《苏州市政府投资建设项目工程变更备案管理暂行办法》.doc

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1、?苏州市政府投资建设工程工程变更备案管理暂行方法?苏府【2021】88号立法后评估报告苏州市住房和城乡建设局2021年9月 日?苏州市政府投资建设工程变更备案管理暂行方法? 为表述方便，本报告以下简称?方法?，除非另有指定。立法后评估报告苏州市住房和城乡建设局一、?方法?产生的背景及实施概况一 ?方法?产生的背景1997年11月1日我国公布第一部直接针对建设领域的法律，即?中华人民共和国建筑法?，标志着我国工程建设领域走上了法治轨道，随后国家又出台一系列与之配套的工程建设方面的法规。众所周知，工程工程投资建设对于国民经济和社会生活具有重大影响，基于加强行业监管、保障工程质量以及有效控制工程投资

2、的目的，在工程建设领域加大推行招标投标制的力度势在必行，完善建设领域招投标制度是工程建筑行业监管和合理控制投资本钱的一个重要环节和手段。1999年8月31日经全国人大常委会审议通过并于2000年1月1日生效的?中华人民共和国招标投标法?为工程建设领域招投标活动确立了最高层面的法律标准，此后包括建设部及各地方政府对建设工程领域的招投标管理进行了不同程度的完善和补充，并出台相应的规章及地方性法规，同时将监管环节从招标标的管理延伸细化到建设工程的合同管理以及后期的工程审计等各个方面。由于财政性资金工程资金来源的特殊性，加强工程的投资控制和管理，保证财政资金的合理性支出那么显得尤为重要。毋庸置疑，对工

3、程的招投标、合同备案以及后期工程审计等环节的监控将会发挥着极其重要的监管控制作用。但上述举措也并未有效解决目前普遍存在的政府财政投资工程结算超预算的问题，导致此类问题产生的一个重要原因在于对合同履行过程的工程变更缺乏监控机制。基于上述情况，苏州市政府于2009年5月15日出台?苏州市政府投资工程工程变更管理暂行方法?以下简称?方法?，以期加强工程建设过程中工程变更环节的监管，是保证财政性资金的合理性支出、提高资金使用效率以及促进廉政建设的重要举措。该?方法?于2009年7月1日正式实施至今。二 ?方法?的实施概况?方法?出台后，市住房和城乡建设局以下称“市住建局、财政局、审计局及监察局等有关部

4、门立即贯彻执行该文件，并组织各区、县的相关主管部门及各类建设单位、施工单位、造价咨询单位、勘察设计单位及监理单位进行学习，确保?方法?的实际执行效果。目前该?方法?已成为苏州市各有关管理部门加强工程变更管理的重要依据。值得一提的是，昆山市在?方法?规定的根底上，将监管领域从市财政资金工程扩大至昆山市使用政府性资源投资的建设工程。为使?方法?能够落到实处，市住建局、财政局、审计局及监察局四部门针对实施过程中的发生的问题对?方法?做了进一步的细化， 并于2013年1月11日联合制定并出台了实施细那么。另外，有关部门也结合自身的实施情况，有针对性的做出相应的部门内部指导性操作方法，具体如下：1?苏州

5、市政府投资房屋建筑和市政根底设施工程变更备案操作流程?苏建市20215号2?苏州市政府投资建筑工程变更备案管理实施细那么?市住房和城乡建设局、财政据、审计局及监察局2013年1月11日联合印发3?苏州市财政投资评审中心关于政府投资建设工程工程变更备案管理的操作规定?苏财评审综字20217号4?昆山市政府投资工程建设工程变更备案管理暂行规定?昆政202121号二、评估工作概况一评估启动阶段1、评估启动的背景说明?方法?自2009年7月1日实施以来，对于保障我市政府投资建设工程良好有序推进发挥了重要作用。为紧密结合我市经济社会开展实际，提高立法质量，更好地发挥?方法?的作用，效劳“三区三城建设，根

6、据市政府2021年立法方案安排精神，决定将?方法?作为2021年立法后评估工程，开始对?方法?开展立法后评估。 2评估准备阶段1确立评估领导组织及评估机构为保障?方法?立法后评估工作的顺利开展，市住建局成立?方法?立法后评估领导工作小组，由市住建局分管领导任组长，市住建局相关处室、市建设工程招标投标办公室负责人担任工作小组成员。领导小组下设办公室，设在市建设工程招标投标办公室，负责承当统筹协调、汇总评估等工作。同时，为保证评估结论的客观性、公正性和专业性，依据?苏州市规章立法后评估方法?第六条的规定，市住建局聘请上海建纬苏州律师事务所为?方法?立法后评估活动的工程法律参谋，由专业法律工作者全程

