2022年关于“十四五”时期积极应对我国粮食安全思考与对策研究.docx

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1、关于“十四五”时期积极应对我国粮食平安思考与对策研究粮食平安是国家平安、经济开展与社会和谐稳定的重要根底。2022年全国 两会期间，习近平总书记指出：“手中有粮、心中不慌，在任何时候都是真理。 这一重要论断不仅为我们谋划守住粮食平安底线指明了方向，而且也是在当前 复杂特殊的经济形势下，对粮食平安响鼓重锤。面对复杂多边的粮食贸易环境, 党中央明确提出了“确保谷物根本自给、口粮绝对平安的新粮食平安观。“十 三五期间，持续深化农业供给侧结构性改革，显著改善我国农业根底设施， 粮食生产质量和效率均明显提升。我国粮食库存充裕，市场稳定，粮食平安形 势持续向好，但粮食平安的根底仍不稳固，结构性矛盾仍然存在

2、，粮食供求在 未来还将长期处于紧平衡状态。在新冠肺炎疫情冲击下，国际粮食市场波动加 剧，世界粮食平安形势空前严峻。“十四五规划是中国两个百年目标的交汇 期，也是中国全面开始社会主义现代化建设征程的首个五年规划，牢固树立总 体国家平安观和新粮食平安观，深入实施国家粮食平安战略，加快构建高层次、 高质量、高效率、可持续的国家粮食平安保障体系，对于切实提高我国粮食安 全保障能力具有重要意义。1.我国粮食平安现状随着时代开展，粮食平安从最初强调数量平安、质量平安已开展到现在的 粮食生态平安1,2。中国用全世界约1/10的耕地养活约世界总人口的1/5, 这也成为我国农业开展与粮食平安面临的严峻考验。经过

3、不懈努力，中国实现 了由“吃不饱到“吃得饱，并且“吃得好的历史性转变，在粮食平安方 面取得了的巨大的成就3 o 2022年全国粮食总产量为66949万t,其中谷 物产量61674万t 41 o然而，我国粮食和主要农产品的供需将中长期处于“紧平衡状态，结构 性矛盾突出，质量平安存在隐患5。在品种结构方面，小麦产需平衡有余,实补助给真正从事粮食生产的农户和新型经营主体，三是优化最低收购价政策，调整稻谷、小麦最低收购价及玉米临时收储价，合理的价格水平有 助于减少粮食市场的扭曲49 o4 .展望“十四五时期是迈进全面建设社会主义现代化的关键时期，也是我国深 化农业供给侧改革、农业农村工作由脱贫攻坚转向

4、乡村振兴关键期。进入“后 疫情时代，随着全球粮食贸易和国际政治经济局势不确定因素的增加，中国 应立足根本国情，在世界粮食生产贸易大环境下，坚决不移的走“以我为主、 立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑,，的中国特色粮食平安之路，推动 粮食平安治理体系和治理能力现代化，努力构建粮食对外开放新格局。但专用优质小麦供给缺乏。2022年我国小麦进口 348. 76万t 6,国内优 质强筋小麦市场需求量为600万800万t,缺口约300万t左右7。另外，稻谷产大于需；玉 米产需长期趋紧；大豆80%依赖进口，2022年我国大豆进口 8851. 28万t,比 2022 年增长 0. 5% 6 o随着逆全球

5、化思潮加剧、贸易保护主义抬头、新型冠状疫情全球蔓延等为 全球粮食市场贸易风险和不确定性增加8,中国农产品的贸易逆差近年来 呈增长趋势，2022年贸易逆差高达700多亿美元；我国的粮食进口来源相对集 中，一旦发生中美贸易摩擦类似事件，限制我国粮食贸易，将对国内粮食平安 造成巨大冲击11, 12, 13 o2.当前影响粮食平安的主要因素粮食平安意识薄弱目前，我国人均粮食占有量约470kg,稳定在世界平均水平之上14 o 我国粮食生产连年丰收，但随着社会经济高速开展，人们粮食平安意识薄弱。 江雪等15研究表示国人粮食平安认知度不高，浪费严重。一是“舌尖上的 浪费，每年国人在餐桌上的食物浪费难以数计。

6、二是粮食危机意识缺乏，城 镇化的开展为人们生活带来极大的便利，但庄稼长势和产量被认为仅是农民的 生计问题。三是轻视粮食生产严重，地方政府为招商引资，将高质量耕地用于 建设用地换取经济增长；农户种粮意愿不高，种粮不如买粮划算，粮食平安意 识薄弱。主要农作物新品种同质化严重在“十三五期间，新种子法公布实施、种业“放管服改革和种业创新 成果的不断积累等，我国审定了各类型品种1.68万个，其中水稻和玉米是审 定品种的主体，占82. 0%；绿色优质专用品种占比约20%,为农业生产提供了 优质种源16 o然而，同时由于品种审定渠道变宽、试验周期变短、多种审 定标准分类以及引种备案制度实施，导致市场上的品种

