的实践与思考地方人大常委会会议制度395.docx

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2、主主持、听听取和审审议工作作报告、列列席、质质询、发发言、表表决和旁旁听等程程序问题题作出了了比较详详细的规规定。各各省市区区制定的的议事规规则虽各各有特色色，但规规定的基基本内容容大体是是一致的的。这就就是：常常委会会会议每两两个月至至少举行行一次，会会议由主主任召集集并主持持;举行行会议时时，常委委会组成成人员除除请假外外，必须须出席，并并建立签签到制度度;必须须有全体体成员过过半数以以上出席席，会议议才能举举行;会会议举行行十五日日前由主主任会议议决 定定将开会会日期、建建议会议议审议的的议程通通知常委委会组成成人员及及列席人人员;政政府、法法院、检检察院的的负责人人，常委委会副秘秘书长

3、，各各工作委委员会的的负责人人、有关关委员，设设区的市市人大常常委会主主任或副副主任一一人列席席会议，邀邀请有关关的人大大代表列列席会议议;常委委会小组组或联组组审议议议案和工工作报告告时，应应通知有有关部门门的负责责人到会会，听取取意见，回回答询问问;政府府及五名名以上的的常委会会组成人人员均有有权提出出议案，是是否提交交会议审审议由主主任会议议作出决决定;常常委会委委员五人人以上可可联名以以书面形形式向常常委会提提出对政政府、法法院、检检察院的的质询案案，对答答复不满满意的，可可继续质质询并要要求再作作答复;常委会会全体组组成人员员过半数数赞成方方能通过过;等等等。可以以讲，以以议事规规则

4、为主主要标志志，地方方人大常常委会会会议的制制度建设设有了明明显的进进步，法法制化、规规范化、程程序化水水平有了了很大提提高，在在发扬民民主、科科学决策策、提高高效率方方面发挥挥了一定定作用。江泽泽民同志志在“55?311”重要要讲话中中指出，发发展社会会主义民民主政治治，建设设社会主主义政治治文明，是是社会主主义现代代化建设设的重要要目标。他他强调：要着重重加强社社会主义义民主政政治制度度建设，实实现社会会主义民民主政治治的制度度化、规规范化、程程序化。江江总书记记的重要要讲话是是我们在在新的发发展阶段段建设社社会主义义政治文文明的行行动指南南。根据据江总书书记重要要讲话精精神，按按照规范范

5、严谨、协协调得当当、制约约有度、井井然有序序的要求求，地方方人大常常委会的的会议制制度需要要在实践践中继续续探索，在在前进中中不断完完善。提案案制度议案案的提出出，是常常委会会会议的前前提。提提案制度度，有两两个问题题值得研研究。问题题之一，如如何改变变常委会会组成人人员联名名提案的的薄弱状状况?根据据地方组组织法和和省级人人大常委委会议事事规则的的规定，法法规案的的提出制制度和其其他一般般议案的的提出制制度没有有多大区区别，都都可以称称为提案案制度。提提案制度度主要包包括三方方面的内内容：第第一，提提案主体体，即谁谁可以提提出议案案。概括括起来可可分为两两类：一一是法定定机关和和单位。可可以

6、向地地方人大大常委会会提出议议案的机机关和单单位是主主任会议议、政府府、人大大各专门门委员会会。有的的议事规规则还包包括本级级法院和和检察院院，立法法法无此此规定，四四川省对对常委会会议事规规则进行行修订时时去掉了了“两院院”。二二是常委委会组成成人员55人以上上联名可可以向常常委会提提案。主主任会议议根据工工作需要要，可以以委托常常委会的的工作委委员会、办办公厅代代常委会会拟定议议案草案案，并向向常委会会会议作作说明。第第二，提提案范围围，即提提案人提提出的议议案，必必须属于于本级人人大常委委会的职职权范围围。第三三，提案案效力，指指所提议议案能否否列入常常委会议议程。对对法定机机关和单单位

