立法调研报告2篇.docx

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1、立法调研报告2篇依据市委书记张成寅、市人大常委会主任怀忠民对北京信息第54期关于“北京拟在奥运前出台突发事务应对法规”的批示，市人大常委会法工委开展了对我市应对突发事务地方立法的专项调研工作。市人大常委会法工委分别听取了市政府法制办、应急办、市公安局等部门关于我市应对突发事务工作的状况介绍，对当前制定相应地方性法规进行了探讨。现将调研状况报告如下：一、我市应对突发事务的基本工作状况1、建立了相应的机构，明确了部门的职责为提高政府处置突发事务的应对实力，切实保障公众生命财产平安，维护社会秩序的稳定，我市于XX年2月正式组建了市政府应急办。编制17人，现有人员10人。各区市县也都成立了相应的机构，

2、配备了兼职人员。市应急办作为全市应对突发事务的综合协调部门，主要负责帮助分管领导指挥和处置突发事务，协调各相关预案的责任部门开展工作。2、制定了相对完备的总体应急预案和专项应急预案自XX年7月以来，全市已编制完成突发事务总体应急预案和25项专项应急预案，内容涉及公共平安、环境污染、涉外平安、危急品处置等诸多方面和领域，基本明确了各相关部门在应对各类突发公共事务中的职责和任务。各区市县也都从实际动身，制定了应急总体预案和专项预案，我市突发事务应急预案体系基本形成。3、加大了对中华人民共和国突发事务应对法的宣扬培训力度XX年8月中华人民共和国突发事务应对法（以下简称突发事务应对法）颁布实施后，国务

3、院办公厅于XX年11月下发了关于仔细贯彻实施突发事务应对法的通知，省政府办公厅于XX年1月下发了关于全面贯彻实施突发事务应对法的通知。我市应急办仔细贯彻国务院和省政府的通知精神，在全市范围内多次组织培训班，实行多种形式开展宣扬普及和培训工作。市应急办坚持每月一次例会制度，加强与各专项指挥部及区市县应急指挥部门的沟通与联系。4、刚好有效地处置了各类突发事务市应急办自成立以来，依据突发事务详细状况开展风险分析，针对突发事务可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态发布不同级别的预警，刚好启动相关应急预案，基本做到了早发觉、早报告，有效处置了多起自然灾难、事故灾难、公共平安等事务。在应对XX年3.4风暴

4、潮、11.7液化气闪爆事务、安民街一号塌陷事务、锦绣小区山体滑坡等事务中，刚好启动各项应急预案，较好地限制和减轻了危害结果，对保障人民生命财产平安、维护公共平安和社会正常秩序发挥了重要作用。二、应对突发事务中存在的主要问题1、对预案内容不够熟识，影响了对突发事务的处置通过调研发觉，虽然我市已经形成了比较完备的应急预案体系，各种应急预案的数量和种类也相对充溢，但由于相关部门及人员熟识和驾驭预案状况参差不齐，处置突发事务时不能严格、精确地执行预案的详细要求，影响了应对突发事务的效果。2、专项资金的投入和运用还不够科学我市每年依据预算法的规定，支配了自然灾难救灾开支及其他难以预见的特别开支，用作应对

5、突发事务应急资金，但从调研中了解到，该项资金主要用于善后处置，对于事前的预防、打算和监测等方面的投入有限。对突发事务应对法要求建设突发事务信息系统、监测制度和预警制度还缺乏相应的财政支持。3、物资储备相对不足，特地储备库急需建立目前我市尚无全市规模的突发事务应急物资特地储备库，物资储备方面主要依靠于疾控中心、民政、水利等部门的专项储备库。建立健全应急物资储备保障制度，完善应急物资的储备、监管、调拨和紧急配送体系，是当务之急。4、基层部门力气薄弱，人员配备有待充溢应急机构专职人员配备不足，尤其是区市县应急办的相关人员都是兼职。由于非专业人员在应急处置方面的综合指挥与协调实力有限，必定影响到突发事