7、数量急剧增加，出现了 阶段性，井喷现象，进而转变了农作物品种供求关系，品种出现了 “掉价 的新现象。审定品种数量远远没有跟上品种质量，农作物新品种同质化问题突出。新 审定品种在产量、品质、抗性、生育期等方面没有明显差异17,以种质资 源的局部改良和迎合审定标准为主18 o目前我国产学研衔接机制不顺畅， 种业公司在品种研发上模仿育种问题严重，缺乏资源创新能力，种质资源的全 面系统鉴定、开掘、创新缺乏，种质遗传背景狭窄，育种材料雷同，突破性品 种不多，如国内主推的两系杂交稻品种，父本主要源于扬稻6号，母本主要来 源Y58S、广占63S,玉米种子企业自郑单958 （2000年审定）和先玉335 （2

8、004 年审定）品种审定至今，没有突破性的新品种，且近期选育主推品种的一些亲 本以生产应用的骨干品种亲本进行改良而获得为主19 o耕地数量质量均有所下降耕地是粮食生产的根基，耕地数量和质量是影响粮食产量的主要因素。非 农建设不断侵蚀农业耕地，大量耕地资源被占用；农业经济、产业结构调整， 耕地“非粮化现象突出，导致耕地面积持续减少，我国人均耕地面积只有世 界平均水平的一半，为我国粮食平安带来极大阻碍。2022年全国粮食播种面积 1. 17亿hm2,粮食播种面积增加70. 4万hm2,增长0. 6%, 2022年全国粮食 播种面积116亿hm2,比2022年减少97. 47万hm2,下降0. 8%

9、 4, 20。 目前我国耕地总体质量欠佳，高产稳产的高标准农田数量少，中、低产田比例 高。截至2022年底，全国耕地质量平均等级为4. 76等。其中，一到三等耕 地面积为0. 42亿hm2,占耕地总面积的31. 24%；四至六等为0. 63亿hm2, 占46. 81% 21 o为追求产量最大化，化肥、农药和地膜的过度使用、耕地 过度开垦、耕作技术不当和复种指数偏高，导致土壤板结、地力衰减，耕地质 量严重下降22 o尽管已采取耕地占补平衡的措施，但新增耕地以干旱地、 盐碱地、涝洼地等居多，“占优补劣现象严重。另外，新补充的耕地需要较 长的熟化时间23。会种能种的劳动力缺乏随着我国农业转型升级、城

10、镇化和工业化的高速开展，我国农业劳动力在 结构、数量、素质等方面发生了根本性变化24。以青壮年为首的农村劳动 力转移到城镇，由原来的粮食生产者转变为粮食净消费者，农村会种能种的劳 动力缺乏，耕地抛荒现象突出。低素质化、女性化、高龄化和兼业化是目前从 事农业生产活动人员的显著特点，一定程度上降低了农业劳动生产率和土地生 产率，并影响了高新技术在农业生产中的应用，不利于农业开展和粮食平安25 o粮食储存平安存在危机第三次全国性粮食库存大清查说明，我国粮食质量总体良好，储存较为安 全；但薄弱环节也较为突出。我国先后修建了许多国家粮食储藏库，但其远远 不能满足我国粮食平安储藏的需求，地方仓储设施明显落

11、后（如东北地区简易 仓囤、南方地区老旧仓房）、粮食质量监督检验设备老化，为粮食平安储存带 来了极大隐患23, 26 o尽管粮食储藏技术及仓储条件不断改善，但绿色储 存技术仍是瓶颈，粮食储存企业存在磷化铝片剂、马拉硫磷杀虫剂等储粮药剂 滥用，极大危及粮食质量平安27。抗灾减灾能力滞后全球气候剧烈的变化导致自然灾害频发与新冠疫情等重大突发事件为保 障我国粮食平安带来巨大挑战。农业生态环境恶化，使粮食生产形势不容乐观, 区域性、阶段性自然灾害并存。当前影响我国粮食产量的主要农业自然灾害以 旱灾为主，洪涝灾害、低温雨雪冰冻灾害次之28 o 2022年全国农业气象年 景总体偏差，未来全球气候变暖将持续，

12、由此带来的异常气候和极端天气将持 续，加剧了粮食生产的不确定性，为我国粮食平安保障带来巨大挑战。“十三五期间我国经济开展已经进入新常态，经济正从粗放增长转向质 量效率型集约增长转变，农业的开展环境发生了巨大变化29。目前我国约 有两亿多的农户，在异常气候和极端天气时，家庭联产承包制的个体小规模经 营模式的弊端开始显露因素，无力进行农业根底设施，抗灾减灾能力滞后30。 我国人均水资源占有量约为2200m3,仅为世界平均水平的1/4,加上农业根底 设施老化失修，在抵抗旱灾时灌溉能力减弱，全国耕地中较为完善的灌溉设施 的水浇地不到15% 31 o政策扶持不到位我国自2004年以来连续多年把促进粮食增

