20第二章 行政权力.docx

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1、YYZZYQ.NO.20行政管管理学NOVV.3RD.2000867第二章 行政权权力第一节 行政权权力的内内涵一 行政政权力的的涵义（一）产产生和发发展在西方，关关于行政政权力的的来源的的四种说说法：亚亚里士多多德的共共同体说说，托马马斯阿奎奎那的神神权说，卢卢梭的契契约说，杜杜林的暴暴力说（二）行行政权力力概念的的内涵定义：行行政权力力是国家家政权的的的重要要组成部部分，即即国家行行政机关关赖以管管理国家家与社会会公共事事务，执执行国家家意志，履履行国家家行政职职能的一一种强制制力量具体来说说，包括括以下几几个方面面：1.是国国家政权权的的重重要组成成部分2.主体体是国家家行政机机关及其其

2、工作人人员3.目的的和任务务是管理理国家与与社会公公共事务务，执行行国家意意志，履履行国家家行政职职能4.是一一种强制制力量二 行政政权力的的来源，性性质，特点和运运行原则则（一）来来源行政权力力运行的的基本前前提：有有法可依依，有法法必依，执执法必严严，违法法必究其主要来来源：第一，宪宪法，法法律和法法规是行行政权力力的主要要来源宪法是国国家的根根本大法法，是国国家的根根本法律律；普通通法律依依据宪法法制定，不不能同宪宪法相抵抵触；行行政法规规是行政政机关为为了有效效地执行行国家宪宪法和法法律，履履行政府府职能而而依法制制定的各各种行政政管理规规范的总总和第二，惯惯例裁决决是自由由裁量权权的

3、重要要形式惯例，习习惯法，不不成文法法运用惯例例处理时时，应注注意：1.不得得违背法法律2.为原原有法律律的推论论或补充充3.惯例例为关系系人乐于于接受4.惯例例用于处处理行政政事务，目目的在于于提高行行政效率率，克服服法制的的固有缺缺陷第三，授授权也是是行政权权力的重重要来源源1.法律律授权，总总理出国国，常务务副总理理依法代代理其职职务例如如2.人为为授权：以行政政首长名名义授权权；口头头授权派派代表出出席第四，法法理是推推量裁决决的基本本依据法理是法法律的来来源，法法律又是是行政权权力的来来源，所所以（二）性性质和特特点1.行政政权力的的性质从从属于国国家政权权的性质质，是国国家政权权性

4、质的的集中体体现a.在在剥削阶阶级统治治的国家家，实质质都是为为其统治治阶级的的政治统统治服务务的b.社会会主义国国家，一一切权力力属于人人民，为为人民服服务2.我国国的行政政权力的的特点：第一，服服务性或或人民性性，表明明行政权权力从属属于人民民第二，派派生性或或执行性性，表明明行政权权力是由由国家权权力机关关派生的的，从属属于最高高国家权权力机关，任务务是执行行国家权权力机关关形成的的人民共共同意志志第三，统统一性或或垂直性性，表明明中央行行政权力力和地方方行政权权力，行行政权力力和国家家权力的的其它组组成部分分是统一一的，不不可分割割或分立立，而是是垂直行行使的，国国务院对对地方各各级政

5、府府实行统统一领导导。少数民族族区域自自治和一一国两制制并不意意味着国国家行政政权力的的分离或或分立第四，权权威性或或强制性性，行政政权力是是国家力力量的象象征（三）行行政权力力运行的的基本原原则现代行政政是政治治民主基基础上的的法制行行政第一，以以民意为为基础：国家行行政机关关任务是是执行国国家权力力机关形形成的人人民共同同意志第二，以以政策为为依据。“政党是是现代政政治的生生命线”（S.诺依曼曼）。政政党是综综合民意意，代表表民意的社会会政治组组织。执执政党通通过综合合民意，提提炼政策策，通过过政策领领导政府府，影响响政府行行为，是是现代民民主政治治的常规规形式。所以，国国家行政政权力的的

6、运行，必必须以执执政党的的政策为为依据，接接受执政政党的政政策指导导。第三，以以法律为为准绳。通过立立法或行行政机关关，及时时地将执执政党的的成熟政政策制定定为法律律或法规规，是现现代国家家管理的的基本模模式。三 行政政权力的的功能和和分类（一）其其基本功功能第一，管管理国家家和社会会公共事事务，维维护国家家和社会会的正常常秩序第二，组组织调控控国家经经济文化化建设，增增进人民民福利第三，维维护国家家的主权权和领土土完整1.在国国家和平平时期，对对外职能能主要是是维护国国家和国国民的安安全2.在国国家受到到严重威威胁时，作作为一种种紧急措措施，依依法授予予行政首首长更大大的权力力，以增增强政府

