环境民事公益诉讼司法解释 第11-12条 检察机关、政府部门等对提起环境公益诉讼的支持、环境民事公益诉讼与行政监管的衔接 权威理解与适用.docx

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1、环境民事公益诉讼司法解释第1112条 检察机关、政府部门等对提起环境公益诉讼的支持、环境民事公益诉讼与行政监管的衔接权威理解与适用目录第十一条【环境民事公益诉讼支持起诉】 1第十二条【环境民事公益诉讼与行政监管的衔接】 7提示与声明1、本文档内容节录自最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用【最高人民法院环境资源审判庭编著，人民法院出版社2015年版】一书 第154；74页 的内容；2、本文档仅供个人学习研究使用。最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律假设干问题的解释法释（2015）1号（2014年12月8日最高人民法院审判委员会第1631次会议通过自2015年1月7日起施

2、行）第十一条【环境民事公益诉讼支持起诉】检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单 位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取 证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。【条文主旨】本条是关于环境民事公益诉讼支持起诉的规定。【条文理解】一、支持起诉制度的立法及开展情况支持起诉，是指由国家和社会对受到损害的当事人给予道义上的支持以及法律和物质上 的帮助，鼓励其向法院起诉。民事诉讼法第十五条规定：”机关、社会团体、企业事业单 位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院 起诉J该条规定即是支持

3、起诉制度的法律依据。支持起诉被认为起源于前苏联的社会支持起诉制度。这种社会支持起诉制度的理论基础 是，“社会主义国家不成认私权的存在，国家干预或社会干预的范围不受民事权利主体的意 志局限”。由于这一理论基础已经被否认，目前世界上几乎没有国家保存前苏联这种没有 私权理念下的支持起诉制度。但国家干预、社会干预的理论在一定的社会现实背景下仍有其 合理的因素。当代社会存在的民事主体之间诉讼能力的不对等和不平衡问题，容易使本来的 平等主体间的民事法律关系失去平衡，此种情形下采取一定的国家和社会干预有助于重新衡 平诉讼主体间的力量。2据此，借助国家和社会力量给予民事主体间的诉讼以外在支持， 在世界许多国家

4、和地区的立法或司法中得到表达。例如，法国民事诉讼法第421条规定: “检察官可以作为主要当事人诉讼或者作为共同当事人参与诉讼。”第422条规定：“在法律 专门规定的案件中检察官可以作为主要当事人提起诉讼J美国那么设有“法院之友”（amicus curiae）制度。当一项诉讼涉及社会公共利益时，法院会邀请州、联邦政府、检察机关等就 该案的处理发表意见。在俄罗斯等国，当法院通知检察机关参加诉讼时，检察机关应当参加 诉讼并就该案出具书面意见，由法庭宣读该书面意见，各方当事人可以就该意见进行辩论。 3机制，在案件立案审查阶段，由法院协调当地党政、环保部门及时妥善处理纠纷。万州区人 民法院与区环保局签订

5、了三峡库区环境司法与环境行政与司法“哑铃型”互动机制，同 时探索建立了环境保护禁止令制度，该禁止令制度有别于贵阳、昆明、无锡等地法院正在实 施的性质上属于行为保全的禁止令，而是指人民法院根据环境保护行政机关要求行政相对人 立即停止污染环境、破坏生态行为的申请，针对正在发生的、不立即制止将产生严重后果， 影响社会公共利益的环境违法行为，依法作出的责令立即停止环境违法行为的一种司法措施。 其性质类似于环保行政机关提出的非诉执行申请，但是以禁止令的形式出现。该制度法律依 据是否充分，实践中是否会出现不良后果，有待进一步研究，但不失为一种有益的尝试。【审判实践中应当注意的问题】环境保护是一项系统工程，

6、要加强与相关环境保护行政执法部门的工作协调，积极推动 建立法院、检察院、公安机关和环境行政执法机关之间的环境资源执法协调机制，尤其是在 证据的采集和固定方面要着重做好环境行政执法和环境刑事、民事司法的衔接问题；要充分 利用司法建议这一手段，对环境审判执行过程中发现的环境执法部门、企业等环境主体在环 境保护工作中存在的问题及时予以反应，从而有效推进环境治理进程。同时，还要积极探索 建立健全诉讼和非诉讼相衔接的环境纠纷多元化解机制，促进诉讼、仲裁、人民调解、行政 调解、行业调解以及商事调解等各种纠纷解决方式相互配合、相互协调，形成化解环境纠纷 的整体合力。环境民事公益诉讼的重要职能在于以诉讼的方式