13、产摆在农业开展的优先位置， 逐步建立起以种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴、粮食收购 最低保护价格和临时收储制度配合直接补贴政策等农业支持政策体系32 o 随着国内外经济形势与市场的变化，这些农业支持保护政策已经滞后于形势变 化需求33, 34 o粮食平安保障包括粮食供给、粮食结构的多元化保障。目 前我国的粮食政策在谷物主粮供给的保障远高于杂粮作物，杂粮种植在农业政 策支持下与小麦、玉米、水稻等生产和经济效益难以竞争，导致我国农作物种 植结构不健全35。农业支持保护政策欠缺相关的鼓励、监管机制。国家出台了 “占补平衡 以及“增减挂钩的政策，但在执行中因缺乏相应配套的有效鼓励、问责机

14、制， 导致近年来我国耕地数量和质量均有不同程度下降。种粮补贴本是调动农业种 植的积极性，以提高我国粮食产量，但因政策扶持力度不到位而偏离了粮食补 贴的初衷，主要表达在种粮补贴缺乏弹性，按照耕地面积“一刀切的方式， 不算单产、品种、质量，补贴金额不会按年际之间的市场价格变化而有所变动； 补贴按照土地承包权粮食种植补贴是直接补助给农户，导致通过流转土地真正 从事粮食生产的新型经营主体难以获取，种粮补贴无论是在收益范围还以收益质量上都大打折扣36 o最低收购价政策和临时收储政策带来国内外粮 食产品价格倒挂、粮食价格“天花板效应问题突出和进口压力剧增，同时， 国际粮食贸易环境复杂化，需设计调整合理的粮

15、食保护支持政策，以适应我国 对粮食平安极其复杂的需求37, 38 o3.“十四五时期积极应对粮食平安的对策建议强化粮食平安意识教育“厉行节约、反对浪费是习近平总书记一直大力提倡的社会风气。加强 粮食平安意识教育，一是具有危机意识，绷紧粮食节约这根弦，大力倡导勤俭 节约，坚决制止餐饮浪费行为；地方政府要保障粮食平安放在突出位置，毫不 放松抓好粮食生产，确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上。二是树 立责任意识。保护粮食平安，全民有责，每个人都是国家粮食平安的守护者， 政府和涉农高校、企业应强化农户粮食平安意识与责任意识；同时要做好宣传 引导工作，如适量点餐、鼓励“光盘行动、提供免费打包等效劳

16、39 o三 是在新冠肺炎疫情肆虐的国际大背景下，我们需要增强风险意识，牢记“公私 仓縻俱丰实的局面来之不易。加强科技支撑和作物品种审定相关工作种业是农业的“芯片，科研投入和创新能力与新品种的研发直接挂钩。 “十四五时期，我国农业进入新阶段高质量开展，要立足于筑牢国家种业安 全底线，要强化品种试验能力建设和提高品种试验整体质量水平。严把审定、 试验和标准“三道关，提高审定标准的导向性、标准性、时效性，快解决品 种同质化突出问题18 o建立国家省两级试验审定协调机制，强化联合体和 绿色通道试验监管，尤其是联合体试验监管。一是优化品种审定制度，完善区 试审定评价标准，强化育种导向，兼顾经济性、优质性

17、、适用性；二是提高品 种审定门槛，增强品种评价的标准水平，加快品种审定由“数量转向“质量； 三是统筹新旧品种管理，健全品种退出机制，助力加快品种更新换代。加强耕地保护和根底设施建设藏粮于地，保护耕地面积。政府应该充分发挥在城镇化与工业化开展中的 规划作用，确保耕地保护红线不可逾越，以及在农村土地问题上的调控作用。 明确耕地利用优先次序，土地要标准占用，集约使用，提高占用耕地的门槛， 切实控制非农占地数量，全面落实永久根本农田特殊保护制度，长期稳定住耕 地面积，防止因耕地面积下降引起粮食总产量的较大波动，尤其是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。坚决防止耕地“非粮化倾向，为粮食 平安打下坚实

