经济转型时期的税收管理.docx

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1、经济转型时期的税收管理 摘要税制选择不能脱离现实的税收管理水平和手段，实现税收管理的有效性，对于转型时期的发展中国家来说，特别重要。在选择税制结构‘时，设计的税制必需与当前的管理条件相适应，才能够的确贯彻执行，否则，税制的执行难于胜利。转型经济国家普遍实行以间接税为主体的税制，这好像是由于征管水平的制约及保证税收收人的须要，毋如说是税制的塑造结果。一般而言，干脆税须要相对较高的税收管理水平，间接税对税收管理水平要求较低。由于间接税制在转型经济国家的普遍采纳，在机构、部门的设计上，重征管、轻稽查，这是税制的干脆影响结果;另一个方面是由于重征管、轻稽查，反过来又制约着征管水平的提高，主

2、要表现在征管的社会系统管理上面，注意征管的征收效率，忽视征管的管理效率。一、税收管理与税制的关系税制选择不能脱离现实的税收管理水平和手段，实现税收管理的有效性，对于转型时期的发展中国家来说，特别重要。在选择税制结构‘时，设计的税制必需与当前的管理条件相适应，才能够的确贯彻执行，否则，税制的执行难于胜利。(一)税收管理对税制选择的作用。对于转型经济国家来说，税收管理实力成为束缚税制改革的主要因素，有半数以上的潜在所得税难于征收入库，其他税种也同样存在问题。多数的转型经济国家，税制设计的目标与实际运行结果存在着巨大的差异，不但税收收入流失，还降低了税制的弹性。特殊是在通货膨胀的条件下，

3、为了达到增加收入的目的，只有不断地随意提高税率和开征新税。这种税制拼凑的特点，起因于对法定的各个税种缺乏管理实力，导致不停地制定新的税收变革，以满意政府收入的须要。可以说，税收管理是税制结构选择必需考察的重要因素。在转型经济国家，纳税人与税务官员的诚恳都是靠不住的。各级政府对税务官员很少有限制方法，有关税收工作运行的信息很少，更难于收集。冒险行为普遍发生，侦破逃税与腐化的措施效果不稳定。各种税率表、对税法的说明、违法惩罚的规定以及申请复议的程序等，常常随着时间而改变。更加极端的是而对此很多转型经济国家并未留意到这个问题，使税制改革的方案在实际中执行特别困难。在这里对税务管理不感爱好的主要理由有

4、，政府在税收管理方面有所突破难度远远大于税制改革，在全部转型经济国家中，在税制改革方面可以说是不遗余力，但在税收管理方面进行的努力就显得较少。在极大部分选择流转税制为主体的国家，除了受制于该国经济的发展水平，即企业效益差，所得税少且不稳定以外，更重要的一个因素就是税收管理水平的制约，对所得税等干脆税的管理水平和税务机关的监管实力提出了很高的要求，相对而言，流转税等间接税的管理就简洁一些。(二)税制结构对税收管理的模式、机构设置的影响。税收管理必需为顺当达到税制的目标服务，因此，税制结构对税收管理的模式、目标具有质的规定性。对各国的考察，可以发觉，转型经济国家普遍实行以间接税为主体的税制，这好像

5、是由于征管水平的制约及保证税收收人的须要，毋如说是税制的塑造结果。一般而言，干脆税须要相对较高的税收管理水平，间接税对税收管理水平要求较低。由于间接税制在转型经济国家的普遍采纳，在机构、部门的设计上，重征管、轻稽查，这是税制的干脆影响结果;另一个方面是由于重征管、轻稽查，反过来又制约着征管水平的提高，主要表现在征管的社会系统管理上面，注意征管的征收效率，忽视征管的管理效率。这是由于间接税制在管理方面的要求较低的原因。因此，税制对管理水平的凹凸有着干脆的需求。当然，为了适应某些先进的税制，征管水平也是可以逐步提高的，也就是管理实力的欠缺并不是不行变更的，如加纳(1986至1987)、印度尼西亚(

6、1984至1985)、泰国(1983至1984)和中国(1993至1994)的税制改革伴随着大规模的征管改革，新的税收征管有力地保证了税制改革方案的胜利实施。二、经济转型时期税收管理改革的目标税收征管改革是税制改革的实现形式。世界各国在税制改革的同时，非常注意税收征管体制的变革。综观世界各国征管改革的历程，税收管理改革的目标有：由管理无序走向法治;由重征收走向重稽查、重管理;由人工操作到电脑化。计算机化;办税的方式不断社会化、公开化。(一)征管改革的实质是以法治税。现代税收征收管理制度本质是以法治税。这是与经济运行机制的变革休戚相关的。市场经济已被证明是当今世界最具效率的经济运行方式，因为它符