6、务应对工作在基层的有序高效开展。5、职能交叉、协调不利，部门间协作协作仍需加强在发生涉及多个部门，可能产生职能交叉的突发事务时，由于相关部门履责步调不尽一样，综合协调不利，简单产生部门之间推诿等状况，干脆影响处置救援的效率和效果。三、关于制定应对突发事务地方性法规的看法通过调研，我们认为，我市对实行突发事务应对法中预防与应急打算、监测与预警、应急处置与援救、事后复原与重建等方面都做出了相关规定，建立了应对突发事务的组织机构，明确了职责，制定了相对完备的总体预案和各种专项预案，形成了应对突发事务的运行机制，应急体系的框架已基本形成。由于我市针对突发事务应对法的贯彻实施尚无规范性文件出台，在执法过

7、程中仍旧面临着许多问题，因此，加强突发事务应对工作的地方立法是必要的。特殊是突发事务涉及范围广，相关的执法部门多，如何结合我市实际，将突发事务应对法的原则性规定加以细化，有特色、有操作性地解决好职能交叉、多头执法、财政投入、预防监测、风险评估、物资储备以及提高应对实力等方面问题，还须要进行更加深化细致的调研工作。据了解，省人大常委会已将制定辽宁省突发事务应对条例作为今年的立法论证项目，省政府正在开展该项立法的调研论证工作，并争取今年提交省人大常委会审议，如这个条例通过，将对我市突发事务应对工作具有约束力和指导性。因此，我市在接着做好地方立法调研打算工作的基础上，届时参照省条例在条件成熟时制定我

8、市应对突发事务的地方性法规。旅游现状及行政立法状况调研报告立法调研报告（2） | 返回书目中国旅游业作为一个新兴产业部门经验了二十多年的发展，还有许多不成熟的地方，尤其在法制建设上。如何建立健全与社会整体相适应的法制体系，以法治业，以法兴业，这是摆在我们面前的一个严峻课题。本文拟就这一问题在此作一阐述。一、旅游市场现存的问题。目前旅游市场尚是一个不成熟的市场，因而存在很多问题。从宏观上讲，主要是：1、旅游宏观调控乏力。行政管理部门权威不够，缺乏强有力的宏观调控机构。部门全部、各自为政的传统习惯难以变更，局部利益和地方爱护主义，使市场难以实行统一管理。同时，与管理相应的一系列配套政策、法律法规、

9、措施未跟上，使行业管理形成既无“权力”又无“法力”。2、现行旅游体制难以适应现代企业制度的要求，特殊是国营旅游企业，面临着与全国国营企业共同的问题，也就是如何转换经营机制的问题。3、旅游业发展到如此规模，但“旅游法”以及与旅游相关的法律，如“饭店法”、“旅游平安法”、“旅游景区平安管理法”等至今未出台。与我国市场经济的法制体系日趋成熟形成了巨大的反差，使旅游业发展的很多问题无法确定下来，旅游业在国民经济中的地位不能法定化，旅游行业管理的范围、旅游管理职能的划分等长期以来有争议的问题得不到解决。从微观上讲，由于法律制度不健全，旅游市场也出现了很多问题：损害企业利益，推销假冒伪劣产品，侵扰旅游者合

10、法权益；服务看法恶劣，有意刁难旅游者，擅自削减服务项目，变更旅游日程；导游不导，擅离职守，造成旅游者人身、财产损失；餐饮质量低劣，不符合卫生标准，甚至出现食物中毒；“黑导”、“黑车”、“黑摄影”扰乱旅游市场秩序；景区商贩跟随兜售，强买强卖，致使景区秩序混乱等。旅游市场出现的这些问题，无论是宏观的还是微观的，它们之间有着内在的联系，从法律的角度看，这些联系都带有某些法律上的特点，都有可能转化为法律问题。这是因为各个主体都有法律法规明确规定的权利和义务，彼此之间假如侵扰了其合法权益，即会引发出法律问题。如旅游行政管理部门在宏观调控，实施管理行为时，侵扰了旅游企业和旅游者的合法权益，违法对其造成损害

