我国养老保障的基本模式评价与改革研究8723.docx

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1、中国养老老保障的的基本模模式评价价与改革革研究摘要我国养养老保障障制度从从20世纪八八十年代代中期开开始进行行改革的的各项试试点工作作，进过过20多年的的努力，已已初步建建立了社社会统筹筹与个人人账户相相结合的的养老保保障制度度的基本本框架。但但随着市市场经济济体制改改革的深深入，我我国现行行养老保保障制度度面临着着越来越越多的问问题，现现行体系系中存在在的制度度不健全全、覆盖盖面小、资资金筹措措困难、政府与与市场职职责不明明晰等问问题日渐渐突出。中中国养老老保障制制度应在在借鉴别别国经验的的基础上上，结合合本国实实际，加加快组织织体系、政政策制度度、运营营机制等等方面的的改革创创新。关键字字

2、养老保保障体系缺缺陷制度改改革创新1中国国养老保保障制度的的历史沿沿革1.1计计划经济济体制下下的养老老保障体体系19788年以前前，我国国实行计计划经济济体制，对对城乡居居民实行行两种差差别很大大的政策策。在计计划经济济体制下下，绝大大多数城城镇居民民生活和和工作在在各种各各样的单单位里，成成为“单位人”。单位位为其职职工及其其家属提提供包括括养老保保障在内内的各种种福利待待遇。农农民生活活和工作作在人民民公社里里，农村村人民公公社由生生产队、生生产大队队和公社社三级构构成，生生产队是是最基本本的生产产和生活活单元，农民民成为生生产队的的社员。农农民养老老等各种种生活保保险主要要由属于于集体

3、性性质的生生产队提提供。1.2改改革开放放后的养养老保障障体系19788年以来来，我国国经济社社会结构构发生了了巨大变变化，伴伴随着这这种变化化的是社社会养老老保障制度的的变革。为为了适应应日益加加快的社社会流动动和快速速变迁的的社会结结构，满满足人民民群众日日益增长长的多样样化的养养老需求求，我国国政府本本着以人人为本，立立足公平平，促进进和谐的的原则，正正在积极极探索建建立和完完善符合合我国国国情的社社会养老老保险体体制。至至19997年，初步形成成了社会会统筹与与个人帐帐户相结结合的养养老保障障制度的的框架。近近几年的的实践表表明，这这一改革革有利于于减轻企企业负担担；强化了个个人保障障

4、意识；体现了了公平与与效率并并重的原原则；现现收现付付与基金金积累相相结合，也也有利于于兼顾横横向平衡衡和纵向向平衡。但但随着市市场经济济体制改改革的深深入，我我国现行行养老保保障制度度面临着着越来越越多的问问题。2现行行养老保保障制度度存在的的问题2.1体体系不统统一，制制度不健健全2.1.1基本本养老保保障属于于全国性性公共产产品, 是建立立全国统统一市场场制度的的重要基基础。一个国家家要建立立全国范范围内统统一的劳劳动力市市场, 促进劳劳动力的的自由流流动, 首先就就要实行行养老保保障的国国家级统统筹, 统一制制度、统统一规定定、统一一标准、统统一征收收和统一一管理, 使劳劳动者在在流动

5、过过程中不不致于中中断原有有的养老保障障基础。但但是我国国现有的的养老保保障体系系是分割割、封闭闭的, 致使劳劳动力无无法自由由流动。诸诸如, 城乡覆覆盖面的的差别、所所有制差差别、地地区差别别等, 导致养养老保障障固态化化的现象象严重，制制约了劳劳动力的的自由流流动, 不利于于建立全全国统一一的市场场制度。2.1.2支柱柱之间发发展不平平衡,基本养养老保障障制度存存在多重重分割现现象。从多支柱柱发展情情况来看看,中国在在19997年就就提出建建立多支支柱养老老保障体体系的改改革目标标,但目前前,仍然是是基本养养老保险险单兵推推进,第二支支柱、第第三支柱柱等市场场化手段段发展滞滞后,所占份份额

