行政处罚法解读.doc

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1、行政处罚程序的意义和作用 行政处罚，是指行政主体为实施有效行政管理，维护社会公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律规范的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其他形式法律制裁的行政行为。工商行政管理机关所实施的行政处罚，主要表现为多种类型的财产制裁（如罚款、没收违法所得、收缴假冒伪劣商品）、少量的名誉制裁（如警告）及吊销营业执照、撤销虚假注册等类型的法律制裁。行政处罚程序，是指行政处罚所必须遵循或者履行的法定步骤和方式，是对行政主体实施行政处罚的规范，是实施行政处罚的合法操作规程。人类的一切社会活动，无不发生在特定的过程之中。如果将这个过程称为程序，那

2、么一切活动都有程序。如同国家只对那些重要的社会关系和行为进行法律调整和规范一样，立法也只对那些重要的程序加以确定。行政处罚程序，就是这样的一种规范和程序，它与行政处罚并存并行，它与行政处罚一样得到法律的规范和制约。从以下三个方面可以简要认识行政处罚程序的意义和作用。1.行政处罚程序是一项重要的法律制度，属于行政程序法的范畴。法律制度因法律的规定而产生、确立，并因为它的科学设计而成为规范人们行为及有效影响社会环境的因素。在法律发展史上，行政程序法是最近100年出现的重要法律现象，它与人类社会近百年来民主与法治的发展密不可分。最近60年，世界上越来越多的国家制定了统一的行政程序法。我国统一的行政程

3、序法已在讨论和研究中。目前，与行政程序联系最为密切的两部法律中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）与中华人民共和国行政许可法（以下简称行政许可法）均已施行。其中，行政处罚法所作的一系列规定，不仅成为我国行政处罚程序的制度基础，也为行政主体实施行政处罚提供了必要的操作规程。行政处罚法有力地推动了政府依法行政的进程，要求政府机关所实施的行政处罚必须遵守法律规定的程序，违背法律程序的行政处罚行为是违法行为，行政处罚行为的效力因行政处罚行为不符合程序规定受到影响，甚至无效。2.行政处罚程序以规范行政主体行政处罚行为和保障公民、法人和其他组织的合法权益为目的。行政处罚的实施，既关系到社会、经济和

4、生活秩序的维护，又必然会对行政相对人的人身、财产及其名誉造成一定的影响。客观、科学的行政处罚可以有效地惩戒违法行为、维护社会秩序，而有失公允的行政处罚不仅达不到这一目的，而且会损害公民、法人和其他组织的合法权益。行政处罚程序正是通过对行政机关的行政处罚行为设置必要的时间、空间和步骤的限制，来实现行政处罚行为的程序化操作。同时，行政处罚程序还通过必要的程序安排吸收公民、法人和其他组织参与到行政执法的过程中，一方面让他们监督行政机关依规程操作，另一方面也便于他们及时合理地主张权利。最终，恰当的制度设计使得行政处罚程序既可以规范行政机关的行政权，保障公民、法人和其他组织的合法权益，更可以增强行政处罚

5、行为的科学性，真正实现其目的。3.行政处罚程序作为行政程序的重要内容，彰显了法治的精神和要求。例如，没有法定依据或者不遵守法定程序实施行政处罚的，行政处罚无效。行政处罚遵循公正、公开的原则。公民、法人和其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述、申辩的权利。公民、法人和其他组织对行政处罚不服的，有权依法申请复议、提起行政诉讼以寻求法律救济。公民、法人和其他组织认为办案人员与当事人有直接利害关系的，有权申请办案人员回避。这些行政处罚程序制度中的原则和规定，也被概括为程序正义。依法行政必须要强调程序正义，因为依法行政本质上是要规范行政行为并保障公民、法人和其他组织的合法权益。所以说，遵循行政处罚