7、，制止环境污染、生态破坏行为，分配 当事人之间的责任，平衡相关主体的利益。在负有环境保护监督管理职责的部门接到人民法 院通知后，依法履行了监管职责，污染者承当了治理污染和修复生态的责任，原告的诉讼请 求得以全部实现，已经到达其提起环境公益诉讼的目的和追求的环境民事公益诉讼的司法效 果，理应主动撤回起诉。司法解释第二十六条做了与第十二条配套的程序设计，即因负有环 境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告的诉讼请求得以全部实现时，原告可 以申请撤诉，如果原告出于各种原因不向人民法院申请撤诉，人民法院可以在查明事实（包 括负有环境保护监督管理职责的部门履行监管职责事实及结果，判决原告所主张的

8、请求已无 事实依据等）的基础上，依法判决驳回原告的诉讼请求。我国的支持起诉制度始建于1982年的民事诉讼法（试行）。该法第十三条就此作出 了专门规定。1991年民事诉讼法原文保存了该项规定，只是将条文序号调整为第十五 条。支持起诉，表达了依靠社会力量维护国家法制的思想，故也被称为社会干预原那么。它有 助于提倡机关、社会团体、企业事业单位关心国家、集体和他人的民事权益，积极同民事违 法行为作斗争，伸张正义，保护弱者，维护社会稳定，树立良好的社会风气。虽然我国支持起诉制度建立的较早，但机关、社会团体与企业事业单位真正支持起诉的 案例并不很多，以至于多年来一直处于人们的质疑和剖析之中。学者在不同的时

9、期先后指出， “由于这一原那么在立法上没有相应的具体条文保证其贯彻实施，因而各地在审判实践中不仅 适用不多，甚至没有适用。“支持起诉原那么在我国民事诉讼法存在已逾二十年。不幸的 是在这二十余年里，支持起诉原那么几乎都没有真正发挥作用，民事诉讼法第十五条也成 为民事诉讼实践中一项被闲置、被遗忘的法律条文。”有学者指出，我国民事诉讼法 规定的支持起诉原那么，学术界有太多的批评意见，除了指出它并不是诉讼法律原那么外，还认 为该规定过于简单和含糊。因此，该制度的理论与现实困难是不容忽视的，这需要立法的修 改与革新。还有学者认为，现行民事诉讼法关于支持起诉的规定存在以下问题需要 解决：第一，立法对支持起

10、诉的条件、方式、程序、支持人的诉讼地位、支持人对受害人是 否具有保护义务等具体内容都没有明确规定，司法实践中不便操作；第二，是否进行诉讼取 决于受害方，支持起诉以当事人提起诉讼为前提，如果当事人不愿意提起诉讼，支持起诉的 法律功能便无法实现；第三，对支持起诉人能否参与诉讼以及如何参与诉讼未作明确规定。 基于对支持起诉原那么的反思，学界亦提出了一些改革方案，主要表现为废弃论和完善论 两种不同的观点，前者认为应当废除支持起诉原那么，后者主张要完善支持起诉原那么。持废弃 论者认为，支持起诉反映的价值取向与处分原那么代表的诉讼理念相冲突，己经丧失了其在民 事诉讼法中继续存在的正当性和合理性基础，且我国

11、已经存在法律援助制度和司法救助制度, 所谓支持起诉已经有了可以替代的制度安排。9持完善论者那么认为，支持起诉所倡导的鼓 励和发动各种社会力量，同各种侵犯民事权益的违法行为作斗争，从而弘扬正义、扶助弱势 群体的立法理念仍具有现实意义的，故主张在保存支持起诉的大致精神的前提下对其加以完 善。10支持起诉制度是我国民事诉讼法的一大特色，从该制度形成至今，也确实在一些涉 及弱势群体保护的案例中发挥了重要作用。所以，对于该项制度我们要继续保存，并在立法 上改变其原那么性规定，增强其可操作性。11在学界研究反思的同时，我国立法和司法实践就发挥支持起诉作用的探索一直没有停止。 特别是随着我国环境污染、生态破

12、坏问题的日益严重，环境纠纷和环境诉讼越来越多。在各 种环境损害赔偿诉讼中，由于种种原因，受害人相对于作为排污方的企业来说，往往处于弱 势。加之环境公益诉讼涉及社会公共利益，事实往往较为复杂，举证比拟困难，鉴定费用高， 对于支持起诉的需求已经与日俱增。对此，近年来的司法实践做出了积极的回应，检察机关、 环保部门、公益组织等越来越多地开展了对环境受害人、环保组织提起诉讼的支持工作并取 得了很好的效果，从实践的角度为完善支持起诉制度提供了支撑。环境立法亦有了新的开展。 2008年修订的水污染防治法第八十八条第二款规定，环境保护主管部门和有关社会团 体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起