11、就要担当赔偿责任；旅游企业未向旅游者供应约定的服务标准也要担当违约责任，假如因旅游职工个人缘由所造成，企业则要追究个人的法律责任；旅游者在巡游过程中进行违法活动也要受到法律的制裁；同样旅游者人身、财产受到损害也会要求干脆责任者担当法律责任等。因此在市场经济下，在法制的国家里，一切问题都有可能转化为法律问题。二、政府必需对旅游市场进行调控。旅游业的调控是指政府为实现旅游业供需总量的平衡，保持旅游业持续、稳定、协调发展，而对旅游市场进行的调整和限制。为什么在建立社会主义市场经济中还要提出旅游市场调控问题？主要基于以下缘由：1、旅游业的特性确定的，旅游业是一项综合性、依托性极强的行业，它的涉及面之广

12、，覆盖面之大，是其它行业无法比拟的，也正因为如此，确定着它具有肯定的脆弱性。只要任何一个行业、任何一个市场风吹草动，都会对旅游业产生肯定的影响。旅游供应是由旅游需求所确定的，而旅游需求只能通过旅游行政管理部门收集各种信息，经过综合分析才能从宏观上把握旅游需求的脉络，指导旅游供应的发展。而旅游业本身是一个综合性的产业部门，旅游业内部的吃、住、行、游、娱、购六大行业存在客观比例，要求按比例协调发展，而市场调整是一种事后调整，有肯定的时间差，旅游企业及个人驾驭的信息不灵，微观决策有肯定的被动性和盲目性，一旦决策失误，就可能出现结构失调，奢侈了旅游供应，损失了效率，所以单靠市场本身调整不能保持旅游业的

13、良性发展。因此，对旅游业来说，政府调控尤为重要。2、市场功能有缺陷。例如，有些当事人不付代价便可得到来自外部的经济好处：如兴建道路可以带来旁边地价上涨，同时可以使道路旁边的旅游企业的地理区位升值，还有旅游饭店及旅游景点建成后，旁边的旅游企业也因此受益，出现所谓“搭车”现象；有些旅游企业的活动会造成外部主体的经济及其它方面的损失而得不到补偿，如：消遣场所对旁边居民的干扰状况，旅游景点的开发，可能由于爱护措施跟不上，简单造成环境污染，我国接待的旅游者大多来自发达国家，他们的消费水平高，可能会引起国内一部分居民的仿照和攀比，形成“消费早熟”，最终可能拉动旅游区的物价上涨。这类外部影响一般不行能通过市

14、场机制的自发作用得到补偿和订正。3、我国虽然幅员宽阔，资源丰富，但旅游资源分布比较分散，且四周环境较差，而我国又是一个发展中国家，国家财力有限，只有通过旅游行政管理部门总体考虑，用有限的资金重点地逐步开发，才能形成我国旅游业的“拳头产品”，才能在强手如林的世界旅游市场上占有一席之地。旅游市场的这些特点阐明白调控的至关重要。因此只有发挥政府旅游机构的调控作用，才能保证旅游业的良性发展。三、法制是实行调控的根本手段。综上所述，旅游业 实行调控是社会主义市场经济的客观要求，如何才能有效地对旅游业实行调控呢？笔者认为法制是实行调控的根本手段，这是因为：1、调控的模式是“国家调整市场，市场引导企业”，其