6、程序实施行政处罚，是法治理念和价值的体现，更是依法行政的具体行动。行政处罚程序规定的重要性现行的工商行政管理机关行政处罚程序规定（以下简称行政处罚程序规定）是2007年9月4日国家工商总局第28号令公布的，自2007年10月1日起施行。它是贯彻中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法），结合工商机关实施行政处罚的实际情况，制定出的一部较为完整的体现行政处罚程序制度精神、原则和要求的行政规章，是工商机关实施行政处罚必须遵守的规范。除去行政处罚程序在法理意义方面的重要性外，行政处罚程序规定对工商机关还具有以下特殊的重要性：1.进一步推进工商机关依法行政。1996年10月1日，行政处罚法施行。为

7、更好地贯彻实施行政处罚法，国家工商局于同年10月17日公布施行了工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定（以下称58号令）。58号令的施行，对工商机关依法实施行政处罚，起到了重要的规范和保障作用，并成为贯彻行政处罚法不可缺少的操作规程。随着社会主义法制建设的不断发展，依法治国作为治国基本方略载入宪法，国务院于2004年制定全面推进依法行政实施纲要，这都给行政执法工作提出了新的更高的要求。加之一些有关行政程序的新法律制度在行政处罚法之后相继出台，58号令中的某些规定出现了与之不衔接的问题。因此，58号令的修订迅速提上了议事日程。紧随依法行政的形势和步伐，及时并适当地修订和完善行政处罚程序，从一个方面

8、也反映出国家工商总局依法行政的决心和与时俱进的精神。2.贯彻国家工商总局党组“四个统一”的工作目标和要求。国家工商总局党组于2007年初提出工商行政管理工作要努力实现“监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的统一”的工作要求，为全系统特别是基层工商机关和人员指明了在全面推进依法行政过程中工商行政管理的方向和任务。进一步规范执法办案程序，特别是基层执法办案程序，更加有效地惩治市场违法行为，无疑是贯彻落实“四个统一”的重要内容。3.进一步规范行政处罚行为，完善行政处罚程序，促进工商系统廉政建设。为贯彻中央建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要，国家工商总局决定在“深化工商

9、行政管理改革与创新，建立和完善行政执法工作制度”等方面狠下功夫。同时，通过修订58号令，进一步规范行政处罚行为，完善行政处罚程序，从源头上遏制腐败滋生，从健全制度上铲除腐败土壤，从完善执法程序上预防腐败现象，把反腐倡廉贯穿于工商行政管理执法工作的各个方面，有效地防止和减少少数执法人员利用案、费、证、照等徇私枉法，为个人牟取各种非法利益的贪腐行为。通过58号令的修订，一方面加大了依法规范处罚行为的力度，另一方面加强了监督制约，特别是对那些在实践中容易出现问题的地方和环节，增加了执法监督及政务公开的规定和内容。4.为工商系统，特别是基层工商机关执法办案提供更具有权威性、实用性的操作规程。行政处罚程

10、序是工商机关执法办案的重要依据和保障。58号令施行以来，各地工商机关积累了不少实践经验，同时也反映出一些难点或问题。地方特别是基层的工商机关及其人员迫切要求国家工商总局能够结合多年来的执法办案实践，依法修订58号令，使之成为一项在法律权威性、操作规范性方面都更强的、更具有实用性的办案规则。国家工商总局对58号令的及时修订，在体现依法行政原则和要求的同时，也反映了为基层执法工作服务的精神。总之，行政处罚程序规定的出台和施行，为工商机关依法行政提供了重要的法律规范和可靠的法律保障。行政处罚程序规定的基本框架行政处罚程序规定的效力虽然仅为规章，但因有行政处罚法等行政法律、法规为依据，又因行政处罚程序

11、本身具有严格且复杂的属性，所以在体例上采用法典形式，分为总则和分则两大部分，共设9章，计90条，基本框架内容如下：1.总则部分。总则部分共设4条，分别规定行政处罚程序规定的立法宗旨、适用范围、原则和监督制度。总则部分是行政处罚程序规定之纲。2.分则部分。分则部分为第二章至第九章，分别规定：（1）行政处罚的管辖。行政处罚的管辖制度是工商机关在日常执法办案中正确实施行政处罚的前提和基础，是规定某一个违法行为应该由哪一级或者哪一个工商机关实施行政处罚的法律制度。其中，涉及管辖的一般规定和特别规定。管辖的一般规定解决大多数的、普遍情况下的管辖问题，管辖的特别规定适用于特别主体的、特别情况下的管辖。此外