13、诉讼。按照民事诉讼法和环境保护法的规定，目前我国可以提起环境公益诉讼的主力 军是各类环保组织，但从中华环保联合会和国际自然资源保护协会（NRDC）联合成立的课 题组于2013年就环保组织参与环境公益诉讼的现状和困难所进行的调研情况看，目前我国 环保组织诉讼能力总体上较低。除了资金的保障程度不够以外，绝大局部环保组织工作人员 的法律业务能力比拟低。调查说明，尽管73%被调查的环保组织都有法律专业人员，但是其 大局部都是志愿者，而非从事环境法律服务的专职工作人员，投入到环境公益诉讼中的时间 和精力难以保证。而且，调查还显示有48%的环保组织没有专门的法律业务部门。环保组织 对有关环境公益诉讼的立法

14、了解不够，也可以作为环保组织法律业务能力缺乏的佐证。调查 显示接近60%的环保组织对民事诉讼法和环境保护法修正案草案中的环境公益诉讼条款并 不了解。12因此，当前的环境公益诉讼中也亟须充分发挥支持起诉制度的作用。二、环境公益诉讼中的支持起诉制度根据学界研究，总结实践经验，结合环境公益诉讼的需求，本司法解释第十一条细化了 环境公益诉讼中的支持起诉制度，规定“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其 他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、 提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼J本条规定 涉及以下两个方面的内容：（-）关

15、于支持起诉的主体范围民事诉讼法第十五条只是原那么规定了支持起诉的主体为“机关、社会团体、企业事 业单位”，以至于学界和实践中对此存在着不同的认识。有的认为，从规那么层面来看，法律 并没有限定支持者与被支持者之间必须具有保护关系，因此一切机关、社会团体、企业事业 单位均可支持起诉。13有的认为，有权支持起诉的，只能是对权利主体负有保护责任的机 关、团体、企事业单位，例如妇联、消费者利益协会、对受害主体负有保护责任的主管部门 等。14我们认为，支持起诉制度的立法目的在于鼓励和发动各种社会力量同侵犯民事权益 的违法行为作斗争，这与环境保护法确立的公众参与原那么精神是一致的，对环境公益诉讼支 持起诉的

16、单位范围不应加以限定。因此，本司法解释明确规定，检察机关、负有环境保护监 督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位在环境民事公益诉讼中支持原告起 诉的，法院予以准许。实践中对于检察机关能否支持起诉存在着两种截然相反的认识。否认的观点认为，检察 机关支持一方当事人提起民事诉讼，违背了平等保护的原那么，将会破坏诉讼结构的平衡，造 成诉讼权利义务上的混乱。有学者还以水污染防治法第八十八条第二款将支持起诉的机 关限定为环境保护主管部门为由，主张检察机关对于因水污染导致的环境污染民事诉讼支持 起诉的法律依据缺乏。15肯定的观点那么认为，民事诉讼法第十五条中的“机关”当然 包括检察机关，这种解释

17、不仅符合文义规那么，同时还有实践的支持。16检察机关作为宪法 规定的法律监督机关，不仅有国家财政作后盾，而且有丰富的法律专业人才，能居于公正立 场支持受害的社会公众或单位提起诉讼，其支持起诉意见不仅具有专业性，公正性、可信度 也要大得多。1刀司法实践中，检察机关支持公益诉讼亦得到了有益的探索，尤其是在近期立案或判决的 环境公益诉讼案中，检察机关已经成为原告的有力支持者。2014年12月25日，中华环保 联合会为原告提起的土壤受污染公益诉讼案件在广州市白云区人民法院开庭，法院当庭判决 被告对环境进行修复，该起诉讼得到了白云区人民检察院的支持。2014年12月30日，赔 偿数额超过1.6亿元的江苏

18、省泰兴“天价环境污染公益诉讼案”在江苏省高级人民法院终审 宣判，创下全国环保公益诉讼案赔付额之最。该案一审系由泰州市环保联合会作为原告起诉 6家企业，泰州市人民检察院作为支持起诉机关；江苏省人民检察院副检察长于二审出庭发 表了意见。福建省南平市中级人民法院于2015年1月1日受理的原告自然之友等提起的环 境公益诉讼案件，支持起诉单位系福建南平市人民检察院。我们认为，检察机关支持起诉是法律赋予的职权，也是当事人合法权益获得司法救济或 社会救济的重要途径，尤其是在其他单位怠于支持起诉的情况下，检察机关支持起诉对于维 护环境公共利益、维护司法公正都具有积极的意义。诚如学者所言，“在环境公益诉讼中建