7、府的迅速速反应能能力第四，行行政权力力是一把把双刃剑剑，既有有积极建建设作用用，又有有消极破破坏作用用，因此此在在发发挥其积极建设设功能的的同时，要要注意加加强监督督。（二）行行政权力力的分类类在单一制制国家中中，行政政权力可可以分为为中央行行政权力力和地方方行政权权力。我我国是单单一制国国家，中中央行政政权力主主要包括括三大类类：1.行政政性立法法权：为部门门立法权权，制定定行政法法规2.行政政性管理理权：a.从管管理层次次上来看看，中央央政府的的行政管管理权属属于最高高行政管管理权限限，管理理国务院院及其各各部，各各委员会会的的工工作，管管理不属属于各部部，各委委员会的的全国性性公共事事务

8、，管管理和协协调地方方各级人人民政府府机关党党的工作作b.从管管理内容容上来看看：各方方面，如如经济，教教育，科科学，文文化，卫卫生，民民族事务务等等3.行政政性决定定权力a.改变变或撤销销各部，各各委员会会发布的的不适当当的命令令，指示示和规章章,改变变或撤销销地方各各级行政政机关的的b.批准准省，自自治区，直直辖市的的区域划划分,批批准自治治州，县县的建制制和区域域划分c.决定定省，自自治区，直直辖市范范围内部部分地区区的戒严严d.审定定行政机机关的编编制等等（三）行行政权力力与行政政管理过过程行政权力力贯穿于于行政管管理过程程的始终终，体现现：第一，在在行政管管理过程程中体现现为行政政组

9、织(C044)的权权威。具具体包括括行政领领导(CC05)权，行行政决策策(C006)权权，行政政监督(C100)权等等等第二，在在人事行行政(CC07)中，体体现为人人事决定定权，主主要包括括考试录录用权，任任免权，考考核权，奖奖惩权，处处分权等等等第三，在在财务行行政(CC08)中，体体现为财财政和财财务决定定权，包包括预算算决算编编制权，会会计检查查或审计计权，计计划审批批权，行行政经费费支配权权等等第四，在在机关管管理(CC09)中，体体现为行行政事务务处理权权，主要要包括程程序性决决策权，行行政事务务督办权权，行政政经费使使用权和和日程事事务处理理权第二节 行政权权力与行行政体制制一

10、 行政政体制的的内涵及及形式（一）行行政体制制的内涵涵及特点点行政体制制是行政政权力物物化的结结果，是是各种行行政组织织，行政政制度和和行政关关系的集集合体。具体来来说，包包括以下下三方面面的涵义义：第一，行行政权力力决定了了行政体体制的状状况，而而行政体体制是行行政权力力的外部部表现形形式。第二，行行政体制制的核心心是国家家行政权权力的配配置和划划分，尤尤其是在在中央和和地方政政府之间间的配置置和划分。第三，行行政权力力和行政政体制的的关系及及其变革革取决于于一国行行政环境境的状况况，特别别是政治治体制的的状况。（二）行行政体制制的基本本形式第一，集集权制（逐逐级集权权制）行行政体制制1.国

11、家家行政权权力大多多集中于于中央行行政机关关2.地方方国家行行政机关关隶属于于中央行行政机关关，是中中央机关关的执行行机关，并并向中央央机关负负责3.地方方国家行行政机关关也存在在下级服服从上级级的指挥挥命令系系统4.地方方政府或或下级政政府的一一切行政政决定和和措施，必必须依照照中央政政府或上上级政府府的决定定和措施施办理领导和被被领导，指指挥和服服从有一个共共同的最最高权威威和一个个自上而而下的指指挥命令令系统代表国家家：法国国。第二，分分权制（分分层集权权制，分分级集权权制）行行政体制制主要是基基于国家家共同体体和地方方共同体体之间的的权益划划分，依依法形成成的权力力分工体体制1.中央央

12、政府只只把维护护国家共共同体存存在和发发展所需需要的那那部分行行政权力力集中起起来，地地方共同同体的绝绝大部分分权力由由地方政政府执掌掌2.地方方政府和和中央政政府之间间不存在在直接的的隶属关关系，除除就国家家和地方方共同体体的共管管事务向向中央政政府负有有一定责责任外，就就辖区内内地方共共同体的的事务可可以全权权处理3.中央央政府对对于地方方共同体体其权限限范围内内的事项项不加以以干涉，地地方共同同体有广广泛的自自治权，实实行地方方自治但是，在在一级政政府内部部，存在在着层级级关系，其其行政权权力也是是集中的的代表国家家：美国国是联邦邦分权制制国家，英英国是单单一分权权制国家家（联邦邦制和单