7、参与?方法?的评估调研活动及报告撰写工作。2制定评估方案针对此次立法后评估，评估工作小组于2021年5-6月间开展了如下工作：1通过评估工作小组内部认真研究讨论，并与外部有关专业部门和专家充分进行沟通，研究本次评估的具体方案，明确评估的目的、方法，并做好评估工作的组织和专业保障。2研究制定了?苏州市政府投资建设工程工程变更备案管理暂行方法?立法后评估实施方案?，并于2013年6月28日进行了网上公示，征求各有关单位及公众意见。3评估工作小组屡次组织召开学习研讨会议，并通过走访政府主管部门、建设单位、施工单位及其他工程参与主体单位开展调研的方式，形成调查问卷。二 评估实施阶段1、依据?苏州市政府

8、规章立法后评估方法?第十一条规定，结合?方法?的具体规定，本次立法后评估活动的内容主要围绕如下六个方面展开：1合法性评估。通过检读法律文本的方式查明作为地方政府规章的?方法?的立法程序是否符合法律规定，立法主体是否具有相应的立法权，是否存在与上位法相抵触的情况等。2合理性评估。通过文本分析与实践执行情况调研方式，分析评估?方法?内容是否表达公平、公正原那么，研究?方法?中规定各项制度、措施的必要性以及内容的完备性，分析?方法?中的权责分配是否统一、合理。3协调性评估。通过对文本自身的分析，分析?方法?中所规定的各项制度之间是否协调，通过对文本之间的比照分析，评估?方法?的规定与同位阶的其他规章

9、、标准性文件之间是否相衔接或协调。4可操作性评估。一是通过文本条款分析?方法?规定是否具备操作性，二是从实践经验中探究?方法?中的各项规定能否有效执行，是否存在与工程建设自身的科学规律严重脱节的情况。5立法技术型评估。通过对?方法?文本的分析，评判?方法?中的用语是否标准，是否与建设工程行业的正规用词相一致，条文之间的逻辑是否严密。通过?方法?的实施情况，了解条文的表达是否影响到规章的正确、有效实施。6绩效性评估。综合运用座谈调研、问卷调查、实地走访等方式获取有关?方法?实施情况的信息数据，了解?方法?的具体落实情况，评估?方法?的具体实施效果。2、评估实施的方法说明为保证评估结论的真实性、准

10、确性和有效性，依据?苏州市政府规章立法后评估方法?第十一条规定以及制定的评估方案，评估工作小组开展了相应的调研及评估工作，本次评估综合运用了座谈调研、问卷调查、公开征集意见及文献检索等方式。1座谈调研 为全面深入获取第一手信息资料，经市住建局、上海市建纬苏州律师事务所多方的组织协调，促成并妥善安排了由市住建局、财政局、审计局、监察局、交通局、水利局、区县招标备案管理部门组织以及轨道交通公司、主要市财政资金工程建设方参加的立法后评估座谈研讨会。通过座谈会，评估小组深入了解了?方法?出台后至今的实施状况以及管理实践中经常遇到的问题。此外，在与上述主要行政管理部门及建设方进行座谈调研的根底上，评估小

11、组随即实地走访调研了诸多大型施工承包商、造价咨询单位、监理单位、设计院等工程建设参单位，与相关单位主要负责人或工程变更备案经办人员举行座谈，了解工程建设参与方对?方法?的意见和建议。以上方式获取的第一手信息，为评估结论的形成奠定了坚实根底。2问卷调查在深入分析通过调研、座谈获取的第一手资料及信息的根底上，为扩大评估实施效果与意见收集的广度，在参加座谈调研的单位主体之外，评估小组向苏州市各工程建设参与方发放调查问卷，广泛征集工程建设参与各方及社会公众征集对?方法?的意见和建议。本次立法后评估调查问卷主要发放对象为建设单位、施工企业、中介效劳企业以及其他社会企业和公众，累计发放问卷7501500分

12、，回收有效问卷375750份，统计样本数量具有代表性，回收问卷填写人员所属工作单位的性质比例情况为建设方3.2%、施工方84.0%、中介效劳方主要指造价咨询、监理等效劳企业：9.1%、其他主体3.7%。3公开收集意见为保证信息收集的公开性和全面性，市住建局将?方法?的评估方案、调查问卷以及信息反应途径等均通过市住建局官网对外公布，充分听取社会公众意见，以保证评估的公开、公正、客观。4信息检索和收集为确保按照?苏州市政府规章立法后评估方法?的要求，对?方法?进行全面评估，评估小组做了大量信息检索和收集工作。在政府官方网站及公开发布实施法律法规文献中全面检索与?方法?相关的法律法规及规章制度的同时