19、立检察机关支持起诉制度，既符合现行立法规定，也切合时代的开展需要。” 18故本司法 解释特别申明检察机关可以支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。负有环境保护监督管理职责的部门也是一支重要的支持起诉的力量。除了各级环境保护 主管部门外，负有环境保护监督管理职责的部门还包括海洋行政主管部门、海事、渔政渔港 监督、土地、矿产、林业、农业、水利、公安、工信等主管部门，以及军队环境保护部门。 这些部门都要依照环境保护法和有关法律的规定对资源保护和环境污染防治等环境保护 工作实施监督管理，均可以通过履行自身职责，利用自身的技术、设备和人力资源优势，通 过提供环境监测和环境损害鉴定等方面证据的便利，来实现

20、对环境诉讼（包括私益诉讼和公 益诉讼）原告的支持和帮助。19此外，其他机关、社会团体、企业事业单位，比方律师事务所、媒体、科研院所、环保 社会团体等也可以发挥支持起诉的作用。对于公民个人能否成为支持起诉的主体，亦存在不同的认识。有观点认为，公民个人不 能作为支持起诉的主体；20也有观点认为，支持起诉的方式主要有精神鼓励、物质援助和 法律帮助，公民个人也完全可以做到这些；21并且立法设置支持起诉的目的在于调动一切 社会力量扶助弱者，个人支持起诉自然不应被排除在外。22在司法解释征求意见过程中， 也有建议提出公民个人可以作为支持起诉的主体，还有人提出“10人以上或30人以上自然 人是否也可以作为支

21、持起诉人”的问题。总体而言，肯定说的观点有其道理，公民个人参与 支持环境公益诉讼亦符合环境保护法公众参与原那么的精神。但鉴于民事诉讼法第十五条 规定支持起诉的主体为“机关、社会团体、企业事业单位”，因此本司法解释没有涉及公民 个人、包括数个公民共同支持起诉的问题。实践中，热心维护环境公共利益的公民可以依法 通过其他渠道、运用多种方式参与到环境公益事务之中。（二）关于支持起诉的具体方式对于支持起诉的具体方式，我国民事诉讼法并未加以明确，本司法解释第十一条以 列举加兜底的方法，明确支持起诉的方式可以是提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取 证等。条文以列举方式明确规定了相关主体支持起诉的方式，但又

22、未将支持起诉的方式局限 于此几种形式，有利于相关主体根据具体案件情况更好地创新支持环境公益诉讼的方式。学界一般认同的支持起诉方式主要有物质帮助和法律帮助，也包括予以相应的精神鼓励, 即通过宣传政策法律、解除思想顾虑等，启发、鼓励符合条件的原告向人民法院起诉。23 根据本解释的规定，常用的支持起诉方式包括以下几种：L提供法律咨询。为促进诉讼的顺利进行，支持起诉主体可以就起诉书的制作、举证、 质证、法庭辩论预案的制作、是否对一审判决提起上诉等为被支持人提供法律咨询、提出参 考意见建议。2 .协助调查取证。为弥补被支持人调查取证上的困难，支持起诉主体可以自己名义进行 调查取证，并在送交支持起诉意见书

23、时一并移交人民法院。人民法院应当在庭审时将该类证 据提交各方诉讼当事人进行质证，经质证确认的可以作为定案的依据。3 .提交书面意见。书面意见的表现形式为支持起诉意见书。支持起诉意见书一般应当包 括支持起诉机关、案件来源、当事人的基本情况、支持起诉的事实与理由等。被支持起诉方 符合司法救助条件的，支持起诉主体可以建议人民法院缓收、减收或者免收诉讼费用。此外，根据实践做法，支持起诉的方式还包括出席法庭发表支持起诉意见、对自身提交 法庭的证据进行质证、推荐诉讼代理人、代交诉讼费和律师费等。支持起诉主体当庭发表的 支持起诉意见不只限于在起诉时向法院递交的支持起诉意见书，还可以根据庭审情况，在法 庭辩论

24、终结时发表意见供法庭参考。当然，其他诉讼当事人可以就支持起诉意见发表自己的 观点。从实务情况看，各类支持起诉主体往往会基于自身职责和工作条件运用不同方式支持起 诉。比方，检察机关结合自身法律监督机关的职责，在通过提供法律咨询、提交书面意见、 协助调查取证等方式支持起诉的基础上，还常常出庭支持起诉、帮助被支持人当庭举证证实 诉请法律事实的存在。环保组织作为支持起诉主体出庭的案例很少出现，他们大多乐意为被 支持人提供证据、信息、技术、资金等方面的支持。例如，绿色江河作为专注于野生动物保 护的环保组织，在破坏野生动物资源案件的信息情况、取证方面有专业优势，也愿意为提起 环境公益诉讼的主体提供这方面的