7、提出出的议案案，主任任会议即即行决定定列入常常委会议议程; 5名以以上常委委会组成成人员联联名提出出的议案案，由主主任会议议决定提提请常委委会会议议审议，或或先交有有关专门门委员会会审议，提提出报告告，再决决定是否否提请常常委会会会议审议议。从地地方人大大常委会会的实践践看，法法定机关关和单位位主要是是政府，还还有主任任会议、专专门委员员会提出出的议案案一般都都列入会会议议程程，并表表决通过过;而由由常委会会组成人人员提议议案几乎乎没有先先例。我我们分析析认为，出出现这种种现象固固然有多多种原因因，但主主要是因因为限于于工作条条件和时时间，个个人动手手比起法法定机关关经过长长期酝酿酿、准备备，

8、并由由专门班班子论证证、起草草而形成成议案有有很大差差距。如如何加强强常委会会组成人人员联名名提案这这个薄弱弱环节，需需要采取取相应措措施。大大家认为为，给常常委会组组成人员员配备助助手不失失为一个个选择。问题题之二，如如何提高高议案质质量，突突出会议议重点?法律律法规对对常委会会会议只只是作了了程序性性的规定定，对一一次列入入会议的的议案没没有数量量规定，也也无质量量和重点点要求，操操作起来来，弹性性和空间间很大。实实际情况况是，主主任会议议在研究究确定建建议议程程时，各各专委会会，包括括各工作作、办事事机构都都争着“上上项目”，互互相攀比比，唯恐恐被挤下下来。因因此，各各级人大大常委会会会

9、议在在议程安安排上大大都是“拼拼盘式”、“搞搞平衡”的的办法，涉涉及面宽宽，几乎乎每次都都涉及经经济、政政治、文文化、科科技、教教育、社社会稳定定等方面面的内容容，面面面俱到，缺缺乏重点点，议程程过多。据据调查，某某省级人人大常委委去年55月份的的一次例例会，33天时间间， 安安排了225项议议程，其其中本级级法规案案17项项，审批批下级法法规案 2项，听听取政府府专题汇汇报2项项，书面面报告33项，人人事任免免1项，期期间还安安排了法法制讲座座;某县县人大常常委会今今年6月月份的一一次例会会，时间间一天，议议程8项项，内容容包括部部门编制制、农民民负担、农农业产业业结构调调整、打打黑除恶恶、

10、普法法工作、工工会法实实施、政政府实施施常委会会关于环环境保护护决议的的情况、人人事任免免。议程程为上午午前3项项，下午午后5项项。“一一府两院院”各就就相关内内容提交交书面汇汇报材料料或议案案，人大大常委会会相关工工作机构构就部门门预算编编制和工工会法贯贯彻执行行情况各各提交11份调查查报告。会会议作“四四五”普普法决议议1项、人人事任免免决议11项。以上上可见，地地方人大大常委会会会议的的一个通通病是议议程安排排过多，重重点不明明确，“中中心”不不突出，不不能说对对审议质质量和会会议效果果没有影影响。大大家建议议议事规规则及相相关地方方性法规规应对议议程数量量和质量量作出规规范，基基本内容

11、容是：确确定议程程时，一一定要突突出重点点，无论论是法规规案还是是其他议议案，都都要按照照抓大事事、议大大事、决决定重大大事项的的原则，抓抓住本行行政区域域内改革革开放和和经济建建设中的的重大问问题，民民主法制制建设中中的重大大事项，人人民群众众普遍关关注、反反映强烈烈的“热热点”问问题，以以及重大大议案等等，精心心选择，科科学安排排，每次次常委会会确定11至2个个重点为为宜。在在时间上上，为了了保障常常委会组组成人员员有足够够的时间间做准备备，建议议议事规规则对议议程的确确定时间间由提前前15天天左右改改为提前前一个月月左右确确定下来来，以便便常委会会组成人人员有针针对性地地搞点调调查研究究

