土地整治项目后评价研究调研报告.docx

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1、土地整治工程后评价研究调研报告近年来，湖北省国土资源局大规模开展土地整治工作，该工作在补充耕地面 积、提高耕地质量、优化城乡用地结构及促进城乡统筹开展等方面取得了一定成 效。为全面了解湖北省江汉平原土地整治典型工程工作情况，评判土地整治工程 是否到达预期目标，深入总结土地整治工程工作的经验教训，进一步提升新一轮 土地整治工程工作质量和效率，国土整治局组成调研组，从土地整治工程的“投 入”、“过程”、“产出”“成效”四个方面着手进行后评价工作。现将有关情况报 告如下：一、土地整治工程后评价研究工作现状2012年3月26日，国务院正式批准公布国土资源部同有关部门组织编制的 全国土地整治规划(201

2、1-2015年)，确定到2015年，再建成4亿亩旱涝保收 高标准基本农田。近期，湖北省土地整治规划(2011-2020年)经省人民政府 批准实施，确定到2015年，全省将建设高标准基本农田2578.50万亩，土地整治 补充耕地113.85万亩。我国已有较多关于土地整治工程后评价的研究，国内最早对土地整理工程后 评价进行研究的是李玉宽和郑巍(2005),两人对土地整理工程后评价的概念、 评价内容、评价原那么、评价方法以及评价程序进行了初步的探讨。亮辉(2005), 对我国土地整理工程后评价的内涵、理论与实践开展的方向，土地整理投资工程 后评价的组织形式和评价内容进行了研究，并进行了实例分析。匡文

3、慧、张树文(2005)探讨了土地整理工程多目标分析的模式，并且在分析土地整理工程的 地区土地整理工程后评价报告以及开展后评价研究工作。其次，建立土地整理工程后评价管理机构。土地整理工程后评价管理机构主 要是指土地整理工程后评价委员会下设的后评价管理科室,负责具体的日常后评 价监管工作,后评价管理科室由上级机构实行垂直领导，设置在市级土地行政管理 部门。主要负责辖区内下级土地整理工程后评价和管理工作。再者，建立土地整理工程绩效评价执行机构。土地整理工程绩效评价执行机 构是指具体从事土地整理工程绩效评价的单位。随着土地整理工程绩效评价工作 的日趋规范化、制度化，大量的绩效评价工作应交由外部机构来完

4、成，如设计院、 咨询公司、会计事务所、相关专业院校研究所等社会性评价机构，以保证评价的 公正性、客观性和有效性，防止利益干扰、以公徇私。加强土地整治后评价队伍 建设。通过业务培训、新技术应用培训提高从业人员的素质，提高土地整治工程 后评价的科学性和先进性。此外，为了使得土地整治后评价专业人员和土地整治 工程有机结合，应建立土地整治工程后评价师职业资格制度，举行土地整治工程 后评价师资格考试。选取独立、客观而又权威、高效的第三方队伍对工程全过程 公正客观的监管和保障后评价顺利开展。建立完善的后评价管理机构，一方面能为即将开展的土地整理工程评价工作 提供组织保障，另一方面，能够完善湖北省土地整理工

5、程监管体系，弥补公共投资 工程管理的缺乏。(4)完善土地整治工程体制及评价体制建设完善土地整治工程体制，建立适合市场经济体制的土地整治法律体系，如土 地整治工程规划实施保障体制、土地整治工程监督管理体制、土地整治工程信息 公开体制、土地整治工程激励体制、土地整治工程融资体制、土地整治工程市场 化运作体制和土地整治工程后评价体制等，统一土地整治工程规划编制、实施的 标准。制定出台湖北省土地整治工程后评价和管理方法和完善配套的相关法律 制度。明确后评价的主体和对象以及各自的权利和义务、后评价的组织机构、后 评价的基本程序、后评价内涵及评价指标体系、后评价方法和评价标准、评价结 果应用及信息反应等。