13、单一制是是两种国国家结构构形式）第三，均均全制行行政体制制。孙中中山所倡倡导1.发达达的地方方自治制制度，民民主政治治的基础础得以稳稳固2.国家家权力的的统一，民民主政治治的功能能得以发发挥但应注意意，无论论如何，至少有三种公务必须由中央政府执行：国防，外交，币制二 行政政权力的的集中与与分散（一）集集权制利利弊分析析优点：1.命令令统一，步步调一致致2.指挥挥灵便，行行动迅速速3.事权权集中，责责任分明明4.层级级节制，统统筹兼顾顾5.保证证上级决决策或领领导意志志得到最最有效的的贯彻执执行集权制具具有行政政官僚的的普遍特特征，适适用于政政府组织织内部的的自身管管理，行行之有效效。如果果无限

14、扩扩大到社社会生活活方方面面面，则则会出现现一个高高高在上上，脱离离现实的的绝对权权威。其其缺陷1.过分分集权，积积极性创创造性2.严密密的等级级制和程程序化管管理，不不能因时时因地制制宜，丧丧失对环环境的弹弹性适应应能力3.容易易造成专专制，造造成一个个没有限限制和约约束的权权威系统统（二）分分权制利利弊分析析优点：一一定程度度上克服服了集权权制的缺缺陷缺陷：A.行政政委员会会制的缺缺陷：1.行政政首长权权威有限限，不易易指挥，责责任不清清2.整个个行政组组织和行行政事务务被分成成许多小小王国B.地方方分权制制的缺陷陷：1.政府府无法有有效集中中人力无无力财力力，平衡衡协调指指导国家家和社会

15、会的发展展，各地地区发展展不平衡衡，尤其其是在地地区差异异和社会会差异较较大的国国家，尤尤为不利利2.诸多多地方政政府各行行其是，造造成地方方主义泛泛滥和地地方政府府之间矛矛盾和冲冲突（三）集集权与分分权的模模糊选择择：将二二者结合合（四）社社会主义义国家为为集权制制与分权权制的有有机结合合创造了了条件A.马克克思为社社会主义义国家集集权制与与分权制制的有机机结合奠奠定了理理论基础础马克思认认为，中中央集权权制是社社会主义义国家行行政体制制的实质质和主体体，地方方分权制制是必要要补充。表明：第一，作作为共产产主义第第一阶段段的社会会主义时时期，应应实行中中央集权权制，建建立统一一的社会会主义国

16、国家第二，社社会主义义中央集集权制不不排斥地地方自治治，通过过发达的的地方自自治，消消除官僚僚制度和和官僚主主义弊端端第三，集集权和分分权是相相对的，在在社会主主义初级级阶段，中中央集权权有利于于消除中中世纪分分散状态态，打破破省区之之间的政政治经济济文化壁壁垒，建建立统一一的社会会主义伟伟大事业业B.社会会主义制制度为社社会主义义国家集集权制与与分权制制的有机机结合提提供了现现实条件件社会主义义民主集集中制是是在广泛泛的政治治，经济济与社会会民主的的基础之之上的行行政集权权制：决决策要有有广泛的的民主，一一定要通通过广大大人民群群众；执执行需要要有效的的集中，需需要一支支素质好好能力强强的职

17、业业化公务务员队伍伍。前者者标志着着政治的的发展，既既人民当当家作主主问题，后后者标志志着行政政的发展展既科学学与效率率问题。可能性，并并未实现现三 我国国行政体体制的改改革与发发展（一）我我国行政政体制的的弊端及及其成因因我国的行行政体制制是建立立在民主主集中制制基础上上的中央央集权制制(A)，旨旨在调动动中央和和地方“两个积积极性”，但却却不存在在事实上上的地方方分权制制。中央央与地方方，政府府与经济济实体之之间的关关系，始始终是困困扰者我我国行政政发展的的难题。建国以以来，中中央政府府和地方方政府之之间，政政府和经经济实体体之间的的行政关关系几放放几收，几几度调整整，但“一收即即死，一一

18、放即乱乱”。原因因：第一，政政治方面面，我国国长期以以来实行行执政党党的一元元化领导导，过多多干涉行行政事务务，使得得行政集集权制变变成了党党委集权权制。第二，经经济方面面，建国国后的前前三十年年，我国国实行中中央集权权制的计计划经济济体制。行政权力力对经济济活动的的微观管管理要减减小到最最低限度度，而宏宏观控制制必须加加强。第三，文文化方面面，我国国历史上上以来长长期采用用的中央央集权制制使国民民养成了了被动接接受统治治的习惯惯，而国国民对集集权体制制的依赖赖性无形形中又扩扩大了集集权制的的效力，（二）我我国的行行政体制制改革基本目标标，是优优化行政政管理资资源，增增强行政政体制对对行政环环