6、比较较小,没有在在体系中中发挥其其应有的的作用。2009年城镇基本养老保险基金收入23550亿元,而同时期,企业年金规模约为2535亿元。中国人均持有长期寿险保单仅0.2件,远低于发达国家1.5件的平均水平。国民对政府提供的养老救助和基本保险依赖过重,基本养老保险负担过重,这种格局严重影响了养老保障体系整体功能的发挥。从基本养老保障层面来看,存在城乡、区域、人群等分割的局面,目前中国对公务员、城镇职工、农民、农民工、失地农民实行完全不同的制度,保障方式、保障水平、资金来源、保障性质和资金运行等方面存在明显的差异。2.2覆覆盖面窄窄小随着人口口老龄化化的压力力越来越越大，我我国养老老保障形形势不

7、容乐乐观。220055年亚洲洲养老基基金圆桌桌会议上上项怀诚诚说，我我国公共共养老保保障体系系的覆盖盖面只占占人口总总数的15，低低于世界界劳工组组织确定定的20%的国际际最低标标准。就就制度惠惠及主体体的城镇镇各类就就业人员员而言，现现有的养养老保障障制度也也仅仅覆覆盖城镇镇职工的的55。占占中国绝绝大多数数人口的的农村人人口，基基本上只只能依靠靠土地和和家庭养养老，仍仍游离于于社会化化和共济济性的社社会保障障体系之之外。随随着社会会经济发发展以及及城镇化化进程的的加快，如如何解决决已经进进入和即即将进入入城市的的农村劳劳动力、失失地农民民的养老老保障问问题以及及人口老老龄化的的冲击，是是政

8、府面面临的一一个重大大理论和和实践课课题。2.3统统筹层次次偏低，保障障水平不不高2.3.1按照国务务院颁布布的社社会保险险费征缴缴暂行条条例, 各省省、市、自自治区、直直辖市人人民政府府有权自自行制定定缴费率率, 其初初衷在于于保持政政策的灵灵活性, 以便便各地结结合实际际情况因因地制宜宜。但是是, 这一一政策客客观上造造成养老老保障统统筹层次次偏低。目目前, 全国只只有少数数省份实实现基本本实现养养老保险险省级统统筹, 其他保保障项目目主要还还是县市市级统筹筹。资金金筹集比比例各地地间有很很大差别别。养老老保障资资金统筹筹标准的的不统一一, 违背背了社会会保障的的互助共共济、实实现社会会公

9、正的的原则。社社会保障障的基础础是大数数法则, 即用用恒定的的大数来来保障突突发的小小数。参参与保障障的人数数越多, 承受受风险的的能力就就越强。统统筹的层层次越高高, 抵御御风险的的能力也也越强。而而且, 强制推推行的基基本养老老保障统统筹层次次越高, 越能能体现养养老公正正原则。尽尽管从全全国来看看, 养老老保障基基金累积积节余在在不断增增长, 但我国国三分之之二以上上的省区区收不抵抵支, 形成全全国性的的养老支支付危机机, 没有有在全国国范围内内实现公公平、公公正。2.3.2一方方面，在在养老救救助、基基本保险险与自愿愿保险之之间没有有形成一一个有机机的整体体,没有形形成保障障网络;最低

10、生生活保障障制度刚刚刚建立立,还在一一定程度度上带有有随机性性。另另一方面面，基本本养老保保险金的的替代率率水平低低,在自愿愿保险作作用没有有充分发发挥的条条件下,保障程度非非常不足足。“统账结结合”的城镇镇职工社社会养老老保险设设计的目目标替代代率为558%左右右,而在实实际运行行中,职工基基本养老老保险金金的实际际替代率率为300%左右右,远低于于国际水水平。若干国家家养老保保险系统统总和目目标替代代率国家综合目标（%）公共（%）私营（%）法国705020德国754530荷兰603030瑞典604020英国604020加拿大704030瑞士704030主要资料料来源: 国际际社会保保障协会