6、完善土地整治工程后评价的监督机制、申诉机制、惩罚机 制和激励机制，对评价主体行为加以监察、制约、控制、激励，将土地整治工程 后评价管理法制化、规范化，为土地整治工程后评价工作提供良好的制度保障。(5)强化土地整治支撑技术和一体化管理信息系统建设培养信息化人才，强化土地整治支撑技术和一体化数据信息建设，充分利用 遥感技术、地理信息系统技术、全球定位系统技术、空间决策支持技术和管理信 息系统技术，完善土地信息系统，加快数字国土工程建设，开展土地利用变化遥 感动态监测，建立一个贯穿全省各级国土资源部门的国土资源数据库。为土地整 治工程后评价工作提供数据基础，建立土地利用数据库、地质数据库、地质图空

7、间数据库、矿产资源规划数据库、土地利用遥感监测数据库、开发区土地利用数 据库系统等开展城镇地籍数据库等的更新工作，完善县市级1：1万土地利用数据 库建设工程。建立健全土地整治技术标准体系，加强土地整治技术集成与应用示范研究, 进一步加强土地整治规划编制、实施与监督管理信息化建设研究，探索建立土地 整治数据库和土地整治管理一体化信息系统，实现土地整治信息化管理，为土地 整治工程后评价工作提供统一、标准的数据保障。(6)制订土地整治工程经费管理方法，扩宽融资渠道结合我省实际，研究制订土地整治工程经费管理方法，明确经费开支范围、资金拨付程序、经费管理措施，确保经费专款专用，最大限度地发挥资金使用效

8、益。加强聚合各类社会资金，拓宽融资渠道，培育多元化的投资主体，充分利用 社会闲散资金，改变财政专项资金拨款的单一模式，加强对民间参与耕地质量监 测和土地整治工程的引导，发挥省级专项耕地质量监测资金的龙头和引领作用， 聚合其他涉农专项资金、按照“谁整治、谁投入、谁受益”的原那么，建立健全土 地整治利益分配机制，引导土地整治工程的受益者参与其中。经济效益、生态效益、社会效益和协调这些效益目标的约束条件的基础上，建 立了土地整理工程经济目标、生态目标和社会目标优化组合的多目标决策模型， 为土地整理工程的效益分析提供了定量方法，同时为土地整理工程的立项、实 施和验收提供了决策支持。而陈超和卢荣安(20

9、06),除了对我国土地整理工程 后评价的概念、评价的内容和方法做了进一步的研究外，两人还对土地整理工程 后评价的评价对象、评价时点和评价的意义做了有益的探讨。吴冠岑等(2008) 利用嫡权可拓物元模型进行土地整理社会效益评价，评价土地整理典型工程社会 效益状况、影响因素及其影响程度。他们将嫡权可拓物元模型应用于土地整理社 会效益评价，克服了传统以定性分析为主的土地整理社会效益评价的缺乏，并可 直观地反映土地整理社会效益实现程度，其研究发现工程社会效益的实现各有其 特点，而且社会效益各影响因素贡献不同。孙雁、付光辉(2008)等将传统市场 法、替代市场法及土地生态功能价值计算法分别运用于土地整理

10、的三大效益评价 中，建立了一套以货币价值为衡量标准的中观尺度上的三大效益评价方法，并以 南京市域范围内1999至2005年已实施的684个土地整理工程为研究对象，计算 出了工程实施后的经济产出价值、土地保障价值、生态服务价值。邓胜华、梅的 等(2009)运用文献资料法、模糊模型识别法，定性与定量相结合，构建评价体 系指标，其中大多数指标能够准确量化同时基于定性与定量的模糊模型识别方法 对社会生态效益做出了整体的科学判断。得出了模糊模型识别方法在土地整理社 会生态效益评价中具有广阔的应用前景的结论。赵建宁(2010)针对鄱阳湖滨湖 地区土地利用特点，以土地可持续利用能力、经济效益、社会公平、生态

11、环境改 善4个约束项作为一级指标体系，运用模糊数学的方法建立了滨湖地区土地整理 效益评价的二级模糊综合评判数学模型。运用评判模型对滨湖区鄱阳县油墩街土 地整理、鄱阳县古南乡土地整理和余干县鹭鹭港乡等3个工程土地整理工程进行 了实证分析。罗文斌、吴次芳、杨剑(2010)运用物元分析法，层次分析法和实 证研究法弥补已有土地整理工程效益评价中”绩效”概念界定以及评价方法的不 足，尝试界定土地整理工程绩效内涵、构建土地整理工程绩效评价指标体系并进 行实证研究。罗文斌、吴次芳、吴一洲(2011)在界定土地整理工程绩效内涵基 础上构建了基于“流程逻辑”框架的土地整理工程绩效评价指标体系，结合物元分 析法建