25、支持。24根据环境诉讼的一般经验，环保部门那么可以在以下诸方面为原告提供诉讼支持：25 （1） 协助证据。环保部门是对本行政区的环保工作实施统一监督管理的行政主管部门，他们 最熟悉当地的环境状况和企业排污情况，全面掌握着有关环境方面的信息资料。其职权和专 业性使之在损害调查、事实认定和证据收集上具有极大优势。一旦发生污染事故，环保执法 人员可以通过现场勘查、监测、取样化验、调查研究等途径，收集证据、查清案件真相。这 不仅可以克服当事人举证能力缺乏的缺陷，还可以借助专家的力量准确认定环境污染的事实 和原因，确定责任，计算损害大小，为审判提供坚实的事实基础。（2）提供法律咨询。环保 部门在环境保护

26、的政策和法律知识方面拥有更为有利的优势，可以及时为环境公益诉讼提供 相关的法律咨询指导。（3）提供其他信息。环保部门作为职能部门掌握着环境诉讼所需的大 量信息，如调查提供的致害企业的基本情况、排污情况、违法记录、环境本底、受损前后环 境的质量状况等。这些信息对于环境公益诉讼原告获取胜诉，具有相当重要的意义。【审判实践中应当注意的问题】由于我国民事诉讼法第十五条只是就支持起诉做了原那么规定，从而给支持起诉的具 体运用带来的困惑，尤其是支持起诉者应居于何种诉讼地位，理论界争议颇大。26虽然本 司法解释围绕支持起诉的主体和方式做了具体规定，但并没有解决所有的问题。尤其是对学 界争议颇大的有关支持起诉

27、人的地位、权利义务问题，实务中迫切期待的支持起诉专门程序 的设立等，均没有加以明确。在公开征求意见的司法解释稿中，本条曾经表述为：“检察机关或者负有环境保护监督 管理职责的部门通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法 提起环境民事公益诉讼的，人民法院应当将支持起诉的检察机关或者环境保护监督管理部门 列为支持起诉人J从各界反应的意见看，多数认为有必要在环境民事公益诉讼中规定支持 起诉制度。建议性的意见中，除了认为支持起诉的主体范围限定过窄以外，大多是围绕“支 持起诉人”概念的使用、支持起诉人的地位、权利义务，以及支持起诉的程序等内容展开。有些意见认为，结合民事诉讼告诉的

28、一般规那么，将支持社会组织提起公益诉讼的机关等 列为支持起诉人似有不妥。因民事诉讼法中的诉讼参加人并不包括支持起诉人，单独列出支 持起诉人后，其所享有的权利义务在民事诉讼中无从规范。国外虽然有法庭之友等，但不是 支持起诉人。建议暂不明确支持起诉人的概念，可视日后实践情况进一步判定是否需要制定 更详细的规定。较为集中的意见是建议明确支持起诉人的诉讼地位、权利义务以及具体的程序性规定。 较多的表现为以下问题，支持起诉人有什么样的诉讼地位？支持起诉人是否应在裁判文书中 列明、如何列明？支持起诉人是否需要派员到庭或者提交支持起诉意见书等文字材料？支持 起诉人在庭审中的位置如何安排？支持起诉人的意见能否

29、在裁判文书中援引表达？支持起 诉人出庭支持起诉如何提供证据并参与质证？是否需要对其送达法律文书？如果原告不同 意支持起诉人的法律意见如何处理？此外，也有意见认为，本条并没有规定支持起诉人的诉 讼权利和义务，所以该规定缺乏法律上的意义。经过认真研究讨论后，倾向性的意见认为，考虑到环境公益诉讼是新的诉讼制度，关于 支持起诉人的具体权利义务还需在实践中进一步探索积累，目前明确规定的条件尚不成熟， 反而可能束缚实践探索，可以待积累经验后另行规定。最后，本司法解释第十一条的表述换 了一个角度，明确“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、 企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，

30、可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协 助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”搁置了争议较大的“支持起 诉人”概念的使用，继续在支持起诉人的地位、权利义务以及支持起诉的程序等内容上给实 践留下了充分的探索空间。事实上，近年来各地司法机关围绕推进环境公益诉讼的需要，已经做了很多有益的尝试, 并结合环境公益诉讼案件审判的需要形成了一些规范性的文件。比方，重庆市第一中级人民 法院与重庆市人民检察院第一分院通过协调，形成了两院关于贯彻适用中华人民共和国 民事诉讼法第十五条的座谈会纪要，就支持起诉的原那么、范围、条件、证据出示以及其 他相关操作程序等作出了明确规定。关于支持起诉者的诉讼