12、，行政处罚的管辖制度还对在行政执法办案过程中可能出现的管辖交叉、管辖争议等情况作出了明确的规定。（2）行政处罚的一般程序。行政处罚的一般程序包括立案、调查取证、案件核审、处理决定等内容和制度，是行政处罚程序的主要内容。（3）行政处罚的简易程序。行政处罚的简易程序，是指依照行政处罚法的有关规定对公民处以五十元以下，对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以不经立案等一般程序而当场作出处罚决定。这个行政处罚的过程尽管简单，但仍有过程，有必须遵守的操作规则。（4）期间、送达。行政执法办案过程也是一个时间过程。行政执法办案以及执法办案人员与行政相对人的相关行为，在法律上均须有一定的

13、时间限定。否则，程序就没有了确定性，不是中止不前，就是名存实亡。因此，任何法律程序都需要对上述问题规定相应的时间限定，并要求执法人员及行使救济权利的当事人遵守。这就是所谓的期间。将送达与期间在同一章中进行规定的理由是，虽然送达属于执法机关的行为，但由于它对被处罚当事人何时应行使救济权利起着决定作用，故而送达与期间之间有着紧密的逻辑关系。行政处罚决定因送达而生效，被处罚当事人自行政处罚决定生效之日起在法定期间内行使救济权利。由于我国目前尚未出台专门的行政程序法，无论是在行政处罚法中，还是在行政复议法等行政法律、法规中，也均未对行政执法决定文书的送达作出明确、详细的规定，执法实践中因而遇到不少困难

14、和问题。一个突出的问题是：行政执法文书的送达是否均应按民事诉讼法中的规定进行；行政执法因不同于民事诉讼而产生的送达难，怎么办？行政处罚程序规定对上述问题作了相应的规定。（5）行政处罚的执行。涉及行政处罚决定作出并生效后，当事人何时履行、如何履行、不主动履行怎么办等一系列程序和问题。此外，行政处罚程序规定对行政处罚的罚没物资的管理、处置，也设立了相应的制度，规定了一定的措施。（6）立卷。立卷，也称案件材料的归档。现行行政法律、法规至今尚无明确要求，但立卷是行政处罚过程中不可缺少的一个环节。案卷能够客观、真实地反映工商机关实施行政处罚的全过程，既是执法活动的记载，也是执法监督检查的凭据。（7）行政

15、处罚的监督。包括工商机关负责人对本机关行政执法的监督、上级工商机关对下级工商机关行政执法的监督，以及相关监督措施。（8）附则。与行政处罚程序规定有关的某些解释和规定。行政处罚程序规定新增或修订的主要内容行政处罚程序规定与58号令相比，有许多新增的或重要的修订内容。了解这些内容，不仅有助于全面掌握行政处罚程序规定的内容，便于贯彻实施，还有利于清楚地看到工商行政管理系统在全面推进依法行政道路上的进步与发展，增强信心，以取得更大的成绩。行政处罚程序规定对58号令的新增或重要修订内容主要有：1.对工商所实施行政处罚权限的规定。随着工商行政管理系统执法体制改革的不断深入，工商所的职能发生重大变化：从主要

16、从事集市贸易和个体工商户日常管理的机构，逐步向基层行政执法机构发展。实践中，全国各地经济发展与市场管理的实际水平差别较大，各地工商所的情况也很不一致。为适应工商所行政执法的客观需要，同时又考虑到各地的实际情况，行政处罚程序规定规定由省级工商机关分别对本省、区、市内工商所实施行政处罚的权限予以确定。2.对调查取证规则的规定。调查取证是行政处罚程序中一个至关重要的环节，对行政处罚决定有重要的作用。这一环节涉及多项法律制度。实践中，调查取证往往非常复杂。很多行政处罚决定在行政复议或行政诉讼中被撤销，原因之一就是调查取证没有依法进行，或者证据不足、案件事实不清。对此，行政处罚程序规定在证据形式、抽样取