19、境的弹弹性适应应能力，提提高行政政效率。为了达到到以上目目标，从从以下几几个方面面推进行行政体制制改革：1.对于于已经展展开的行行政体制制改革，要要进行全全面评估估，则势势在必行行者继续续进行。2.对于于选任的的行政领领导者实实行任期期目标责责任制，对对于非现现任的行行政领导导和一般般职员实实行定期期目标责责任制3.在各各级行政政首长不不断本土土化或地地方行政政首长权权威不断断强化的的过程中中，增强强中央政政府对地地方政府府，上级级机关对对下级机机关的法法制约束束力和宏宏观控制制能力。4.在改改革方式式上，变变自上而而下为自自上而下下和自下下而上，发发挥多方方面的积积极性和和首创精精神。5.在

20、组组织领导导上，建建立权威威的行政政改革咨咨询机构构（美国国的胡佛佛委员会会，日本本的临时时行政调调查会）6.政企企分开。7.在党党政关系系上，坚坚持实施施以党政政分开为为核心的的政治体体制改革革，这是是行政体体制改革革的主要要前提。第三节 行政权权力和行行政责任任一 行政政责任的的内涵及及特征（一）行行政责任任的涵义义广义的行行政责任任指的是是行政行行为主体体在行使使行政权权力的过过程中向向授权机机关或上上级机关关负责，进进而对人人民负责责的活动动。分为为：第一，政政治责任任。各级级行政首首长及其其他政府府组成人人员，既既是一个个行政角角色，履履行国家家公务，又又是一个个政治角角色，执执行执

21、政政党的政政策，接接受执政政党的政政治领导导。我国采用用议行合合一的政政府体制制(a),宪宪法规定定政府必必须向同同级人民民代表大大会负责责并回补补工作，同同时，就就重大政政府行为为向同级级或上级级党委和和政府负负责第二，法法律责任任包括惩戒戒责任：玩忽职职守，失失职，渎渎职等；刑事责责任：触触犯刑法法；民事事责任：触犯民民法第三，行行政职责责：克己己奉公，尽尽职尽责责，效率率第一，服服务第一一第三，道道德责任任1.克己己奉公，廉廉洁自律律2.洁身身自爱，率率先垂范范狭义的行行政责任任指的是是行政法法学意义义上的行行政责任任。包括括两方面面的涵义义：公务务员的义义务，即即在其职职权范围围内必须

22、须做什么么或不能能做什么么；因实实施了违违反行使使管理法法规所必必须承担担的行政政法律后后果。义务是是后果的的前提，后后果是义义务的保保障完善的责责任制应应保证公公务员的的职（职职务），责责（义务务和应承承担的后后果）权权（权限限），利利(劳动动报酬)相统一一，关键键要做到到权责相相称，责利相相符（二）行行政责任任的基本本特征第一，具具有不可可推卸性性第二，具具有法律律的规定定性对建立和和完善行行政责任任制度的的意义：第一，实实现行政政责任的的法制化化：将职职、责、权、利利纳入制制度化管管理第二，加加强行政政立法工工作，建建立行政政责任的的评价指指标体系系（三）行行政责任任的分类类第一，以以行

23、政责责任产生生的原因因为标准准，可以以分为依依职位而而产生的的行政责责任和依依法行政政而产生生的行政政责任。前者指指因国家家公务员员担任一一定的行行政职位位而具有有的行政政责任，即即在职权权范围内内必须做做什么或或不能做做什么而而具有的的行政责责任；后后者是因因国家公公务员或或其他公公民，单单位违反反行政管管理法规规或有关关规定而而产生的的责任关关系，即即当事人人必须承承担的法法律后果果，也可可以称之之为应负负的行政政责任。分类的意意义：在在于防止止仅从法法律后果果的角度度对行政政责任作作消极的的理解，国国家公务务员，义义务和后后果第二，以以承担行行政责任任的主体体不同为为标准，可可以分为为一

24、般行行政责任任和专门门行政责责任。前前者指公公民或单单位违反反行政管管理法规规所应承承担的行行政法律律后果；后者指指国家公公务员在在职权范范围内应应尽的义义务和因因违法失失职行为为所必须须承担的的法律后后果。意义：在在于明确确承担者者所承担担的行政政责任的的程度和和一般范范围。公公民或单单位，公公务员第三，以以行政责责任的不不同作用用为标准准，分为为程序行行政责任任和实体体行政责责任。前前者指国国家公务务员按照照国家机机关组织织活动的的法定程程序所必必须进行行的工作作以及没没有按照照法定程程序进行行工作所所必须承承担的行行政法律律后果；后者指指国家公公务员的的工作所所必须达达到的与与其结果果以