31、地位和权利义务问题，该纪要指 出，检察机关在支持起诉案件中是“支持起诉人”而不是当事人。检察机关不具有当事人的 诉讼权利和义务，支持起诉不影响当事人在诉讼中依法行使处分权。江苏省无锡市中级人民 法院和无锡市人民检察院于2008年8月共同发布关于办理环境民事公益诉讼案件的试行 规定，明确“人民检察院对涉及侵害环境公益的民事案件，符合以下条件的，可以支持相 关单位或者个人起诉：当事人的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害；受害人因证据收 集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未起诉；受害人有起诉意愿的。” 2010年11月，云南省 昆明市中级人民法院、人民检察院联合制定了关于办理环境民事公益诉讼案件假设干

32、问题的 意见（试行）；2010年4月，青岛市城阳区人民法院、人民检察院与该区环保分局共同制 定了联开工作机制实施意见，对包括检察机关支持起诉在内的相关问题做了规定。这些 积极的探索积累了珍贵的经验做法，对于促进支持起诉，推动环境公益诉讼发挥了重要作用。第十二条【环境民事公益诉讼与行政监管的衔接】人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监 督管理职责的部门。【条文主旨】本条是关于环境民事公益诉讼与行政监管的衔接制度的规定。【条文理解】二、制度设计分析（一）各国的规定在环境公益诉讼与行政监管的衔接方面，各国都有不同的规定。美国认识到联邦机关长 久以来对环境问题漠不关心

33、，国会试图寻求普通民众参与到监督乏力正确实施和执行的队伍 中来，1逐渐形成了公民诉讼制度。美国联邦公民诉讼规定，其公民诉讼的原告在提起环 境公益诉讼之前应领先履行起诉前通知的前置程序，即在起诉前将被控违法行为以及自己起 诉之意图向特定对象（联邦环保局、违法行为所在的州和违法者本人）发出通知，在通知发 出后一定期限内（一般为60日），不得提起环境公民诉讼。在行政机关不作为情形下， 公民才可径行提起诉讼。这个前置期其实就是给予美国联邦环保局一个机会，可以在公民提 起诉讼之前，采取有效措施，对违法者进行制裁。欧盟的环境公益诉讼主要表达在“环 境团体诉讼。在性质上属于司法审查。1998年的奥胡斯公约，

34、为欧盟环境公益诉讼制度的 开展提供了动力。奥胡斯公约由三个支柱（pil-lars）构成：环境信息公开、公众参与和环 境司法，它将环境知情权、公众参与权和诉诸司法权的立法大大推进了一步。2006年9月6 日，欧盟议会与理事会通过第1367/2006号条例，将奥胡斯公约条文在欧盟层级的机构中予 以适用，该条例自2007年6月28日生效。根据该条例第4章的规定，任何非政府组织在 针对欧盟机构的行政行为或者行政不作为提起环境公益诉讼之前，应领先行申请行政机关复 议。这一 “行政复议”程序相当于环境公益诉讼的“前置程序二起到限制滥诉的作用，且 并不阻碍环境争议的解决。如果行政复议依然无法解决纠纷，再由法

35、院受理案件，从而使针 对政府机关的环境公益诉讼等同于“司法审查” 5。在亚洲I,印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，最初的运作模式也是建立在美国的公 民诉讼的基础上，但其大胆的司法实践，使其制度区别于英美法系的规定，而具有自己鲜明 的特色。在印度的公益诉讼中，无论是司法过程还是判决，都表达了鲜明的司法能动主 义色彩。根据美国学者克里斯托弗沃尔夫的定义，司法能动主义有以下一些特征：（1）法 官在宪法解释的过程中，不应该受制宪者立法意图的限制，不管这种意图是被理解为历史性 期望还是某种确定的语言含义；（2）能动主义者倾向于更少强调必须绝对遵循先例，尤其在 宪法实践方面；（3）能动主义者为获得重要而

36、且必要的司法判决，倾向于减少程序上的障碍; （4）能动主义者并不那么顺从其他政治决策者，因为他们对法官自身的民主性质和能力有 更深的感受，而对政府其他部门那么表现出更多的怀疑；（5）能动主义者喜欢作出更为广泛的 裁定，给出更为广泛的意见；（6）能动主义者主张一种广泛的司法救济权。印度公益诉 讼中，法官在一系列案例中通过一系列指令和临时命令挑战政府部门的监管，改进诉讼程序 和制度以减少原告起诉障碍。法院在判决之后还会公布一些指令，如在审批新建的工厂时要 考量污水处理设备是否完备，要求市政机构新修公共厕所等。止匕外，公益诉讼判决的履行常 常依赖于后续的司法监督，法院也会关注相应的行政机关是否履行了