12、立了物元评价模型，并以浙江省永康市石柱镇土地整理工程为例，展开了 实证研究。罗文斌、吴次芳、倪尧、杨贤美(2013)从农户满意度视角，构建土 地整理工程绩效评价指标体系，运用问卷调查和顾客满意度评价法(CSI评价法) 对我国农村土地整理工程绩效及其区域差异进行实证研究。综合上述，可以看出已开展的后评价研究主要侧重点在于工程完工后的效益 评价上，且效益评价大多数都在经济、生态、社会、景观评价上，评价方法大多 在模糊评价法和层次分析法，对其它方面的研究仅仅是尝试性，而且在指标定义 和评价上未形成规范，对土地整治工程执行的全过程做出评价的研究却很少，使 得土地整治的绩效评价工作无法客观、高效、全面地

13、展开。鉴于此，在现今新一轮土地整治规划的实施，大量土地整治工程即将展开的 大背景下，我国亟需探索后评价成果的应用与模式，对土地整治工程进行全面评 价，找到土地整治实践中存在的问题与缺乏，揭示土地整治工程影响因素的作用 机理，促使土地整治工作可持续开展。本次调研工作在国土整治局的专项资金支持下由土地整治部门统一组织，调 研地点选取于湖北省江汉平原，根据年度竣工验收评审结果，选取优、良、中、 差等多个等级的江汉平原土地整治典型工程作为调研对象，由专业人员实地考察 土地整治工程的投入、过程、产出、效果等四个方面的因素，运用回溯分析影响 土地整治工程实施成效的限制性因素，再通过专家研讨各限制性因素对土

14、地整治 工程影响机理，对土地整治工程的规划、实施、监理、竣工验收等进行详细深入 的调查，提出一套科学、可操作的土地整治工程实施后评价技术方法。二、土地整治工程后评价调研中收获的经验和存在的问题随着实践的深入和认识的提高，土地整治工程后评价工作有四大转变。一是后评价由“分散、零碎”无规那么、探索性、主观性评价向“系统、标准” 拥有明确法律法规、由专业机构管理、客观性评价转变；二是后评价的时点由早 期对工程完成后效果和影响进行评价向对工程全过程进行评价转变；三是后评价 的指标由“单一”、“定性”向“综合”、“定量”转变；四是政府部门的工程后评 价职能在逐渐削弱，而立法部门的后评价职能在不断增强。尽

15、管土地整治工程后评价工作已经不断完善和成熟，但评价体系中仍然处于 起步阶段，这项工作依然存在一些问题需要进一步改善：(1) 土地整治工程后评价研究内容有待完善目前工程后评价研究在土地整治工程的产生的“效果”方面涉及比拟多，大 多数研究评价仅从经济效益、生态效益、社会效益、景观效益等角度进行评价, 而在“投入”、“过程”、“产出”这些方面研究得并不深入，这致使土地整治工程 工作的绩效无法全面考核。因此，需完善评价指标体系，科学全面地开展土地整 治工程后评价工作。(2)评价方法具有局限性，缺乏统一的评价标准目前土地整理工程的评价注重定性和定量方法的综合，在土地整理工程评价 中，采用的评价方法主要是

16、根据特定的研究目的而提出的，然后再结合不同地域 的研究实践不断进行改进和完善。研究背景、研究方法和手段以及指导思想等方 面的不同，使得每一种方法都有其优点和局限性，并在适用范围上存在差异。目 前在土地整理效益评价中尚未建立起可信的、科学的评价标准。定性描述的内容 和方法相对简单，如问卷调查的答案会因采访人的访问方式和被采访人的理解能 力产生差异，导致指标评价的科学性和可靠性缺乏。因此，在完善指标体系后要 规范统一各指标的评价标准，使评价工作更加精准客观。(3)评价成果应用不深入在现有的土地整治工程后评价工作中，大多根据其研究的特定区域制定相关 的评定准那么，这些准那么虽能在特定区域的开发整理工

