。3.2.3强化水水行政执法机构构的权威威性水行政执执法机构构的权威威性不仅仅仅只体体现在水水行政执执法的具具体事务务上，也也体现在在水行政政主管部部门的工工作导向向和形象象上。或或者说，一一个单位位、部门门是否重重视行政政执法或或管理工工作，通通过它的的整体安安排、布布局及日日常事务务即可清清晰认识识。提升升和强化化水行政政执法机机构的权权威

47、性并并不是为为水行政政执法机机构揽权权，而是是现代水水利发展展的必然然。这种种权威性性在水行行政主管管部门内内部表现现为，逐逐步使水水行政执法工作作成为其其他各项项工作统统筹考虑虑的首要要要件，使使水行政执法工作作在内部部的相关关工作中中能提前前介入，加加强事前前、事中中监督及及保证这这种监督督职能行行使的制制度条件件，使部部门在对对外各项项事宜中中取得整整体主动动权。而而这种权权威性在在对外事事务中的的表现则则为：水水行政执执法高度度务实，在在务实中中以公平平正义为为追求目目标，以以维护人人民群众众的根本本利益为为宗旨，确确保每一一项工作作都经得得过人民民群众、客客观事实实和历史史的检验验，

48、从而而通过执执法事务务反过来来促进权权威性的的树立和和增强。树立权威威的重要要前提是是，水行政政执法人人员必须须有所追追求、有有所敬畏畏，即执法法者在务务实的过过程中不不能排斥斥和丢掉掉现代水水行政执执法的理理念与价价值，以以及对终终极目标标的追求求，同时时，执法法者必须须充分建建立对法法律的尊尊重，必必须要对对其有“畏惧感感”，真正正树立法法律至上上的观念念，从而而才能在在一言一一行中自自然体现现出来。3.2.4强强化水行行政执法工作作的执行行力执行力可可谓是现现代水行行政执法法工作的的生命，在构建现代水行政执法的起始阶段，必须在尽可能短的时间内，大幅度地增加软硬件投入，着力把水行政执法队伍

49、建设成为一支战斗力强、能力过硬、装备先进、反应迅速的队伍，不能因为现阶段执法成本较高、执法阻力较大而放弃、放松执法，更不能采取或变相采取选择性执法。执行力与权威性紧密相连，执行力的弱化影响的必然是水行政执法机构和水行政主管部门的权威与形象，影响执法和管理工作的效力和公正性，影响法律的执行效果。3.2.5强化水水行政执法组织织的凝聚聚力现代水行行政执法法不仅仅仅要在名名义上成成为一个个组织，还还必须在在实质意意义上真真正把水水行政执执法人员员“组织”起来，建建立充分分而紧密密的纵向向、横向向联系。上上级要更更多地地真正关关心和体体谅基层层执法工工作的困困难和艰艰辛，应应更多地地指导和和支持，共共同谋求求推动工工作开展展，而不