11、会(19989) ,“公共与与私营年年金的相相互作用用”P24 。从从表中可可以看出出, 很多多国家养养老保险险系统的的总和替替代率在在70 %左右右。2.4政政府与市市场职责责不明晰晰，民众众对政府府缺乏信信心在很长一一段时期期,中国养养老保障障体系完完全由政政府包揽揽,在改革革与转型型过程中中,政府逐逐步退出出部分领领域,如包括括企业年年金在内内的补充充养老保保险市场场,并鼓励励个人养养老保险险发展。但但在这一一过程中中,政府与与市场、社社会保险险与商业业保险等等方面的的关系没没有理顺顺,职责分分工不明明晰,这主要要表现在在:第一、在在制度设设计与提提供上,缺乏对对养老保保险制度度的统筹筹

12、规划,缺乏整整体的思思路和方方案。第第二、在在基本养养老保险险制度没没有完善善的条件件,社会保保险部门门对补充充养老保险介入入过深,遏制市市场发挥挥作用,限制商商业养老老保险的的发展。第第三、在在农村养养老问题题,政府在在制度提提供与财财政支持持等方面面承担的的责任和和发挥的的作用不不足,而过去去在管理理费提取取的利益益驱动下下却表现现出很高高的经营营积极性性。第四四、社会会养老保保险立法法滞后,政府行行为表现现出较大大的随意意性,缺乏对对政府行行为的有有效约束束。第五五、缺乏乏配套措措施和政政策,制度设设计上缺缺乏有效效的约束束和激励励机制,难以有有效激励励劳动者者参保,也难以以有效约约束其

13、不不当利用用制度的的行为,影响体体系整体体作用的的发挥,这突出出表现在在补充与与商业养养老保险险的发展展缺乏税税收政策策支持。相相关政策策制度缺缺乏稳定定性和法法律效力力，使得得民众对于于政府给给出的承承诺信心心不足。2.5资资金筹措措比例不不当，财财务压力力巨大2.5.1企业业单位的的养老保保障资金金主要来来源于企企业和劳劳动者。其其中, 企业担担负着筹筹资的大大部分责责任, 要支付付员工工工资总额额的200% 作作为员工工的养老老保险基基金, 加上其其他的强强制性保保险项目目, 企业业缴款达达到了职职工工资资的288% 左左右。职职工个人人要承担担工资收收入的88%。实实际上, 企业业负担

14、了了养老保保险资金金的722% , 个人人只负担担了288%。如如此高的的企业缴缴费率使使企业的的劳动成成本大幅幅度提高高, 负担担增加从从而严重重影响企企业的竞竞争力。与与之相关关的另一一个问题题是, 养老保保险基金金的空账账问题迟迟没有有解决。我我国是在在19997 年年才开始始建立企企业职工工的养老老保险基基金制度度的。过过去由政政府和企企业承担担的职工工养老保保险由此此全部移移交给社社保机构构负责。退退休老职职工的养养老金又又不能不不发, 于是社社保机构构只能现现收现付付, 拆东东墙补西西墙, 致使养养老保险险基金空空账运行行。随着着人口老老龄化养养老的来来临, 养老保保险金支支付的风

15、风险越来来越大。2.5.2当前前我国养养老保险险基金筹筹集的主主要方式式是财政政筹集、企企业筹集集和社会会筹集各各占13，企业业筹集和和社会筹筹集不足足部分由由财政弥弥补的筹筹资方式式。但目目前因企企业养老老保险金金遵缴率率低（约约90），企企业筹集集实际上上只占全全部养老老金的2025，养养老保险险金欠缴缴严重，截截至20000年11月欠费10亿元以以上的省省份有15个，欠欠费1亿元以以上的企企业有6家；同同时社会会筹集的的养老保保险金只只占全部部养老保保险金筹筹集额的的1520，造造成了养养老保险险资金的的筹集严严重依赖赖财政筹筹集比重重高达5560的局局面，严严重加剧剧了当前前地方财财政