15、核心是对市场的调控，而法制是维护市场经济秩序的一个主要手段（另外两个分别是：监督体系、同业之间监督和企业自律）。2、法制是社会主义市场经济的客观要求，社会主义市场经济体制的建立和完善，必需有完备的法制来规范和保障，从这个意义上说：社会主义市场经济就是法制经济，对旅游业调控也必需用法律手段。而且社会主义市场经济法制体系框架已经基本形成，为我们依法调控旅游业创建了良好的法律环境。3、法制也是我国旅游业17年发展历史阅历的总结和概括。经济政策、必要的行政手段、经济法规是调控的主要手段，前两个手段在我国旅游业的发展过程中都发挥过作用，但由于它们存在肯定的弱点，必需进入法制阶段。大体可分三个阶段：（1）

16、、以经济政策为主阶段（19781985年）。这一阶段的主要标记是建立了机构，并提出了详细的旅游发展政策。1978年以来，随着旅游业的快速发展，规模日益扩大，旅游供应严峻短缺，制约了我国旅游业的发展，为了调动社会各方面的力气，中心于1984年提出我国旅游发展的“四个转变”，旅游基础设施的建设要“五个一起上”的政策，这些政策的提出，调动了社会各方面办旅游的主动性，旅游业取得了长足的发展。但由于政策太概括、太笼统，对政策理解的偏差以及与此相适应的配套政策、措施、管理方法没有同步跟上，管理机构的权威不够，没有刚好出台一套严密的法规，旅游管理部门在实践上无法实行强有力的、有效的调控，导致了调控失调，旅游

17、市场混乱。（2）、以行政手段为主阶段行业管理阶段（19861988年）。从1986年起先，我国旅游业列入了国民经济和社会发展规划，我国旅游业作为国民经济和社会发展的一个部门和一项产业纳入了全社会统一管理的轨道，同时也向旅游管理部门提出了加强行业统一管理的要求，为了加强行业管理，全国强化了管理机构，国务院成立了以吴学谦副总理为主任的国家旅游事业委员会，各地理顺了机构，1986年12月17日，中共北京市委、市政府确定撤销原市旅游局和原市饭店总公司建制，根据宏观加强管理、微观放开搞活的原则成立了北京市旅游事业管理局，统一管理北京城乡旅游事业，变更了过去多头、分散管理的局面。这对加强旅游全行业管理，提

18、高旅游服务质量，产生了主动作用。但由于行政手段主要是安排经济的产物，因此在调控中简单陷入“一放就乱，一管就死”的恶性循环。（3）、向法制手段过渡（1989年至今）。我国旅游业前10年的发展，经验了从旅游政策为主，到旅游行政手段为主阶段，每一阶段都是对前一阶段的完善和深化，同时也是我国旅游业发展水平的客观反映。随着社会主义市场经济的发展，对旅游业的宏观调控提出了新的要求，一方面要接着贯彻执行以前所制定的至今仍行之有效的方针政策，针对旅游业发展中出现的新问题，实行有效的行政措施，但更重要的是要加强法制建设，这才是解决旅游业中存在问题的根本所在。1985年5月，国务院颁布了旅行社管理暂行条例，这是我

19、国第一部旅游行政法规，标记着我国依法管理旅游业的起先，1989年以后，经过了以前两个手段为主的调控实践后，两个手段的弱点渐渐暴露出来，旅游管理机构在实践中相识到了法制的作用，转向以法制作为调控的主要手段。在旅行社、旅游涉外饭店、导游管理等旅游业的基本环节和重大问题上接连颁布了很多旅游单项法律、规定和方法，其中经国务院批准颁布的行政规章有四个，国家旅游局在职权范围内制定了70多个行业规章，各地旅游行政部门也依据各地的实际制定了很多地方性旅游法规。 四、加强法制建设，依法调控旅游业。法制是加强旅游业宏观调控的根本所在，但从旅游业法制建设的现状来看，我们认为应从以下三个方面加强法制建设，尽快形成旅游