17、作效益评价中起到较好的作 用，也提高了评价工作的客观性,但是由于其建立在特定的情况之下，因此缺乏广 泛的适用性。目前评价成果的应用仅局限于个别工程的规划方案选优，对土地整 理工程论证、宏观决策支持缺乏。并且大多数的评价单纯考虑正效益，极少反映 负效益，无法科学客观的评价土地整理工程的效益，指导土地整理活动的开展。 能够广泛适用于湖北省不同区域的评价体系和评价标准还有待进一步的深入研 究。效益评价的根本目的还是为了实际应用，土地整理效益评价的应用研究尤其 应深入探讨土地整理效益评价结果在土地整理政策制订、土地整理决策中的应用, 使土地整理效益评价真正成为土地整理的重要内容。(4)公众参与机制不健

18、全在本次调查中发现土地整治工程立法空白，且缺乏主动性和积极性，政府部 门较少从公众角度思考土地整治问题。由于缺少土地主管部门的宣传和展示，公 众对土地整治并不了解，因此公众对其工程的积极性也不高，公众表达呈“被动” 状态。此外由于缺少强有力的、与土地整治相关的农村基层非政府组织以及农村 社区组织等村民自治组织，公众个体参与土地整治工程分散无序，公众需求通常 为个体决策，这样在土地整治过程中极易产生农民之间的利益纠纷和冲突等治理 性问题，从某种程度上抑制了公众的参与，增加了政府的谈判本钱和治理本钱， 从整体上阻碍了土地整治工程的顺利开展。土地整治是为社会经济可持续开展服务的，缺乏组织作为公众参与

19、土地整治 的平台，以至于无法建好、管好、用好群众集体智慧，无法反应群众意见及建议， 工程局部规划设计不符合当地实际所需，不利于提高公众的谈判地位和自治能力, 与土地整治的目标背离。(5)工程后评价的机构和体制建设还不够完善目前我省土地整理工程的竣工验收以及申请工作主要由工程评价部来承办 和负责，没有建立一个独立性的后评价机构，往往是同一个机构既负责工程的组 织、实施工作，又负责工程后评价，这样致使后评价机构不具有独立性和权威性， 从而影响工程后评价结果的客观性、科学性和全面性。另外，我省土地整治工程体制也很不完善，后评价工作未真正列入相关法律 法规范围内，如土地整治工程规划实施保障体制、土地整

20、治工程监督管理体制、 土地整治工程信息公开体制、土地整治工程激励体制、土地整治工程融资体制、 土地整治工程市场化运作体制和土地整治工程后评价体制等适合市场经济体制 的土地整治法律体系并未建立，这样使得土地整治工程规划编制、实施没有统一 标准，土地整治的目的、行为得不到规范，且其涉及到的各方面信息无法充分获 取。土地整理工程管理还只停留在以“工作约束”为目的的单项管理制度建设阶 段,这些制度安排对于工程规划设计、工程计划任务完成、工程建设质量控制、 资金配套与使用控制等工作内容提出了明确的监管要求，发挥了一定的约束作用, 但并没有涉及诸如工程建设效率、实施后的产出效果、社会效益等绩效内容的评 价

21、、监管。后评价工作没有成为政府部门土地整治工程监管的必然内容和明确的 制度保证，这使得后评价就成为可有可无的工作，不利于后评价工作的持续进行。(6) 土地整治支撑技术与一体化数据信息系统建设欠缺我省土地整治实践中所涉及到的信息技术、生态工程技术、环境影响评估技 术、规划技术、乡村景观保护与重建技术不够科学、系统、规范，土地整治相关 支撑技术没有满足土地整治实践的要求，尤其是没有满足信息化开展要求，土地 整治技术体系尚未制定统一标准，土地整治数据库和土地整治管理一体化信息系 统不完善。虽然国土资源信息化建设近年来取得了显著进展，但是从整体水平上 看仍处于起步阶段。国土资源数字化信息积累依然明显缺