7、合经济发展的客观规律和内在要求。其特点是经济关系的市场化、企业行为自主化、宏观调控的间接化、经济管理的法制化。市场经济从肯定意义上讲是一种法制经济，它要求以法律和法规来规范市场经济的各项活动。世界各国都朝着建立一个以法治税为核心的科学而严密的现代税收征管制度进行改革。征管改革的法律关系，从税务登记起先，明确税务机关与纳税人的法律行为，建立纳税申报制度，推行税务代理制度，建立严密的税务稽查组织和制度。很多国家还给予税务机关司法权，如美国联邦和州税局对欠税都有扣押财产、减扣薪金、冻结账户等权力。大多数国家都设立有特地的税务法院为依法治税供应有效的司法保障。(二)征管改革的目标是申报、管理、稽查三者

8、有机结合的征管模式。适应依法治税的须要，各国普遍实行纳税人主动申报制度，广泛推行税务代理，使税务机关的工作重心转移到稽查，强调税务机关的执法权，维护税法的肃穆性、刚性的职?上来。纳税人主动申报制度是依法治税的基础;税务代理等社会服务是保证纳税人主动申报的外部条件;管理是税务机关做好税收服务的主要环节，在纳税人与税务机关中建立较好的沟通渠道;稽查是税收征管的重点，是依法治税的体现，它在肯定程度上是对纳税人主动申报纳税的一种制约。总之，现代税收征管制度是以上三者的统一体，三者互为制约，缺一不行。(三)征管手段的计算机网络化是现代税收管理的支撑基础。即税收征管过程中全面运用计算机进行税务管理，以电子

9、计算机技术代替手工劳动，降低税收征收成本，提高税务工作效率，削减工作中的随意性。实行市场经济的国家和地区在税收征管的各个环节，都广泛采纳了电子计算机。正是由于税收征管的全面电脑化，使发达国家税收征管效率特别之高。美国、意大利各大税务服务中心每年处理几千万份的纳税申报单，高峰期每天处理近20万份，这一切都是通过计算机管道化流水式运作实现的。同时，由于电子计算机这种高度先进的征收手段，才使纳税人主动申报纳税制度得以顺当推行。它一方面缩短了纳税人的申报时间，使得困难的申报、检查、稽查等可以快速完成;另一方面是便于管理，通过电脑联网可以随时了解纳税人和各项纳税资料，推断申报的真实程度，一旦发觉问题便马

10、上实行相应措施。(四)办税方式的公开化。随着税务管理的全面电脑化，税收征管系统也日益向公开化、社会化发展。这要求办税方式通过设置多功能的办税大厅(或中心)来完成。西方国家普遍把税务登记、税款征收、评税、催报催缴、稽查对象的选择和纳税资料的收集等集中在办税大厅办理，大厅内由大型计算机处理，来自各方面信息汇合通过计算、比较、审核等公开化处理，既公正、公开、公允，又便利纳税人，还可监控纳税人的经营活动和规范税务机构的行政行为，确保以法治税顺当实施。(五)征管范围级次划分明晰化。分税制是世界各国普遍实行的一种财政体制。其特点是按税种划分中心和地方的收入体系，分散立法，分级管理，按税收自身的特点来划分各

11、级政府税源，以事权、财权相结合的原则确定税收收入安排份额，同时各级政府各自独立行使征税权，体现出税收管理级次划分明晰、简明。现行国际上的分税制，其特点是只设立中心与地方的固定税，并不设立共享税，中心与地方在税收征管完全分开，各征各税;二类是适度的分税制，其特点：既设中心与地方的固定税，也设共享税，税收立法权集中在中心一级，但地方也具有肯定的税收管理权限，实行核定税款，征收两条线管理，各负其责，相互制约。(六)违章处理的严厉性。随着征管改革的纵深化发展，税务部门主要集中力气进行稽查管理。查税范围不断扩大，查税人员也不断增加，同时对违反税法的惩罚措施也日趋严厉。美国联邦及各州、县税局每年对全部纳税