37、职责，这给行政机关造 成了一定压力。8英国、日本等国家也有类似的规定。目的在于催促行政机关及时执法， 假设已经通过行政执法纠正违法行为，原告那么不必通过司法程序解决。纵观以上各国的规定可以看出，国家要为司法在促进行政机关环境执法和保护环境方面 创造条件。除公民、社会组织和国家机关自觉守法外，各国环境法的实施主要通过两种途径： 一是由国家专门的行政机关通过行政执法来实施；二是公民、社会组织或特定的国家机关通 过公益诉讼和私益诉讼来实施。后者主要借助法院司法权去保障环境法的实施。行政执法和 司法两种方式相辅相成，缺一不可。我国长期以来主要是通过各级人民政府的环境保护主管部门来行使环境保护的监督和

38、管理职能。一般而言，环境保护主管部门妥善履行环境监管职责、勤勉执法能到达较好的环 保成效。然而，一方面，由于环境自身的复杂性、不确定性，环境污染的潜在性、持续性、 动态性、影响范围的广泛性，污染治理的高本钱、高技术要求等特性，加重了环境保护主管 部门的履责难度，可能出现即使环境保护主管部门勤勉执法尚不能预防或杜绝环境污染、生 态破坏的情形。另一方面，地方政府特别是基层地方政府的利益目标是多方面的，它不仅要 保护环境，更要开展经济。由于环境保护主管部门法定监管职权的限制，部门利益追求等因 素的局限，实践中极易出现环境监管的真空和政府“失灵”的情形，致使环境污染和生态破 坏愈演愈烈。在这种情况下，

39、就更要加大环境保护机关的有效作为，并积极监督，在其不作 为或不能有效作为的情况下，便依靠司法手段来解决大规模环境保护问题。为有效保护环境 公共利益，防止监管真空，环境公益诉讼制度因此诞生。在环境保护主管部门勤勉执法尚不 能有效预防或防止环境污染的情形下，赋予局部机关和社会组织可提起环境公益诉讼的资格, 以保护环境公共利益。纵观环境公益诉讼制度兴旺的国家，环保社会组织都是重耍的公益诉 讼主体，是环境公益诉讼的中坚力量。如在美国，很多环境公益诉讼案件都是由环保社会组 织提起的。可以说，正是由于充分调动了环保组织的积极性，环境公益诉讼才发挥了司法保 护环境的巨大作用。（二）制度的选择在本司法解释起草

40、过程中，最高人民法院曾设计了两种方案：第一方案即为本条目前的 规定。另一方案为：有关组织决定提起环境民事公益诉讼的，应当在起诉前30日向对污染 环境、破坏生态行为负有环境保护监督管理职责的部门书面举报，并附起诉状副本。该方案 主要参考了美国的做法。但在司法解释征求意见的过程中，环境保护部提出：在案件受理之 前发生的污染环境、破坏生态行为均属于行政执法部门的处理范围，由环境保护部门负责处 理。在环境民事公益诉讼案件受理之后，应由人民法院通过司法程序予以处理。不建议设置 类似于美国环境保护主管部门先行处理的前置程序。在修订环境保护法的过程中，也有意见 主张设置行政部门先行处理的前置程序，但全国人大

41、常委会并未采纳该意见，建议本条采用 第一种方案。鉴于十八届四中全会作出的中共中央关于全面推进依法治国假设干重大问题的决定明 确提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理 的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权J而前置程序那么对当事人提起公益诉 讼设置了新的障碍，与立案登记制改革的方向不符，社会效果不佳。本条最终采纳了环境保 护部的建议，在司法解释中没有规定前置程序。（三）制度设计的意义一是填补监管漏洞。一切行政权力都需要有法律的明确授予，法律没有授权的，主管部 门不得行使。但是社会变幻万千，立法总是相对滞后，有些污染环境、破坏生态的情形，法 律可能没

42、有授予执法权。对这种违法情形，法律规定的机关和社会组织可以通过公益诉讼追 究违法行为的法律责任，防止因法律漏洞而致公益受损。二是突破监管限度。行政执法受到 法律责任的“上限”等各种约束，往往使违法者承当罚款等违法本钱后还能获得额外“违法 收益”。通过公益诉讼可突破数额限制，不以损失的发生为限，使违法者“无利可图”。三是 强化监管力度。负有环境保护监督管理职责的部门的人力、财力、物力有限，总有违法行为 会逃脱监管。这就必须借助社会的力量，补充行政力量的缺乏。所以，公益诉讼能够在行政 监管的基础上，实现对生态环境更加严格的保护。各级负有环境保护监督管理职责的部门也应当从落实最严格环境资源管理制度的