22、乏，还不能完全满足需 求，基础设施还相当薄弱，全省范围的数据交换体系尚未形成，网络体系尚不能 满足国土资源信息交换与远程共享的需要。已经建成的网络系统的运行状况和安 全性能仍有待于改进，信息资源开发利用滞后，信息共享与服务程度低。由于体 制、机制上的原因，绝大多数国土资源信息限于部门或单位内部甚至个人使用， 缺乏共享，各网站向社会提供的信息服务形式单一，内容较少。互动式国土资源 信息上网服务与业务上网服务、政务公开查询开展还很少。土地整治工程后评价 难以迅速获取全面、标准、科学的信息数据，致使后评价工作难以全面有序地把 工程计划、规划设计、施工、管理有效地联系起来。 工程后评价的经费来源单一土

23、地整理工程涉及到农田水利、道路、生态防护、电力等各项工程建设，一般需要较大数额的投资，但土地整治工程后评价经费单一依赖政府投入，致使 一些土地整治工程后评价工作没有足够的资金展开，资金来源和渠道受到局限且 难以保证整治工作资金的持续，直接制约了土地整治后评价的开展和产业化的形 成。三、土地整治工程后评价的建议(1)完善后评价的研究内容，建立统一的评价方法及评价标准开展全面调查，组织专家确定全面评价内容。组织专家学者和湖北省典型土 地整治工程区国土部门展开座谈，对当地农民进行问卷调查，全面掌握湖北地区 典型工程区状况，为体系的建立提供现实依据。改变以往只注重效益评价的评价 模式，组织专家小组结合

24、我省各地区实际，确定覆盖“投入”、“过程”、“产出”、 “效益”全过程的评价内容，切实全方位评价土地整理工作绩效。同时严格规范 工程实施过程中的记录工作。为到达评价效果，在工程实施的过程中，需要对评 价内容做到详细规范的记录，使后评价工作有据可依。制定一套适用于湖北省的统一后评价研究内容，统一的评价方法及评价标准。 在以后的后评价工作中，可以根据地区实况查询该标准，确定具体评价体系。一 方面，有统一的标准可以参考，另一方面，兼顾了各地区的差异性。(2)建立开放完整的土地整治工程公众参与机制首先，鼓励自治组织的创立。积极培育社会中以关系网络为载体、以信任互 惠和合作为特征的社会资本，转变政府职能

25、，明确公众为土地整治的参与主体的 地位，由政府引导、支持基层非政府组织等的社会组织的创立，充分尊重和发挥 自治组织或集体经济合作组织的作用，激发社会组织活力，积极培育整治公众参 与机制中的社会资本，夯实公众参与的社会基础。其次区分土地整理工程公众参与类别。按照不同的标准划分公众参与类别, 有助于兼顾各类别公众的利益，促使土地整理成为大家互相接受的一项“契约”再次，明确土地整治各阶段公众参与的主要目标，加强对群众土地整治知识 的宣传教育。通过对公众的技能培训、利益聚合，约束公众的自利行为，促使公 众集中、有序地以合作的途径参与土地整治工程的决策、规划、实施、监测和评 估全过程。在土地整治的各个阶

26、段开展土地整治需求意愿调查，通过问卷调查技 术，主动收集、了解公众对工程的实际意见和建议，保障公众和社会组织等参与 主体的利益，取得他们对工程的认同与支持，形成社会资本作用于土地整治过程 的良性循环。另外，不断改进土地整理工程公众参与的技术方法。如信息传播和收集技术、 规划启动技术、决策技术、参与过程技术。通过这些实施和改进这些技术方法, 一方面增强土地整理信息的透明度，另一方面,提高公众的参与程度只有公众能亲自参与决策与实施，才能保证工程的科学性、正确性和持续性, 才能真正实现土地整理目标。(3)建立独立的后评价管理机构，加强土地整治后评价队伍建设土地整治工程后评价是一项客观性和综合性很强的业务工作，我省土地整治 应从领导、管理、执行三个方面建立独立、完善的后评价机构体系。首先，建立湖北省土地整治工程后评价领导机构，建立湖北省土地整理工程 绩效评价委员会。该机构建议挂靠在湖北省国土整治局，由省整治局牵头,联合耕 保、利用、财务等有关业务处室共同组成，主要负责全省范围内重大土地整理项 目的绩效以及土地整理工程总体绩效评价管理工作。具体包括制定湖北省土地整 理工程后评价政策、框架、纲领文件，统计汇总评价反应意见，定期审核、发布各