20、法制体系，使旅游业的发展有法可依，才能保持旅游业良性发展。旅游法制体系应包括以下四个层次，即：（1）、旅游法，是旅游法规体系中的主体法，须要全国人大常委会批准颁布，现在尚未出台；（2）、条例、规定等，是由国务院颁发或批准，由国家旅游局颁布的，如旅行社管理暂行条例、导游人员管理暂行规定；（3）、国家旅游局在自己职权范围内制定颁发的规章、制度、方法等，如旅行社管理暂行条例施行方法等；（4）、地方政府或地方旅游行政管理部门制定颁发的地方旅游法规，如北京市执行旅行社管理暂行条例施行方法的惩罚细则等。旅游立法主要是培育旅游市场机制，建立旅游市场规则，维护旅游市场秩序，包括以下四个方面，即：（1）、市场主

21、体制度，即关于市场当事人必需具备的权利实力和行为实力的法律规范；（2）、经济合同制度；（3）、市场竞争规则，即明确市场竞争的性质、范围以及是否正值的法律制度；（4）、市场调限制度，即旅游行政部门对旅游市场宏观调控的制度化、法律化。1、尽快出台旅游法。我国的“旅游法”从1982年起先起草，几易其稿，但始终未列入国家的立法安排，这其中既有相识上的缘由，也的确存在不少困难。困难之一：旅游业是综合性行业，其覆盖社会生活面广，行业界面模糊，很难规范。如旅游饭店分属众多的部门，虽然旅游部门所属的饭店占有肯定的比例，但由于“利益驱动”，旅游行政管理部门事实上很难对全部饭店进行管理，数量众多的以销售旅游品为主

22、的商店，其属性上更多的为商业成分，更难有一个统一的运行规则，因此，制定旅游法的阻力也就比较大。困难之二：与相关法规的连接在技术上困难，如依据现行法律规定，风景名胜区和文物景观的管理权分属建设部门和文物部门，风景名胜管理条例、文物爱护法已经发布实行，对管理权的归属等都作了明确规定，假如旅游法规定由旅游部门管理风景名胜区等，必定与现行法律发生冲突，但旅游业作为一个综合性的产业部门又不能将这些部门割裂开来。这些困难都须要经过周密思索，仔细分析，全面平衡，慎重决策的工作加以解决。出台旅游法是旅游业发展的客观要求：（1）、我国旅游业经过了十几年的发展，已经具备了相当大的行业规模，亟需将旅游业在国民经济中

23、的地位和作用法定化。（2）、旅游业作为一个产业部门，应有本行业的基本法律。近几年旅游业中出现的一些问题，也说明白必需依靠法律，规范旅游市场，爱护旅游企业和旅游者的合法权益，才能促进旅游业的健康发展。（3）、由于旅游业的综合性，只有尽快出台“旅游法”才能实现对旅游业的宏观调控，协调旅游事业与其他行业的关系，妥当处理与有关行业法规的连接。（4）、要建立健全我国的旅游法制体系，“旅游法”是一个基本法，应尽先出台。同时，多年的旅游管理实践表明，仅靠单项法规，不足以调整旅游活动中产生的全部旅游法律关系。当今的旅游业经过了十几年的大发展，已造就了出台旅游法的社会基础和良好条件。首先社会对旅游业的性质、特点

24、、规律等都有了基本的了解和相识，承认了旅游业有其自身的发展规律，发觉了旅游业中存在的问题，看到了须要解决的困难，明确了法律所要解决的基本问题。其次，奠定了较为雄厚的组织基础。十多年的旅游立法、执法实践，在各级旅游行政管理部门中都有了法制工作机构，并培育了一批旅游法制干部。旅游法应主要包括旅游业发展中带有根本性的问题，把国家对旅游业的发展方针、政策、战略法定化，协调与旅游业发展相关的各方面关系和利益，如：旅游业在国民经济中的地位和作用，旅游业的行业范围，旅游行政管理机构、职责、管理权限等内容。在体例上，可分为十章，即总则（地位、作用、范围）、旅游行政管理机构（机构、职责、权限）、旅游资源、旅游业