16、困难难，是形形成地方方财政风风险的重重要因素素。3我国养养老保障障制度改改革的思思路建议议3.1进进行养老老保障体体系从分分散到统统一的改改革创新新在统一的的制度框框架下,根据不不同区域域或人群群特点有有所侧重重,呈现多多样化,以提高高制度的的适应能能力。中中国养老老保障体体系改革革可以在在前期改改革的基基础上,改造成成以下五五个层次次,形成一一个统一一的体系系:第一层层次- 以最低低生活保保障制度度为核心心的养老老救助；养老救救助定位位于满足足公民基基本生活活的需要要,但标准准必须比比国民养养老金要要低。发发放救助助时可以以引入家家庭收入入调查等等目标定定位手段段,以提高高救助资资金的使使用

17、效率率。第二二层次- 以现现有统筹筹基金为为基础,逐步改改造成中中央政府府负责、全全民普享享的国民民基础养养老金,条件成成熟时,可以采采用社会会保障税税额筹资资模式。第第三层次次- 以基基本养老老保险个个人账户户为基础础建立强强制养老老储蓄账账户制度度；由地方方政府负负责组织织提供,采取单单位、个个人共同同缴费的的方式筹筹资,全部缴缴费计入入个人账账户,并实行行市场化化投资增增值。第第四层次次- 以现现行企业业年金和和商业团团体年金金为基础础建立自自愿性、税税优型养养老保险险制度;这一层层次应完完全市场场化,发挥证证券、保保险等金金融机构构的作用用。第五五层次- 市场化化、自愿愿性的养养老保险

18、险及个人人储蓄计计划,满足高高层次、多多样化的的保障需需求。3.1.1完善制制度建设设，加快快法制化化进程建立和完完善养老老保障法法律体系系, 提高高基金运运行效率率。中国国养老保保障基金金运行中中的诸多多风险与与国家养养老保障障立法不不完善密密切相关关。因此此, 应建建立和完完善养老老保障法法律体系系, 通过过法律手手段规范范养老保保障基金金的征、支支、管、投投。具体体来说, 一是是要明确确参保人人的权利利与义务务。二是是要用法法律来明明确养老老保障基基金的管管理体制制, 明确确各自的的职责。三三是要明明确社保保经办机机构的责责、权、利利。四是是要对基基金管理理公司的的投资规规则、投投资透明

19、明度等强强制性规规范加以以明确界界定, 确保基基金运行行安全。3.2建建立全国国统一的的城镇基基本养老老保障制制度3.2.1全国国城镇所所有就业业人员(包括机机关、事事业单位位工作人人员和各各种性质质企业的的员工) 都要要交纳养养老保险险金, 个人和和单位交交纳的比比例要统统一, 建立养养老保障障资金的的个人账账户, 全国联联网、全全国流通通, 由劳劳动和社社会保障障部成立立专门的的机构统统一管理理。个人人账号与与身份证证号合一一, 个人人和单位位缴纳的的养老保保险金全全部记录录到个人人账户上上。个人人账户储储存额只只用于职职工养老老, 不得得提前支支取。职职工如果果意外死死亡, 个人账账户中

20、的的个人缴缴费部分分可以继继承。3.2.2个人人账户全全国范围围内通用用, 职工工更换工工作单位位时, 其个人人账户上上全部储储存额随随同转移移。新的的工作单单位只要要按规定定往他的的个人账账户里存存钱就行行了。员员工只要要拿着自自己的社社保卡一一查便知知道单位有有没有替替自己交交养老金金, 账户户上总共共有多少少钱。3.3因因地制宜宜，推进进农村基基本养老老保障制制度建设设3.3.1农业业是自然然风险与与市场风风险相互互交织的的弱势产产业。我我国农业业生产又又以户为为单位, 具有有相当大大的分散散性, 农民的的生产和和生活风风险也相相对比较较大, 并且农农村经济济市场化化程度越越高, 这种风

21、风险性就就越大。此此外，全全国70%以上的的老龄人人口分布布在农村村地区，乡乡村人口口老龄化化问题严严重，及及家庭保保障功能能弱化趋趋势十分分明显。单单纯地依依靠家庭庭与承包包土地来来解决农农村居民民的养老老问题显显然具有有巨大的的风险而而指望通通过商业业保险的的途径来来解决农农村居民民的养老老问题更更不具有有现实性性, 因为为商业公公司的营营利性和和市场性性决定了了迄今大大多数仍仍是低收收入阶层层的农村村居民不不可以依依靠的。3.3.2建立立新型农农民社会会化养老老保险制制度应以以“低水平平、广覆覆盖、适适度保障障”为目标标，着力力做好以以下几方方面工作作：第一，农农民养老老保险制制度的建建