13、，评估小组还实地走访了市住建局、财政局及区县备案管理部门如昆山市招标办有关部门及单位，收集整理?方法?实施以来我市政府投资建设工程变更备案情况数据，通过对近年来我市政府投资建设工程变更备案等数据进行统计分析，了解?方法?实施的具体情况，以及变更备案在我市政府投资建设工程运行中的作用。三评估报告形成阶段在充分收集资料以及听取各有关单位意见后，评估小组对相关资料和意见进行了认真的研究讨论，于2013年8月20日正式进入报告撰写阶段，并于2021年 月 日形成评估报告初稿。在评估报告初稿形成后，评估小组召开研讨会，并就评估报告向有关部门征求意见。在征求意见的根底上，评估小组对评估报告初稿进行了审慎的

14、修改和完善，正式形成并向苏州市政府提交?方法?的立法后评估报告版本。立法后评估实施各阶段工作时间工作内容2013年6月23日立法后评估小组成员第一次会议对评估施方案制定进行工作安排。2013年6月24日立法后评估实施方案制定完成。2013年6月28日发布立法后评估公告及方案2013年7月1日立法后评估小组成员就前期调研事宜开展专题会议。2013年7月1日至7月10日与局部建设单位、施工单位及造价咨询单位座谈调研。2013年7月10日立法后评估小组成员第二次会议调查问卷设计工作安排。2013年7月11日立法后评估小组成员第三次会议调查问卷设计前期调研结论碰头会。2013年7月12日与设计院、造价

15、咨询单位座谈调研2013年7月17日就调查问卷的设计再次开会讨论。2013年7月25日就立法后评估事宜与各市、区住建局、交通局、水利局、财政局、监察局、审计局、发改委及主要政府投资工程建设单位开讨论会。2013年7月31日评估小组就立法后评估事宜与苏州市财政投资评审中心有关人员座谈。2013年8月1日评估小组与苏州市招投标办公室有关人员就立法后评估实务经验进行座谈。2013年8月2日评估小组与昆山市住建局招标办进行访谈，就立法后评估事宜座谈研讨。2013年8月68日社会调查问卷定稿，网站公布调查问卷，并启动调查问卷发放工作。2013年8月20日对回收的有效调查问卷进行分析研究2021年9月评估

16、报告撰写完成，并与相关部门进行沟通，并形成最终报告文本三、评估内容依据?苏州市政府规章立法后评估方法?第十一条规定，本次?方法?评估内容主要包括规章文件的合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性以及绩效性的分析和评价。一合法性评估对于?方法?的合法性评估，主要通过检索并分析研究我国立法领域现行有效的相关规定；综合考证审查?方法?制定的法律依据、立法主体、标准内容、立法程序等方面是否符合要求；审核所依据的法律法规主要有?中华人民共和国立法法?、?规章制定程序条例?以及?苏州市人民政府规章制定规定?等。同时，在此根底上，还对?方法?中的有关规定是否与上位法相冲突的情况进行全面分析评估。评估意见

17、如下：1、?方法?立法主体适格苏州市作为国务院批复同意的“较大的市，具有指定相应为行使行政职权制定本行政区域内具有普遍约束力的标准性文件行政职能，经审核?江苏省各级人民代表大会常务委员会标准性文件备案审查条例?、?江苏省标准性文件制定和备案规定?、?苏州市标准性文件制定和备案审查规定?及其他有关标准性文件制定的有关规定，苏州市人民政府为标准本市市级财政资金的使用而制定本?方法?的行为属于正常行使行政职权，符合我国行政管理体制，并未超越法定职权，立法主体合法。2、立法程序合法?方法?的制定历经立项、起草、送审、公布、备案审查等阶段，?方法?于2021年4月28日经市政府第17次常务会议讨论通过并

18、于2009年7月1日正式施行，制定和颁行程序符合?江苏省标准性文件制定和备案规定?、?苏州市标准性文件制定和备案审查规定?的要求，立法程序合法。3、标准内容适当，符合法律法规的规定。?方法?制定主要是基于本市的实际情况，以“进一步标准政府投资建设工程工程活动，保证财政性资金的合理支出，提高资金使用效率，促进廉政建设 为立法目的，加强对“全部或者局部使用苏州市市级财政性资金的根本建设投资工程的工程变更的监管。合理控制使用财政资金，加强对使用财政性资金的工程的监管，应属于作为财政性资金支出主体的内在职能要求，属于国家财政概预算管理工作的重点内容之一。苏州市人民政府出台?方法?后将标准内容落实到使用