43、要求 出发，充分认识环境民事公益诉讼在环境资源保护工作中的重要作用和独特优势，在工作中 与各级人民法院做好环境民事公益诉讼在信息获取、材料提供、调查取证、损害鉴定等方面 的支持和配合工作。三、实践中的操作环境民事公益诉讼的重要作用一方面在于加强社会团体和公众对于环境污染行为的监 督，另一方面还在于催促负有环境保护监督管理职责的部门积极履行其监督管理职责。相对于司法权中立、被动的特点而言，行政执法机关在专业技术、设备、执法手段和效 率等方面都具有优势，更为主动、更为高效。开展积极有效的行政执法应是保护环境公共利 益的主要手段，司法手段只是对环境行政执法权的重要补充和有效监督。而且，环境保护是 一

44、项系统工程，需要各级人民政府、司法机关及社会各界的共同参与。因此，有必要积极推 动建立审判机关、检察机关、公安机关和环境资源保护行政执法机关之间的环境资源执法协 调机制，尤其要着重做好环境行政执法和环境司法的衔接。为进一步落实协调机制，更好地衔接公益诉讼与行政监管，最高人民法院在2015年1 月6日发布法2014 352号最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事 公益诉讼制度的通知，对在对社会组织的管理方面与登记管理机关进行信息共享，在案件 查处方面与环境保护主管部门及时沟通，在查询社会组织基本信息、调取证据资料及组织修 复生态环境方面加强协调配合，从而实现环境司法与行政监管之间的

45、有效衔接。该通知规定, 人民法院受理环境民事公益诉讼后，将案件受理情况告知对被告行为负有环境保护监督管理 职责的部门，将对负有环境保护监督管理职责的部门如环境保护局、林业局、国土资源局等 起到催促作用，催促他们积极地履行监督管理职责。负有环境保护监督管理职责的部门在接 到人民法院的通知后，环境保护主管部门收到人民法院受理环境民事公益诉讼案件线索后, 可以根据案件线索开展核查；被告是否存在违法排污行为，是否已经造成严重污染，是否有 超过污染物排放标准排放污染物等行为，发现被告行为构成环境行政违法的，应当依法予以 处理，并将处理结果通报人民法院。人民法院因审理案件需要，向负有监督管理职责的环境 保

46、护主管部门调取涉及被告的环境影响评价文件及其批复、环境许可和监管、污染物排放情 况、行政处分及处分依据等证据材料的，相关部门应及时向人民法院提交，法律法规规定不 得对外提供的材料除外。各地人民法院也采取了各种有效做法，积极探索环境民事公益诉讼与行政监管的衔接。 贵州省清镇市人民法院环境保护法庭作为我国第一个设立的环境保护审判机构，在探索环境 民事公益诉讼与行政监管的衔接方面走在前列，下发了关于大力推进环境公益诉讼、促进 生态文明建设的实施意见环境保护法庭环保案件回访制度等文件。江苏省无锡市中级 人民法院下发了关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定，对人民检察院支持起诉、 催促起诉等行为做出规定

47、。云南省昆明市中级人民法院发布了关于建立环境保护执法协调 机制的实施意见关于在环境民事公益诉讼中适用环保禁止令的假设干意见（试行）等文件， 允许公益诉讼主体在起诉时申请人民法院先予执行，由法院颁发禁止令，在案件开庭审理和 判决之前先予禁止排污企业的排污行为，防止环境污染者利用程序权利拖延时间，扩大污染 程度。山东省东营市中级人民法院探索设立环保行政执法与司法“双轨制”的保护模式，加 强环境资源审判机构与环保行政部门的联系，探索建立环保“禁止令”制度、环保执行案件 回访制度，对已经执行或者治理修复完毕的环境污染案件，为防止被执行人认为案件已经执 行完毕，法院不再予以关注，再次偷排乱放，继续污染环境，由法院协同相关部门定时检查， 维护修复完毕的生态环境，确保执行后污染不反弹。重庆市高级人民法院探索推动建立法院、 检察院、公安机关和环境资源保护行政执法机关之间的环境资源执法协调机制。重庆市高级 人民法院与重庆市检察院、公安局、环境保护局联合印发关于试点集中办理环境保护案件 的意见。渝北区人民法院探索延伸环境司法功能，对环境公益诉讼案件尝试采取诉前协调