22、设应由由政府制制定并主主导实施施，以能能保证养养老基本本生活需需要为原原则，资资金筹集集以“个人交交费为主主、集体体补助为为辅、国国家给予予政策扶扶持”，个人承承担，村村集体和和国家承承担。第二，建建立个人人账户、实实行储备备积累，按按积累总总额确定定发放标标准。采取个个人账户户的办法法，将个个人缴费费和集体体补助都都记在个个人名下下，未来来领取养养老金的的多少主主要取决决于个人人账户资资金积累累的数额额。在此此基础上上，对早早逝者和和长寿者者适当调调剂，以以体现其其社会性性。第三，实实行务工工、务农农、经商商等各类类人员养养老保险险一体化化。即非城城镇户口口，不论论务农、务务工或经经商，均均

23、参加统统一的养养老保障障制度，以以适应农农村劳动动力亦工工亦农亦亦商流动动性大的的特点。投保年龄以参加劳动获得收入为起点， 60周岁开始领取养老金。各类人员实行统一制度，对参加人员进行统一的保险编号，对个人账户进行统一管理。第四，加加大社会会养老保保险的宣宣传力度度，改变变传统的的养老观观念，让让人们自自觉、自自愿地认认识和参参与社会会养老保保险。第五，对对于特殊殊对象，如如独生子子女的父父母、军军烈属等等，应有有一定的的特殊优优惠政策策。同时时，对现现在生活活困难的的农村老老年人应应该加强强社会救救济工作作，提高高社会救救济水平平。第六，要要发挥农农村基层层组织的的作用，促促进乡风风文明。3

24、.4养养老保障障体系政政府主导导下的市市场化运运行机制制创新目前大部部分国家家政府在在养老保保障体系系中发挥挥了主导导作用,同时让让市场发发挥作用用。问题题的关键键在于要要理清政政府和市市场的责责任边界界,“政府主主导”并不是是说,让政府府大包大大揽,排斥社社会资源源进入,让政府府主导筹筹资、统统一提供供或介入入养老保保障的各各个层次次,如果这这样则无无异于倒倒退回过过去的计计划体制制。政府府主导下下的市场场化,就是要要合理界界定政府府的责任任与作用用,优化社社会保险险与商业业保险的的关系。要要从制度度保证市市场在资资源配置置中的基基础性作作用,基本保保障之外外的各项项制度的的经营管管理应实实

25、行完全全的市场场化运作作用,充分发发挥各类类金融机机构的服服务优势势,如银行行的账户户管理、托托管优势势，保险险业的精精算、产产品和计计划设计计、风险险管理、年年金化发发放、资资产负债债匹配管管理优势势、基金金公司的的资本市市场投资资优势等等。社会会保险部部门应该该完全退退出补充充保险市市场,专注于于养老救救助和社社会保险险,为全体体国民提提供最基基本的养养老保障障。尤其其是在现现有形势势下,扩大基基本养老老保险的的覆盖面面、提高高制度的的公平性性,应该是是社会保保险部门门的工作作重点。即即使对于于基本保保险层次次,也可以以积极引引入市场场机制和和手段,以提高高制度效效率。3.5资资金筹措措机

26、制创创新3.5.1改革城城镇养老老保障资资金的筹筹措机制制一是调整整财政支支出结构构, 增加加养老保保障支出出在财政政总支出出中的比比例。建建立财政政对养老老保险基基金的拨拨付机制制, 形成成国家对对养老保保险基金金稳定的的投入体体系。二二是变现现部分国国有资产产填补养养老保险险金缺口口。合理理分配改改革过程程中的转转轨成本本分摊。三三是调整整企业和和职工的的缴费比比例。四四是实行行“税费分分筹”，对于于具有国国家社会会福利性性质的社社会统筹筹基金, 改以以收税方方式筹资资；而个个人递延延工资性性质的个个人账户户基金, 仍以以收费方方式筹集集。3.5.2积极探探索高效效的基金金运营管管理体制制