18、根底40 o藏粮于技，走依靠科技进步、提高单产和集约化的内涵式开展道路，努力 提升耕地质量，加大农业根底设施投入。耕作制度要因地制宜，提倡用养结合、 实施保护性耕作技术，以提高单位面积和土地产出能力。要加强农业根底设施 建设，兴修水利、提高机械化，实施沃土工程，稳定高产耕地质量并对中低产 田改良、开垦荒地、旧耕地复垦，实现耕地占补平衡41,降低农业面临的 污染，改善耕地的质量环境；增加粮食生产中的科技投入和改变经营方式，科 学施肥、合理用药，改善土壤结构，提高土壤养分，实现粮食生产的优质、高 产、生态、平安42。培养知农爱农高素质人才队伍农业生产者是保障粮食平安的第一线，保证国家粮食平安就必须

19、“藏粮于 民；加快培养数量充足、结构合理、素质优良的爱农人才队伍，壮大人才兴 粮中坚力量43,从根本上改善目前我国农业劳动力在结构不合理和数量上 缺乏青壮年劳动力以及务农人员素质低下的现状。首先，改变目前农业劳动力转移以大城市和中心城市为目的地的流动模 式，实施乡村振兴，推进新农村建设加快完善农村、农业根底设施建设，改善 农户生产环境，增加农村就业时机并缩小与外出务工收入的差距，吸引流失劳 动力返乡以稳定农业劳动力，提高粮食生产队伍的数量，减少农村耕地抛荒的 数量和规模。其次，要提高在农业生产队伍中爱农高素质人才的比例。一方面， 依托农业高校通过田间、学校、科研机构以及下乡培训等多种方式开展农

20、村根 底教育、职业教育，重农业人才的培养和专职农民的培育和扶持44,让农 业生产的劳动者知农爱农，逐步接受新型粮食生产方式，提高农业生产效率。 另一方面，鼓励人才下乡，尤其要鼓励具有农学背景高学历人才投入农业生产 当中，补齐目前我国粮食生产高等人力资源短板，提高粮食生产队伍的质量， 鼓励他们回到农村、扎根农村，用自己所学所知为我国粮食平安做出奉献。推进农业经营新模式探索新型农业规模经营是实现中国特色农业现代化的重要路径。党的十九大明 确提出了 “实现小农户与现代农业开展有机衔接 45 o 十四五时期， 要积极推进粮食生产集约化、产业化，探索农业经营新模式农民合作社,加快构建以新型农业经营主体为

21、主体，小农户为根底，利益联动的立体复合型现代粮食生产经营体系，推进土地规模化转向效劳规模化，鼓励小农户通 过多种合作形式开展家庭农场，支持开展粮食生产专业大户，培育粮食龙头企 业，逐步形成适度规模经营为导向的多种经营方式共同开展46, 47 o健全农业相关金融效劳体系随着传统和分散的农业生产方式的逐渐转变为集约化、大规模化的生产结 构，与此同时，粮食生产本钱不断抬升与农业根底竞争力薄弱，粮食平安对资 金的需求发生显著变化，“十四五”时期粮食平安开展需健全农业相关金融效 劳体系。一是以保障农民收入为原那么，合理提高粮食价格。应加大财税扶持力度, 合理确定补贴范围，完善农业生产补贴制度与粮食价格机

22、制，保证农民收入。 同时，扩大农业补贴覆盖面、提高补贴的时效性和精准性、加强补贴资金的监 管力度，保护粮农利益、调动种粮积极性。二是完善市场融资结构、优化农村 金融机构布局和拓宽农业融资渠道48,积极引导资金流入农业生产，建立 协同创新、动态调整、合作共赢的补贴、保险与贷款“三位一体机制；开展 多元化、立体式的农业保险，使农户在粮食生产加工、收购仓储、物流等各环 节都能享受金融效劳。综合运用粮食生产者补贴、保费贴补、贷款利息优惠等 政策健全产量保险、全本钱保险、收入保险、指数保险等相关农业金融效劳体 系23 o加大粮食生产政策支持力度随着国际粮食贸易环境复杂多变及国内市场对粮食品种多元化的需求

23、，在 “十四五期间我国应加大粮食生产政策支持力度，建立有效、灵活、标准、 完善的农业支持政策体系，以确保粮食供给的数量和质量满足国内外市场需 求。首先，依照我国粮食生产需求加大对杂粮作物种植扶持力度，保护和提高 小杂粮种植户的利益和积极性，均衡当前我国粮食种植结构，以满足国民对多 元化粮食的需求；其次，政府实施有效鼓励、问责机制，尽快出台粮食平安保 障法并完善相关配套法律法规的制定，建全国家粮食平安保障法律法规体系。 最后，构建种粮补贴与市场规律相结合的粮食平安保障政策，一是增强粮食补 贴弹性，构建补贴与市场规律相结合的粮食平安保障政策，即统筹考虑品种差 异、市场价格波动，实施差异化政策，使得补贴效益到达最大化，加大粮食作 物的保险推广二是优化粮食生产者补贴政策，提高补贴精准性，种粮补贴应切