12、。会期期制度实行行固定的的、科学学规范的的会期制制度是地地方人大大常委会会正常行行使职权权的重要要保障。会会期制度度需要研研究的主主要问题题是如何何规范常常委会例例会时间间?从各各省、区区、市了了解的情情况看，地地方人大大常委会会的会期期制度原原则上都都是由两两部分组组成：一一是每个个年度常常委会会会议的次次数及间间隔;二二是每次次举行会会议的具具体时间间及各项项议程的的时间分分配。县县级以上上地方人人大常委委会的惯惯例都是是以122个月为为常委会会的一个个活动年年度，在在每个活活动年度度内，至至少举行行6次会会议，但但举行会会议的天天数尚无无规范，也也各不相相同。总总的看，时时间长短短与常委

13、委会的组组成人员员、任务务存在一一定的比比例关系系，当然然也与各各省、区区、市的的工作方方式和习习惯有某某种关系系。从调调查情况况看，除除法律法法规对地地方人大大常委会会每次例例会时间间尚无明明确具体体规定外外，实际际运作中中也存在在着随意意性较大大，民主主、效率率与任务务三者之之间矛盾盾比较突突出的情情况。如如某市十十一届人人大期间间，常委委会共召召开了226次常常委会会会议，共共计633天时间间，审议议了944项议程程，平均均每个议议程的审审议时间间是0?68天天。按照照相同的的计算方方法，十十二届人人大在每每个议程程上平均均时间为为 0.25天天。截至至目前，十十三届人人大常委委会审议议

14、议程已已达到了了 2000多件件，是十十一届议议程的一一倍多，但但是，十十三届人人大常委委会任期期内召开开了288次常委委会会议议，共计计时间771天，平平均每次次会议225天，每每个议程程审议时时间为00.355天。可可见，前前后三届届人大常常委会会会期出入入比较大大，会议议质量也也不尽相相同。需需要指出出的是，随随着我国国加入WWT0，西西部大开开发力度度加大，改改革开放放发展进进入新的的历史阶阶段，对对民主法法制建设设提出了了新的更更高的要要求，地地方人大大常委会会的立法法、监督督等项任任务越来来越繁重重。调查查显示，仅仅立法而而言，省省级人大大常委会会每年制制定的新新法规大大体都在在1

15、5件件以上，地地方立法法正在实实现由数数量型向向质量型型转变，立立法活动动已越来来越复杂杂化，法法规一般般都要经经过三审审，再加加上需要要做出重重要的决决定决议议，其立立法任务务之重显显而易见见。如果果要对议议案提出出有影响响的修改改意见，常常委会组组成人员员必须要要有足够够的时间间进行思思考和准准备，对对草案加加以分析析研究。调调查还显显示，省省级人大大常委会会例会会会期最短短的是11天，最最长的是是8天。为为期1天天的会议议，4项项议程，661名组组成人员员，分33个组进进行审议议，每组组20人人左右，除除去全体体会议占占用的时时间，每每人共计计只有七七八分钟钟的发言言时间，每每项议程程人

16、均仅仅一两分分钟的时时间，来来不及充充分思考考和研究究，效果果不够好好。而一一次例会会开8天天时间显显然长了了点，往往往出现现“冷场场”情况况，效果果同样不不够好。调调查中，大大家反映映，常委委会既然然是集体体行使职职权，其其会议必必须有相相应的时时间保障障。如果果会议时时间过短短，组成成人员来来不及认认真仔细细地研究究、分析析和讨论论议程，匆匆匆地进进行审议议，或者者赞成，或或者否定定，客观观上也造造成权力力机关无无关紧要要，很可可能充当当了“橡橡皮图章章”的角角色。如如果会议议时间过过长，也也有弊端端：一是是牺牲了了民主的的效率，二二是增加加经费支支出，三三是滋生生官僚主主义作风风。大家家