19、市级财政资金工程工程监管领域，并进一步将监管手段细化到工程变更管理这一具体工程，不违反?立法法?规定的立法职权法定原那么，标准内容适当。4、?方法?规定不违反上位法的规定通过对?方法?全文的研究分析，?方法?规定所适用的领域和标准的对象有其特殊性：一是适用领域：?方法?仅针对使用财政性资金的建设工程进行监管；二是标准对象：?方法?仅对工程建设过程中的工程变更这一具体工作环节进行管理。首先，从适用领域层面。基于资金来源为财政性资金这一特殊性，通过检索有关法律法规的规定，?方法?主要的上位法为?中华人民共和国招标投标法?、?中华人民共和国政府采购法?及?财政违法行为处分处分条例?等，通过对相关法律

20、法规的全文分析，未发现?方法?规定与该等上位法规定有相冲突之处。同时，对于财政性资金工程的管理，除要适用国家基于管控财政资金所出台的法律规定及接受行政主管部门的行政管理外，还要充分尊重工程建设参与主体之间的合同的约定，适用?中华人民共和国合同法?及相关配套法律法规和司法解释的规定。经检索分析?方法?全文，多数是从行政管理角度对使用市级财政资金的工程在工程变更环节所做的管理性规定，尚不直接涉及限制和剥夺工程建设参与主体间民事权利义务的重新分配。的合法民事权益的情况。其次，从标准对象层面。?中华人民共和国招标投标法?、?中华人民共和国政府采购法?等规定都重点从工程建设前期招标采购阶段的管理，而?财

21、政违法行为处分处分条例?是以结果控制为导向，对财政资金的使用作了相关概括性的一般规定。国内鲜有在保障财政资金的合理支出而在财政资金建设工程建设过程中工程变更管理方面专门制定法律法规、规章或标准性法律文件。苏州市出台?方法?是一个有益的探索，也并不违反相关上位法的立法规定或精神。规章合法性评估涉及文件序号文件名称出台部门出台时间文号1中华人民共和国立法法全国人民代表大会中华人民共和国主席令31号2江苏省各级人民代表大会常务委员会标准性文件备案审查条例江苏省人民代表大会常务委员会江苏省人民代表大会常务委员会公告第137号3江苏省标准性文件制定和备案规定江苏省人民政府江苏省人民政府令第54号4苏州市

22、标准性文件制定和备案审查规定苏州市人民政府苏州市人民政府令第98号5关于贯彻实施?江苏省各级人民代表大会常务委员会标准性文件备案审查条例?的假设干规定苏州市十四届人大常委会2008年6月26日市十四届人大常委会第四次会议通过6中华人民共和国招标投标法全国人民代表大会常务委员会中华人民共和国主席令21号7中华人民共和国政府采购法全国人民代表大会常务委员会中华人民共和国主席令68号8财政违法行为处分处分条例中华人民共和国国务院中华人民共和国国务院令2005第427号二合理性评估结合评估小组走访调研及座谈的内容分析，以及对?方法?规定全文的研究，应当确认?方法?规定有其自身的合理性：1、立法理念先进

23、基于财政性资金工程资金来源方面的特殊性，决定了该类工程相比于与其他类型工程而言应受到更严格的监管，而国内对于建设工程的监管大多是从前期招投标管理、质量管理以及对工程建设参与各方主体自身的管理等方面介入。同时，对有关财政资金的使用主要是从概预算管理并以结果为导向作出相关处分性规定。因此，作为财政资金工程建设过程中的工程变更管理这一微观层面尚无明确的监管规定。结算超预算的情况是中国工程建设领域极为突出又急需解决的问题。，而这一问题发生的一个非常重要的原因就在于对于建设过程中的工程变更环节缺乏有效监控。苏州市政府所出台的?方法?本身就是在为解决这一问题作出一个开创性的尝试。根据调查走访所得到的反应，

24、?方法?的出台也确实有效的填补了财政资金工程工程监管方式上的一项空白，且发挥了极其重要的作用。这也说明?方法?的公布实施能够有效提高行政区域内具体行政事务管理水平，创新性的解决了诸多一项监管难题。2、?方法?标准适用领域的限定较为恰当?方法?明确规定所适用的建设工程是“是指全部或者局部使用苏州市市级财政性资金的根本建设投资工程，并对财政性资金的内涵和范围做了明确界定，防止了因超出?立法法?规定立法权限而产生的合法性质疑之外，还为?方法?的制定及实施奠定了充分的正当性根底。然，目前绝大多数财政性资金工程操作模式为：按照国家有关政府采购及招投标等法律的规定确定工程的施工建设主体并签订相应的合同，并