12、人进行抽查，尽管这种抽查率只占全部纳税人数的1%，然而一旦被查出，哪怕偷骗税数量很少，也会被罚得败尽家业。加拿大一经查出偷税行为，对其惩处是相当严厉的，除了重罚，少则10万至20万美元，最多可达1200万美元，还要判刑，还要将偷税等行为公布于众，使偷税者声名狼藉。三、我国经济转型时期税收管理效率损失的根源(一)国、地两个税务局的征管协调在制度上存在缺陷。国、地两个税务机构的设计，只是遵循税收管理的一般规律，没有根据两个机构税源的特点进行科学设计，税收征管机构根据对等设置，同样的部门结构，国家税务局设置一套，地方税务局也设置一套，无形中加大了征管成本，纳税人的奉行成本也成倍提高，由此造成的重复管

13、理。征收、检查都加大了征税成本及纳税成本。从现行税种的状况来看，地方税收的营业税、个人所得税管理方面主要的难点在于纳税人的控管;而国家税务局的增值税管理的难点在于稽核，因此，地方税务局的机构设计应当体现在加强征管方面，国家税务局的机构设计应当加强检查、稽核职能。(二)统一的征管模式与区域经济发展水平不相适应。全国各地之间经济发展不平衡，详细状况千差万别，税源集散程度不一，各税种的纳税人、征税对象、计税依据等也不尽相同。这些客观条件确定了税收征管模式不能一刀切，应当依据各基层征管单位的人力、财力和税收管辖区内的税源分布、纳税人的不怜悯况、地理交通等条件，本着既有利于征收管理，又利于纳税人履行纳税

14、义务的原则，因地、因税、因纳税人制宜，调整征管模式。(三)强调税务职能部门的内部限制，忽视纳税人执行费用的提高。追求各职能部门相互制约，在制度上消退不正之风和不廉洁行为的同时，机械地分割了征。管、查三个职能部门，增加了部门间的层次重叠。职责交叉，有利的工作争着做，困难工作相互推诿，造成低效高耗。(四)着重税务信息收集、分析和整理等基础性工作，忽视计算机处理、传递效率和人机协作工作。电子计算机在税收管理中的应用，把广阔税务干部从繁杂的手工操作中解放出来，大大提高征管工作的效率。人机的关系是管理主体与管理手段的关系。现代化管理手段的应用，客观上对税务人员素养提出了更高的要求。但从税收管理的现状来看

15、，先进的管理手段与素养相对落后的管理人员的冲突特别突出。人员素养问题成为制约税收管理现代化进程的重要因素，不能充分发挥先进的计算机管理功能，制约着税收制度效率的提高。(五)税务人员及纳税人素养过低，干脆提高了税收征管成本。在全国100万税务人员中，仅有18%至25%受过高等教化。由于人员素养低，影响了税收管理的效率，如先进的计算机及现代化的手段没有取得应有的效果。纳税人素养不高也提高了税收征管成本，对于纳税意识差、办税水平低。财务管理混乱的纳税人，税务机关须要花费较多的人力、物力去辅导、培训、管理、检查，增加了税务机关的征管难度，加大了税收成本。四、改善税收制度效率的现实选择提高税收征管效率是

16、一项系统工程，须要在税制建设、税收征管、管理手段、队伍建设、税法宣扬、纳税申报等各个环节贯彻效率原则，须要社会各方面长期不懈的努力，特殊是须要决策者、征税人、纳税人从效率的角度，努力提高效率的责随意识。(一)建立简便的税收制度。我们反复全面强调，对于转型经济国家，尤其像中国这样的转型经济国家，管理手段、人员素养及纳税人的纳税遵从意识等，确定我们在建立税收制度时应当采纳简便、简单执行的税制;在经济转型阶段，税制的公允与效率选择方面同样应当贯彻效率优先、兼顾公允的原则，做到有限的税收资源的合理利用。(二)完善税务行政效率的评价指标体系。行政管理是一项非常困难的，综合性的社会运动，因而在多数状况下无

17、法用简洁的数量关系来衡量。税收领域长期以来偏重于对业务指标的考核，如税收任务的完成状况、税收增长率、税收的查补漏状况、减免税状况，等等。这尽管从一个方面反映了税务管理部门的绩效，但却缺乏定量衡量税收制度效率的考核指标。因此，考察税务部门的工作业绩、评价其制度效率不仅要考察其税收收入的完成状况，也要考察征管过程中所付出的成本。须要从制度效率来评判税务行政的科学性、合理性和可行性，利用更加先进、有效的管理方法和工作方法，努力实现税务资源包括人力、物力、财力的合理配置和布局。(三)建立成本核算制度。我国建国50年来，税务部门基本没有对税收进行成本核算，全国总成本、分税种成本都没有一个精确的数据可供考