17、讲，地地方人大大常委会会是民意意机关，代代表人民民行使地地方国家家权力，它它以法定定程序为为保障，最最大限度度地反映映民情，汇汇集民意意，以体体现民主主的价值值追求。实实现民主主的价值值，必须须恰当地地安排好好会期，尤尤其是审审议法规规案，是是一项精精细的活活动，耗耗时间，费费精力，往往往要反反复讨论论，实现现民主决决策、正正确决策策。调查查中大家家普遍认认为，法法律法规规关于省省市县级级人大常常委会每每两个月月举行一一次会议议，如特特殊需要要，可临临时召集集会议的的规定是是可行的的，关键键在于如如何规范范常委会会例会的的会期，解解决民主主、效率率与任务务之间的的矛盾。鉴鉴于审议议任务越越来越

18、重重的实际际情况，可可规定为为：县、市市、州人人大常委委会每次次例会的的会期一一般为33-5天天;省市市区人大大常委会会每次例例会的会会期为一一般为 5-77天 .以省级级人大常常委会组组成人员员80名名、5个个会议日日折合440个小小时计算算，除去去8个小小时的全全体会议议，留给给每位组组成人员员有近990分钟钟的审议议时间，如如果按77个工作作日计算算，审议议时间将将相应增增加三分分之一，这这对议程程的充分分审议，提提高常委委会决策策水平不不失为一一个选择择。审议议制度省级级人大常常委会议议事规则则对审议议制度的的全体会会议、分分组会议议普遍作作了明确确规定，而而对联组组会议作作了弹性性规

19、定，对对大会辩辩论几乎乎没有提提及。审议议制度需需要研究究的主要要问题是是要不要要对大会会辩论做做出明确确规范?据了了解，省省、市、县县人大常常委会的的例会大大都是一一个基本本模式，即即，全体体会议听听取议案案说明和和工作报报告，分分组会议议进行审审议，主主任会议议听取审审议情况况汇报并并提出是是否付表表决的建建议，全全体会议议表决。总总的感觉觉是审议议气氛不不活跃，往往往抓不不准要害害，议不不到关键键，会议议很难出出现审议议高潮。市县县人大的的同志反反映，通通过分组组审议的的方式提提高审议议效率，增增加委员员的参与与度，是是无可厚厚非的。但但仅靠分分组审议议局限性性较大，不不能真正正形成合合

20、意，使使争议得得不到合合理、科科学的解解决。为为了完善善审议制制度，增增强会议议效果，大大家建议议，除程程序简单单的例会会外，应应把联组组讨论、大大会辩论论制度作作为审议议的必经经程序。从从质量和和效率上上考虑，常常委会组组成人员员在联组组讨论、大大会辩论论上以首首次发言言不超过过15分分钟，对对同一问问题的第第二次发发言不超超过100分钟为为宜。大大家认为为，这样样改进的的重要性性在于：第一，可可以在全全局范围围内即“全全省”、“全全市”、“全全 区”范范围内互互相交流流对议案案的不同同看法，防防止局部部代替全全局，保保证全体体组成人人员更加加全面地地考虑相相关议案案的利弊弊得失，真真正体现

21、现常委会会决策的的全局性性;第二二，可以以超越部部门的局局部利益益，超越越行业的的特殊利利益，使使常委会会通过的的法规、决决议或决决定真正正反映和和体现最最广大人人民群众众的共同同利益;第三，可可以更好好地体现现常委会会工作的的民主性性。分组组审议并并不能保保证产生生 1+1+11=3的的民主效效果，22个组、33个组或或者4个个组的各各自审议议议程的的民主性性不等于于人大常常委会的的审议民民主，因因为不同同场合的的民主是是不能简简单相加加的，分分组审议议既不能能等于，也也不能取取代全体体会议或或联组会会议的讨讨论发言言;第四四，可以以真正统统一认识识，形成成合意。没没有充分分辩论与与修正的的