25、要依据合同的约定推进工程的开发建设。3、备案制度设计较为合理?方法?针对建设工程的工程变更进行管理，必然会涉及到有关行政部门对这一过程的行政干预。由此，?方法?没有采取审批制而代之以备案制作为工程变更管理的根本手段，并根据工程变更的性质及规模将变更备案区分为事先备案和事后备案，尽量减少对工程建设过程的行政干预。这主要顾及到?方法?施行后相关行政主管部门行政行为的适当性原那么，在适当采取行政干预措施的情况下，充分尊重工程建设自身的固有的科学规律，努力防止因过分强调监管而造成对工程建设行政干预过深而阻碍工程建设的顺利推进的不利情形。虽然在调查走访过程中也有局部单位提出诸如?方法?中规定的需要事先备

26、案的工程工程条件要求过高的问题，但总体上?方法?中的规定工程变更备案制度有其合理性根底。4、社会各方主体对?方法?的出台有需求?方法?的出台，为行政管理部门对财政资金建设工程的过程监管提供了明确的规章依据，为推动工程建设过程监管的有序化奠定了根底。根据社会问卷调查的意见反应，认为“有必要及“重大的有必要对工程变更进行的监管持肯定态度的意见的比例到达了84%，这也反映了社会各方主体总体上对?方法?的出台持支持肯定的态度。三协调性评估1、与苏州市政府公布的其他规章文件之间能够协调评估小组并未检索国内其他地方政府层面对于针对工程变更管理的出台有类似的规章或标准性文件。?方法?的出台，是苏州市人民政府

27、对工程建设使用市财政资金建设工程阶段加强管理的一项有益的开创性探索，在?方法?出台前，苏州市政府出台的与本?方法?内容有关联的政府规章有?苏州市政府投资工程监督管理规定试行?以及?苏州市市级政府投资工程资金管理暂行方法?，经对?方法?全文检索分析，评估小组认为?方法?规定与上述同位阶规章之间可以相互照应，内容协调。2、与交通、水利部门的规章文件之间的协调性存在问题?方法?规定，?方法?也适用于使用市财政资金的交通水利工程的工程变更管理，并由交通局、水利局作为变更备案管理部门。而在本?方法?之外，交通部及水利部基于行业特点遵循2005年5月9日及2012年3月15日公布的?公路工程设计变更管理方

28、法?交通部令2005年第5号及?水利工程设计变更管理暂行方法?水规计202193号。这两个方法规定针对于公路工程及水利工程的变更管理做出了规定，但基于公路、水利工程的行业特性，这两个部门规章文件在变更工程的划分、变更管理方式等方面得规定均与?方法?规定存在很大差异。因 ?方法?规定也适用于使用苏州市级财政资金的公路、水利工程工程，因此，对于使用市财政资金的交通水利工程存在着同时要适用?方法?规定及该工程所属行业规章的情况，在交通、水利工程工程上，?方法?适用的协调性问题比拟突出。规章协调性性评估涉及文件序号文件名称出台部门出台时间文号1公路工程设计变更管理方法中华人民共和国交通部交通部令200

29、5年第5号2水利工程设计变更管理暂行方法中华人民共和国水利部水规计202193号3江苏省公路水运建设工程设计变更管理方法江苏省交通运输厅苏交规20213号4苏州市市级政府投资工程资金管理暂行方法苏州市人民政府苏府2005138号5苏州市政府投资工程监督管理规定试行苏州市委办公室 四可操作性评估为处理本行政区域的具体行政关联事项而做出的地方政府规章，其规章条文即要具有针对性、适用性，还要能解决实际问题。?方法?对于使用范围、工程变更的类型、变更备案的条件及后果等均做了明确规定。结合评估调研走访及座谈后各方的意见反应，?方法?能够根本满足实际操作需求，具有一定的可操作性，但也存在一些缺乏之处，比方