18、核，即便是当前公布出来的少数区域性成本，其统计口径差别也很大，缺乏可比性，精确程度更值得怀疑。因此，建立规范、系统、科学的税收成本核算制度，包括税务成本开支范围、成本核算方法、成本管理责任、固定资产管理方法、成本监督、降低成本核算方法和违章处理等内容。(四)科学组织税务内部职能部门和布局，是提高我国税收制度效率的有效途径。税务机构设置及征管组织的分布，根据发展市场经济的要求和实现税收管理职能的须要，遵循科学、精简、效能、服务的原则。首先，打破按行政区域设置基层征管机构，以经济区域和收人规模为依据，调整征管机构布局。其次，征管机构内部设置要少而精，要符合集中征收，重点稽查的要求，形成至套科学严密

19、的业务流程，办税服务厅对外要呈一条龙服务，内部职能部门不必过分强调线条对口。最终，要借助社会力气强化征管、削减税务机构设置。对一些边远地区的零散税源以及集贸市场税收，可实行托付代征方法，利用银行、邮局、政府部门等协税护税组织实现税源监控。(五)科学界定稽查与征收职责范围。从实际中反映的稽查与征收工作的冲突，主要体现在对企业的检查权上，从整个税收工作的流程方面，征收与稽查工作仅仅是整个征管工作的不同环节，不存在相互替代的问题，片面地强调一个方面重要性均无助于协调好两者的关系。稽查工作的重中之重，决不是稽查工作比征收工作重要，因为征管工作运行到最终一个环节是稽查，它是税收征管工作的最终至个关口，也

20、是重要的保障手段。因此，提高税收的稽查效率与提高税收的征管效率一样重要，处理好两者之间的关系是提高税收制度效率的重要方面。(六)提高税务征收管理人员素养，优化人员构成。提高行政管理人员的政治、业务素养，充分发挥人的主动性、主动性，是提高行政效率的关键。在税收领域，随着税收征管改革的进一步深化，税收征管水平的逐步提高，税收专管员渐渐从管户向管事方向转变，从而对人员素养提出了更高的要求。结合征管改革，主动实现精兵简政，一是把好进人关，建立一套严格规范的人员录用制度，真正把素养高、实力强的人汲取到队伍里来;二是建立岗位目标管理责任制，机关人员考核企业化，使人人有目标，事事有考核，三是实行多种形式搞好

21、人员培训，提高税收人员，尤其是征管人员综合素养;四是在人员结构上向集中征收，重点稽查靠拢，充溢一线征管人员，少设干部，多设干事。(七)完善税务行政运行机制，提高征管效率。税务行政运行机制详细表现为征管机制，实践证明，建立一套高效、合理的征管机制，不仅是增加税收收人的重要途径，也是提高税收制度效率的捷径。1.改进现行的征管工作流程。目前，一系列的征管方法包括申报、稽核、发票管理方法都过于繁杂，不但企业难以操作，也使税务机关陷于大量的表格审核和事务性工作之中。因此，有必要重新制订一套更为科学简便的管理方法，使纳税人易于理解和操作，也使税务机关的征管效率得到进一步提高，并能相应地集中力气重点进行税务

22、稽查，真正提高税务稽查的效能和震慑作用。2.改善计算机应用的软环境。计算机的应用不能停留在打印报表、统计数字、储存信息等工作上面，应着眼提高网络化管理水平，特殊是数据共享、服务稽查方面，从而充分发挥计算机的管理效能。计算机的硬件的配置到软件的开发应用，避开重复投资。3.自核自缴，自行申报纳税制度与强大的税收稽查相适应。纳税人主动申报纳税是现代税收制度的主要特征之一，它变更了过去税务人员上门收税的被动局面。但由于申报方式的多样化，对税务部门的稽查工作提出了更高的要求，必需改进稽查方法和手段，严管、重罚才能保证自核自缴、自行申报纳税制度的正常运作。4.税务服务社会化。发展税务代理符合税收征管工作社会化、专业化的要求，它并不是把税务机关应当负担的征收成本转嫁出去，而是通过纳税分工的专业化，用集约化的高效服务，节约企业的纳税成本。把税务局从繁琐的税收服务事务中解脱出来，从而提高税收的制度效率。