22、表决，其其结果与与表决者者对议案案的确切切态度相相去甚远远。表决决者可能能会赞同同议案的的若干部部分，但但对有的的部分可可能并不不满意，甚甚至不赞赞成，要要求作出出适当修修正，只只有经过过充分修修正的议议案，才才是他们们真正赞赞同的议议案。大大家认为为，不搞搞大会辩辩论，实实际上等等于剥夺夺了一些些委员平平等竞争争的机会会，不利利于对议议案的充充分审议议与修正正。最终终表决所所体现的的议事民民主的程程度有多多高，往往往要看看最终表表决之前前议案所所经受的的全部辩辩论与修修正有多多充分。基基层人大大的同志志强调，作作为代表表民意、集集中民智智的委员员，有权权要求在在全体会会议上互互相交换换意见，

23、争争取使自自己个人人的意见见成为大大家的意意见。大大会辩论论，通过过让委员员代表各各种不同同意见的的交辩，最最终形成成合意。一一方面能能充分体体现民主主，激励励常委会会组成人人员的审审议积极极性，一一方面使使法规案案及其他他重要议议案能得得到充分分的修正正，从而而提高立立法质量量。表决决制度表决决是常委委会形成成决策的的“关口口”，关关系着法法规案及及其他相相关重要要议程的的最终结结果。如何何改进表表决制度度，使“最最终结果果”能够够真实地地反映常常委会主主体的意意愿?从调调查情况况看，地地方各级级人大常常委会普普遍对表表决程序序作出了了规定，并并逐步走走向规范范化、制制度化，对对常委会会集体

24、行行使权力力起到了了保障作作用。大大家认为为，目前前存在的的主要问问题，一一是有的的人事任任免案存存在着“一一锅煮”的的现象。集集中表现现在本级级法院、检检察院提提请任免免的中层层干部，几几人、十十几人捆捆在一起起，一次次性表决决。长期期以来，地地方人大大常委会会一直这这样办，委委员们很很有意见见，认为为是走过过场。二二是对法法规案中中争议较较大的条条文大都都未“单单列”开开来表决决，往往往使表决决者感到到为难：如果“赞赞成”，就就要对其其中自己己不赞成成的条文文也“赞赞成”;如果“反反对”，就就要对大大部分自自己赞成成的条文文也“反反对”;如按照照“弃权权”或“未未按”对对待，亦亦不是个个人

25、的本本意。由由此看来来，有表表决结果果不真实实之嫌。三三是对“一一府两院院”的工工作报告告只审议议，不表表决，有有时只是是根据需需要作出出相应决决定或决决议，客客观上缺缺乏监督督力度。四四是县级级和部分分市州人人大常委委会表决决方式落落后，不不能真实实地反映映表决者者的意愿愿。调查查显示，绝绝大多数数市、县县人大常常委会一一直沿用用传统的的举手表表决办法法，与现现代政治治文明建建设的要要求相距距甚远。人大大常委会会无论是是行使立立法权、监监督权、决决定权还还是行使使任免权权，最终终都是通通过表决决来实现现，通过过表决来来形成具具有法律律约束力力的国家家意志。因因此，表表决制度度的改革革对人大大建设无无疑带有有根本性性、全局局性、实实质性的的意义。我我们建议议对地方方人大常常委会表表决制度度作适当当改进：一是对对人事任任免统一一实行逐逐个表决决，对本本级法院院、检察察院提请请任免的的人员亦亦单个表表决;二二是对法法规案中中争议较较大的条条文实行行单列表表决;三三是从加加大监督督力度、增增强监督督实效考考虑，对对“一府府两院”的的工作汇汇报和专专题报告告，常委委会的执执法检查查报告实实行表决决通过的的办法;四是改改进市、县县级人大大常委会会的表决决方式，统统一实行行电子表表决器进进行表决决。