30、对于局部使用市级财政资金工程比例界定、需事先备案工程变更的金额条件设定、变更备案办理时限、未经备案的工程变更的审计处理等方面规定在实际操作中会产生系列问题，影响了?方法?的可操作性。五技术性评估?方法?条文虽仅有二十条，但已全面涵盖立法目的、立法依据、适用范围、主管部门、标准对象内涵的界定和条件设定、根本管理制度和程序、奖惩规那么和施行日期等，内容比拟全面，结构合理。比方，其中对于核心的根本管理制度方面，?方法?以备案制度作为工程变更管理的根本手段，对工程变更的情形做了较为全面的分类列举，并对需进行备案的工程变更的条件做了规定，在此根底上，根据工程变更的性质及规模进而将变更备案区分为事先备案和

31、事后备案，表达了?方法?规定条文层次清晰、逻辑严密的特点。通过对?方法?的文本分析，评估小组认为?方法?总体上符合概念准确，结构合理、内容全面、层次清晰、逻辑严密、文字简明、语言标准的根本要求，但仍存在诸如对于需专家论证的工程变更未做必要性区分以及专家论证中的人员组成、论证程序等内容未做约定；对于应办理备案但未经备案工程的后果及责任承当不够清晰；对于需要重新招标的重大工程变更未做明确界定等等问题，上述问题对?方法?的有效贯彻执行及执行的效果造成了一定的负面影响。六绩效性分析?方法?规定的核心目的在于保证财政资金的合理使用，该立法目的在?方法?的第一条即做了明确宣示，同时，?方法?通过工程变更备

32、案制度作为实现这一立法目的根本手段，以期将建设工程的建造过程的工程变更事项纳入到政府管控层面，以保障财政资金在建设工程的实施过程中的合理使用。?方法?施行后，作为备案管理部门的市住建局即与财政局、审计局及监察局等相关监督管理职能部门对?方法?的具体落实做了大量工作，使得?方法?得到了有效的推行和实施。1、?方法?的宣传贯彻相比照拟到位?方法?出台后，市住建局、财政局、审计局、监察局及区县有关工程变更主管部门对?方法?进行了转发，并依据?方法?规定研究分析落实方法。结合住建局召开的各行政主管部门及主要的财政性资金建设工程建设方参与的调研座谈会上反应看，各行政主管部门及主要工程建设方对于?方法?的

33、规定均有着比拟深刻的了解。评估小组依据以建设方、施工方、中介效劳单位及其他建筑行业内参与主体或人员发放的调查问卷反应情况来看，?方法?的社会知晓度为37.6%。考虑到本?方法?的专业性特点，由于其仅适用于工程建筑行业中使用市级财政性资金的工程，适用主体范围具有局限性，一定程度上影响了?方法?的社会知晓度。从调研数据看，目前的知晓度水平应处于较为合理的水平。 2、出台配套文件，保障?方法?落实本?方法?规定总体上虽具有较高的可操作性，但在局部具体制度设计及程序方面仍存在一定缺陷。市住建局、财政局、审计局、监察局及区县有关工程变更主管部门在?方法?规定根底上，结合实践中所遇见的实际问题，又相继出台

34、相应的实施细那么及操作指南等配套规定，进一步保障了?方法?的顺利施行。规章配套文件序号文件名称出台部门出台时间文号1苏州市政府投资建筑工程变更备案管理实施细那么苏州市住房和城乡建设局、苏州市财政局、苏州市审计局、苏州市监察局 2苏州市政府投资房屋建筑和市政根底设施工程变更备案操作流程苏州市建设局苏建市20215号3昆山市政府投资工程建设工程变更备案管理暂行规定市政府昆政规202121号4苏州市财政投资评审中心关于投资建设工程工程变更备案管理的操作规定苏州市财政投资评审中心苏财评审综字20217号5苏州市政府投资工程财政跟踪评审实施意见苏州市财政局苏财建字2021124号3、落实组织人员配置，发

35、挥具体备案管理职能?方法?中对工程变更采取的是备案管理制度。?方法?出台后，相关政府职能部门为?方法?落实配备了相应的人员并提供组织上的保障，由市住建局下属招标办具体办理变更备案手续，同时财政局、审计局也将工程变更备案列为工程审计及财政资金拨付的重要依据。，使得?方法?规定得以有效推进实施，以姑苏区为例，自?方法?实施以来，备案部门共办理变更量统计如下统计时间：2009年7月1日至2013年6月30日：年度变更备案工程个数标段数量办理备案次数单位：个变更涉及金额万元202112114202158273202113395320212112080?？2021100898?？202120213984