27、, 确保保基金保保值增值值。一是要实实行“统账分分离, 分类管管理”。即根根据统筹筹账户基基金与个个人账户户基金的的性质不不同, 实行不不同的管管理与投投资运营营模式。二二是要坚坚持专业业化运作作, 委托托专业性性投资管管理机构构进行投投资运作作。三是是要放宽宽对养老老保险基基金投资资运营的的限制。基基金的保保值增值值必然要要求管理理机构探探索更好好的投资资渠道, 让基基金有更更多的投投资选择择, 不能能光买国国债和存存银行。同同时, 还必须须规范投投资行为为及其程程序, 从制度度上保证证基金投投资的理理性和安安全性。3.5.3建立税税收政策策诱导机机制参考发达达国家做做法，采采用EEET的征

28、征税模式式,使得国国民将资资金投资资于养老老保险比比其他投投资渠道道更有利利,从而调调动其参参保的积积极性。在在中国,给予补补充养老老保险税税收优惠惠政策,其意义义不仅仅仅在于提提升国民民的保险险意识、风风险意识识和对自自我养老老的责任任意识,吸引更更多的社社会资源源参与养养老保障障体系建建设。更更为重要要的是推推动养老老保障产产业化发发展,优化金金融市场场结构。在在许多国国家,养老基基金占GGDP的的比重非非常高,养老保保障是一一个重要要的产业业,能够提提供大量量的长期期资金以以改善金金融市场场结构,并吸纳纳大量的的从业人人员。有有资料显显示, 20006年亚亚太地区区国家管管理的养养老金的

29、的资金总总额达到到1415 万亿亿元人民民币,养老基基金占GGDP的的比重,各际平均均水平为为74%;而同同期中国国的养老老基金规规模不足足万亿,占GDPP的比重重不到55% ,这一方方面说明明中国发发展不足足,另一方方面也表表明了市市场潜力力和空间间非常巨巨大。3.6加加强养老老保障信信息化建建设3.6.1一是是不断完完善养老老保险信信息化系系统建设设。养老老保险开开展较早早, 养老老保险信信息化远远远滞后后, 加大大人力、物物力、财财力的投投入, 尽快完完善养老老保险的的信息化化管理迫迫在眉睫睫。二是是不断提提升养老老保险信信息化职职能。将将养老保保险征缴缴信息与与企业工工资总额额、企业业

30、税收、职职工的生生存状况况等信息息联动, 提高高社保信信息资源源的共享享性，以以科学的的方法促促进促进进养老保保险的征征缴，严严防养老老保险基基金的流流逝。3.6.2成立立发改委委、财政政部、人人民银行行、保监监会、人人力资源源和社会会保障部部等多部部委参与与的联合合监督委委员会，加加大监管管力度，提提高养老老保障机机制的透透明度。养老保险险改革涉涉及中央央、地方方、企业业和每一一个国民民的利益，关关系到劳劳动力市市场化改改革的成成败，关关系到国国有企业业改革的的成败，关关系到财财政的稳稳固和财财政的可可持续性性，必须须采取措措施尽快快改革和和完善我我国养老老保险体体制，这这是建立立社会主主义

31、市场场经济体体制的本本质要求求。参考文文献1龚龚维斌：20007年4月中欧“中国政政府管理理现代化化学术研研讨会”。2张张晓燕：加强强中国养养老保障障制度建建设的思思考内蒙蒙古科技技与经济济20009年6月第八期总第189期。3段段家喜：中国国养老保保障体系系改革状状况与创创新思路路保险险职业学学院报（双双月刊）20008年4月第22卷总第2期。 4中国保监监会：养养老保险险国别研研究及对对中国的的启示（20007）中国国财政经经济出版版社第595页。5新新华网北北京20005年11月9日电文文。6郑郑功成：中国国养老保保险制度度的未来来发展劳动动保障通讯20003年3月。7胡胡秋明：多层层次养老老保险制制度协调调发展探探讨财经经科学20000年第3期。