25、及没没有达到到预期结结果所必必须承担担的行政政法律后后果。意义：1.在于于分清程程序上的的任务和和实体上上的任务务2.程序序意义：保证政政府工作作秩序井井然；实实体：保保证目标标实现3.两者者关系：相辅相相成，缺缺一不可可实体责任任是主要要的，因因为程序序责任是是按照实实体责任任的要求求设计的的，离开开其，无无意义；同时，实实靠程实实现二 行政政责任和和行政处处罚（一）行行政责任任国家公务务员行政政责任的的产生和和后果来来自两方方面：一一是基于于任职担担任的行行政责任任，二是是因实施施违法失失职行为为而产生生的行政政责任。1.前者者的履行行取决于于行政法法制的完完备和公公务员道道德上的的自律。

26、2.后者者的结果果是接受受行政处处分或行行政处罚罚。A.对于于国家公公务员：a.国家家公务员员在执行行职务过过程中因因违法失失职所承承担的责责任，主主要有行行政责任任，民事事责任，刑刑事责任任。其中中行政责责任不同同于后两两种，是是因公务务员违反反行政法法规所引引起的，由由行政机机关来追追究而不不是由人人民法院院来追究究。b.违法法失职行行为的构构成必须须具备两两个条件件：i.违法法性ii.主主观过错错：故意意过错，过过失过错错c.因违违法失职职行为造造成的行行政责任任主要有有两种：一是依依职务从从属关系系而承担担的行政政责任，指指的是由由公务员员的一般般违法失失职行为为引起的的，要承承担行政

27、政处分（警警告、记记过、记记大过、降级、降职、撤职、开除留留用察看看、开除除）；二二是非依依职务从从属关系系所承担担的行政政责任，是是由公务务员违反反特定法法律或行行政管理理法规的的违法行行为引起起，要承承担相应应的行政政处罚（警告、罚金、拘留、没收、劳动教教养）B.对于于普通公公民：普通公民民的行政政责任只只能基于于违反行行政管理理法规的的行为而而产生，后后果是行行政处罚罚其违法条条件：UUP AAND 尚未构构成刑事事犯罪和和达到法法定的责责任年龄龄（二）行行政处罚罚1.分类类a.按内内容分：UPb.按触触犯的社社会关系系不同而而分为：治安管管理处罚罚，工商商行政管管理处罚罚，财政政金融管

28、管理处罚罚等等2.不同同于刑事事处罚a.触犯犯法律不不同b.课处处机关不不同三 行政政权力及及对行政政权力的的监督（一）监监督行政政权力的的意义和和作用第一，是是我国行行政管理理法制化化，制度度化，科科学化，现现代化的的可靠保保证。第二，监监督行政政权力也也是行政政管理的的基本只只能之一一，是行行政管理理体系的的重要组组成部分分，外部部监督的的效果最最终取决决于行政政机关及及公务员员的自律律。第三，有有利于促促进公务务员依法法行政。第四，有有助与激激励公务务员努力力为人民民服务，同同时有利利于支持持公务员员行使法法定权力力，维护护其合法法权益。第五，是是推进廉廉政建设设的必要要措施，是是发展民

29、民主政治治的重要要途径。（二）行行政监督督的涵义义监督，即即监察和和督导。对行政政权力的的监督是是一种法法制监督督。包括括：1.政治治监督，指指政治组组织和国国家组织织对行政政权力的的监督，包括执政党，民主党派，国家权力机关和其他政治组织的监督。通过政治制度，经济制度和社会制度的途径，有效性取决于国家的政党制度和基本政治制度和国家政治体制的状况2.行政政监督，自身监监督，最最直接最最有效a.一般般监督：上级对对下级的的监督b.专门门监督：通过内内设的监监察机关关。我国国，国家家监察部部接受党党中央和和国务院院的双重重领导，地地方各级级监察机机关对本本级党委委，人民民政府和和上级检检察机关关负责并并报告工工作3.法律律监督，是指司法和检察机关对行政权力运行过程中的违法和非法行为的检察和审判活动，有效性取决于司法机关的独立性和司法行为的权威性4.社会会监督，社社会法人人机构和和普通公公民对于于，主要要形式是是舆论监监督，有有效性取取决于监监督主体体的政治治和社会会地位