36、206通过备案管理制度，确实实现了将影响工程价格的工程变更因素纳入到政府管控的层次，建立了工程建设的过程约束体系，有效地标准了建设单位的工程变更行为。四、评估结论一?方法?施行后取得的成绩?方法?公布实施以前，国内尚没有地方政府在为保障财政资金的合理支出而在财政资金建设工程建设过程中的工程变更管理方面专门制定相应法规、规章及标准性文件。在缺乏足够立法经验及实践借鉴参考的情况下，苏州市政府勇于创新，通过对工程变更的监控来保证财政资金合理支出，并以制定地方政府规章方式来确立财政资金建设工程的工程变更备案管理制度，这是一个开创性的举措。尽管在立法经验和立法技术方面存在一定的缺乏，且在执行落实过程中确

37、实出现了一些问题，但这不能削弱其立法理念的先进性。?方法?施行后，财政性资金建设工程均有效地纳入到了政府主管部门的管控视野，财政、审计部门对于工程的资金使用情况的监控更加地清晰，建设方也更加重视工程变更的标准化，立法目的得以初步实现。二 ?方法?施行中存在的问题。?方法?总体上表达了苏州市人民政府立法理念的先进性，且在合法性、合理性等方面根本符合相关法律法规的要求，且在施行后也发挥了重要的作用，但不可无视的是，其在施行中仍存在一些问题，主要如下：1、局部建设单位对于?方法?的公布及执行的重要性认识不够。通过评估调研座谈及走访调查中各方的沟通，评估小组发现，市住建局、财政、审计及监察局等?方法?

38、规定的相关行政管理部门对?方法?规定的变更管理制度多持高度支持的态度，并也认识到这是保障财政资金合理性支出的重要手段。绝大多数建设单位、施工单位等社会主体对本?方法?的施行亦持支持态度，调查问卷反应中认为“有必要及“重大的有必要实行工程变更备案制度的比例到达84%，但仍有6.9%的单位或个人对变更管理制度提出质疑，认为没有必要实施变更备案制度。根据调研或座谈过程的详细沟通，有关单位及人员反对该项制度的主要理由有：一是认为如果严格按照规定办理工程变更备案，手续繁琐，时间太长，影响工程的顺利推进。二是，工程变更备案管理制度主要是搞形式，没有多少实际作用。2、工程备案多头管理，部门间协调存在一定问题

39、。按?方法?规定，对于全部或局部使用市级财政资金工程均应执行?方法?的有关规定，相应行政管理部门为市住建局交通水利等专业工程工程由相应的市交通局、市水利局主管备案、市财政局、市审计局及市监察局。但在实际操作执行时，存在根据工程所在行政区域进行属地管理问题，具体工程往往又要归区一级相应行政部门负责工程管理，而各区、县对建设工程的资金使用管理模式不同，与?方法?规定模式也存在较大差异，致使市级财政资金工程在局部区县无法按?方法?规定操作。对于局部使用市级财政资金工程，这类工程备案管理具体归口管理问题就更容易发生矛盾，这都影响到了?方法?规定的有效执行。 3、与相关部门规章和文件的协调性存在问题。基

40、于之前对于?方法?规定的协调性分析，?方法?规定与交通部、水利部所公布的?公路工程设计变更管理方法?、?水利工程设计变更管理暂行方法?存在严重的协调性问题。对于使用市财政资金的交通水利工程存在着同时要适用?方法?规定及该工程所属行业规章的情况，导致?方法?规定在交通水利工程上的适用存在问题，相应建设单位介绍的双线管理，施行本钱很大，这一情况在评估调研座谈会上交通、水利部门也有提出，为此?方法?在交通、水利行业工程并没有有效地贯彻执行。4、专家评审规定过于简略，操作性不强。依据?方法?第八条规定，有三种情况下的工程变更应由建设单位组织专家评审，但却没有进一步就专家评审的人员组成结构、评审的要求、

41、评审程序以及评审意见的效力做出规定，操作性较差。同时，根据评估调研的反应意见看，仅仅以变更金额或建设标准等设定需要专家评审的工程变更条件，存在着需要专家评审的工程过多的问题。大量根本无专业技术含量的工程变更工程也采用专家评审，这无谓的增加了建设单位经济负担，同时还造成了工作人员包括评审专家精力和时间上的损耗。5、需要事先备案的变更工程的条件设定要求过低，在不同工程上的适应性存在问题 比方，依据?方法?第六条第三款规定，合同价款500万元以上的政府投资建设工程，单项工程变更签证估算20万元以上或者累计工程变更额超过100万元的，需在实施前备案。建设行业本属于投资密集型行业，该条款在大型建筑、公共