25、发展规划、旅游客源市场、旅游教化、旅游者的投诉与受理、旅游派驻机构、法律责任、附则。2、抓住旅游业发展的几个主要环节，没有制定出法规的，尽快制定；已经出台的法规，要加以配套和完善。由于旅游法的出台比较困难，涉及面广，难以在短期内出台，而旅游业的发展又迫切地须要法制来规范，因此，旅游行政机关可以在自己职权范围以内，抓住旅游业发展中的几个主要环节，没有制定出法规的，尽快制定。饭店现在已经具有了肯定的规模，而且是旅游业中的一个主要环节，但现在处于无法可依的阶段，应尽快制定旅游涉外饭店管理暂行规定，还要抓紧制定旅游车船管理条例等旅游业发展急需的法规，尽快变更旅游管理无法可依的状况，在无旅游“大法”的状

26、况下，争取做到在旅游活动中的几个主要环节上有“小法”可依。要依据旅游业发展的须要，抓紧已经出台规章的配套、完善，使其具有可操作性，如尽快制定导游人员管理暂行规定的实施细则。同时要依据旅游业发展的须要，修改、补充、完善现有法规，如国务院于1985年发布施行了旅行社管理暂行条例，在当时的历史条件下，对旅行社的发展，起到了主动的作用，但随着我国经济体制改革的不断深化和我国旅游业的发展，旅行社的状况发生了很大的改变，突出表现为：旅行社体制呈多元化趋势，即由以往单一的国有旅行社，发展为以国有制为主体，集体全部制、联营制、股份制相继出现的趋势，还出现了合资旅行社；由以往国、中、青三大旅行社为骨干，为数不多

27、的旅行社经营旅游业务，发展为数量众多的旅行社相互竞争的局面；由以往单一的接待入境旅游，发展为入境旅游、国内旅游与有限制的居民自费出境旅游相结合的格局。由此产生的各种新的法律关系在现行的暂行条例中都没有规定，亟需补充、修订。同时在旅行社的经济成份、经营形式、经营业务、经营规模改变发展的同时，出现了大量迫切须要解决的问题，如：由于缺乏必要的旅行社经营行为规则，无法统一有效的管理旅行社经营行为，造成旅游市场秩序的紊乱；由于缺乏必要的保障机制，因旅行社责任造成的海内外旅游者人身损害和财物损失，得不到有效地解决；由于缺乏必要的法律依据，旅行社违反“先收费，后接待”的原则，致使海外旅行社拖欠款状况非常严峻

28、，极大地影响了旅行社及相关旅游服务企业的正常经营。另外，现行暂行条例对旅游行政管理部门的行政惩罚权规定不详细，难以操作，不能有效地制裁违法行为。旅行社作为“龙头”，旅行社管理法规是旅游法制体系中的重要组成部分，因此国家应以宪法和有关法律、法规为依据，结合旅行社发展的实际状况，把旅游业十几年发展经过实践检验证明是必要和有效的政策、规定，如许可证制度、年审制度、旅游保险制度、质量保证金制度等上升为法律规定，使之法制化。在制定或修改、完善现有法规的过程中，要用旅游行业的观点，从建立旅游法律体系的高度动身。3、依据旅游业发展的须要，适时制定具有针对性的规定和制度，刚好用法律手段调整旅游业发展中出现的新问题。随着我国对外开放，对外沟通的日趋频繁，人民生活水平不断提高，出境旅游已经势不行当地发展起来，又出现了社会办“出国游”的现象，一些不具备条件的单位加入了这一行列，导致这一市场比较混乱，但现在还没有法规，迫切须要加快制定，对经营出境旅游的企业的资格认定、管理，对价格的管理，对服务质量的管理，对发生纠纷的处理，对发生事故的处理，索赔等做出明确规定，将其纳入旅游法制体系中。