42、根底设施尤其是轨道交通建设工程上存在着严重的不适应情况，如必须严格执行，将可能对工程的建设造成严重的影响。五、完善建议?方法?的立法目的是要“保证财政性资金的合理支出，提高资金使用效率，促进廉政建设，该立法目的是建立现代“法治政府“阳光政府理念的内在要求，在建设工程工程决算超预算问题极为突出的情况下，如果缺乏过程的管理监控，作为财政资金管理第一责任人的地方政府，将无法面对社会公众日益增长的政府信息公开需求，如不采取有效加强财政资金管理的制度，将会面临巨大的社会矛盾。作为控制建设工程过程的一项重要手段，加强对建设工程的变更管理，建立相应的管理制度，对于后期能够切实执行信息公开具有重要的作用。对此

43、，评估小组认为，各行政管理部门及工程建设参与各方均应对?方法?的重要性有足够的认识，保证?方法?的全面贯彻落实，在此根本认识的根底上，评估小组对?方法?的具体执行及完善提出以下建议：（一） 加强各区县的具体落实的工作、协调各行政管理部门间关系。?方法?规定的适用领域是以工程资金来源来界定的，对于“全部或者局部使用苏州市市级财政性资金的根本建设投资工程均应执行?方法?有关规定，这与工程属地管理实际情况存在矛盾，导致局部区县并没有执行?方法?规定。评估小组认为，基于?方法?相关制度的重要性，应必须保证?方法?规定的全面落实，各区县应服从?方法?的规定，积极配合市级行政部门，以确保?方法?能够得到全

44、面落实。如各区县的实际操作与?方法?规定不一致的，也应在符合?方法?规定的根本要求下进行相应的调整。同时，为保证?方法?更好实施，应努力实现各行政管理部门间行政行为及措施协调一致，减少多头管理对建设工程各参与方在具体办理变更备案手续时的困扰，努力实现建设工程信息有效集中统一管理，为后期的有关信息公开奠定良好的根底。（二） 认真研究并解决?方法?与交通、水利行业部门规章制度间的衔接问题。交通水利行业存在相应的部门规章对交通、水利等专业工程的变更有专门的规定，且?方法?规定与上述规章规定存在很大的差异。由于?方法?在这两个专业工程领域的适用存在较大影响，评估小组认为，有必要针对这两个行业特性及行业

45、管理特点做出特别规定，既要保障地方政府对使用市级财政资金的交通水利工程的变更管理措施的落实，又能切实解决地方管理与行业条线管理之间的衔接问题。（三） 研究完善工程变更备案制度，合理划分事先备案与事后备案工程并确定合理的备案条件要求。结合调查走访及座谈会的各方反应意见，实际执行中需要办理备案的工程过多是一个比拟突出的问题。?方法?第七条主要以变更金额为依据作为设定变更实施前事先备案的条件，没有考虑到具体工程本身的规模和特点，致使有些大型建设工程的备案工作量非常大，尤其是轨道交通及市政省道环线等大型建设工程在具体适用时严重不适。因此有必要结合工程规模、工程专业等对事先备案工程的条件进行优化，突出明

46、确事先备案所要跟踪的目标重点，不属于管控重点的列入事后备案范畴，合理确定备案条件要求，以促使工程变更备案制度更具科学性、合理性和可操作性。（四） 完善工程变更专家论证制度。?方法?第八条引入工程变更的专家论证制度，但该条着重于以变更金额或建设标准等设定了需要专家评审的工程变更的条件，对于专家评审的机制没有做进一步细化规定。评估小组认为，基于?方法?“保障财政资金的合理性支出的立法目的要求，引入专家评审机制主要是解决如下两个问题：一是评估论证工程变更的必要性，二是要评估工程变更的经济性。本?方法?第八条所设定的需要专家论证的变更工程的条件与上述立法目的并不匹配，可对有关专家论证制度作如下优化及完

47、善：1、在设定需要专家论证的变更工程条件时，要考虑到相应变更工程论证的技术必要性，防止大量无专业技术含量的工程变更工程的评审，造成参与各方经济及时间的损耗，增加了?方法?执行本钱。2、对专家论证的具体职能要求要做出明确规定，比方应对变更方案的可行性及方案经济性做出论证，防止专家论证走过场。3、对专家评审人员组成结构、专家论证组织程序等做出规定，提高专家论证制度的可操作性。五 完善未按规定办理备案的工程变更的后果及处理规定 。?方法?对于未按规定办理备案的后果及处理条款主要是?方法?第十一条，“未经备案管理部门备案的工程变更，相关部门在实施财政评审和政府审计工程结决算时将不予认可。本条所规定的责任后果直观上虽包含了对建设单位的惩戒性质，但作为财政性资金工程，如变更工程所需资金无法得到财政拨付，导致施工单位不能及时取