17、证、鉴定结论等方面作了相应的规定。与此同时，行政处罚程序规定针对实践中采取行政强制措施随意性大、侵犯当事人合法权益的问题，进一步对采取行政强制措施、解除行政强制措施的合法条件和程序作了必要的具体规定。3.对案件核审进行必要改革的规定。案件核审制度是工商机关行政执法的一项内部程序制度，是上世纪90年代初作为行政执法“分工协作、监督把关”，保证依法履行职责、提高办案质量的重要举措而创设的，由工商机关内部的法制机构负责案件核审。多年来，案件核审制度发挥了重要作用，法制机构的核审工作得到了各方面的充分肯定。然而，由于法治建设的深入和加强，工商机关依法行政的迅速推进，执法办案的情况与案件核审制度初创时期

18、相比发生了很大变化，主要是：一方面办案机构的办案数量大幅增加，办案水平迅速提高；另一方面法制机构被赋予的职能不断增加，综合性的工作内容日益突出。同时，这一情况在不同地方的工商机关，又存在不小的差异。为此，行政处罚程序规定在保留案件核审制度的基础上，规定可由省级工商机关根据本辖区的实际情况，确定辖区内核审案件的类型和范围。4.对涉案财务管理、处理的规定。为防止在管理、处理罚没物资的过程中出现不廉洁行为，从制度上约束执法人员，提高执法人员廉洁执法的自觉性，并解决在这方面存在的一些实际问题，行政处罚程序规定对涉案财务的管理和处理作了专门的规定。5.对行政处罚监督的规定。行政处罚程序规定作为工商机关的

19、重要程序性规范，至少应对执法办案发挥两方面的作用：一是操作规程和办案规则，二是监督保障。因此，在行政处罚程序规定中规定行政处罚的监督措施，可以突出在执法办案过程中加强监督的重要性，提高执法人员依法行政的自觉性，增强监督的操作性。与58号令的规定相比，行政处罚程序规定中增设了一章，即第八章监督。这不仅反映了工商行政管理行政执法的进步，也体现出国家行政法治建设的进步。行政处罚程序规定的宗旨行政处罚程序规定第一条规定，为规范和保障工商机关依法行使职权，正确实施行政处罚，维护社会经济秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据行政处罚法及其他有关法律、行政法规的规定，制定本规定。这就是行政处罚程序

20、规定的立法宗旨。在一般情况下，成文法的第一条都要开宗明义地阐明制定本法的目的或者本法具有的功能，以及制定本法的依据，以示其正当性、合法性。无论是法律，还是法规、规章，莫不如此。一般执法人员，尤其是基层的执法人员在学习和掌握法律、法规和规章时比较重视“实实在在”的具体规定，而不太关注立法宗旨。需要强调的是，立法宗旨是立法之纲和灵魂，贯穿于立法的始终，对立法的具体规定起主宰和决定作用。认识和掌握立法宗旨，有助于增强法治意识和依法行政理念，有助于正确、自觉地贯彻执行法律、法规以及行政处罚程序规定。行政处罚程序规定的立法宗旨出自行政处罚法的立法宗旨。从立法的角度审视，行政处罚程序规定的立法宗旨可以分为

21、直接功能和间接功能：直接功能是规范和保障行政处罚权的行使，保障公民、法人或者其他组织的合法权益；间接功能是通过直接功能达到维护社会经济秩序的客观效果。工商行政管理机关作为市场监督管理和行政执法的部门，有广泛的行政职权。例如，监督各类企业的市场交易行为并负责公平交易执法、负责流通领域的产品质量监督管理和食品安全、负责商标注册和管理、负责广告监督和管理以及打击传销等。规范和保障工商机关在这些行政活动中的行政处罚权，是工商机关履行职能的关键。行政处罚程序规定的宗旨，就是要根据工商行政管理执法的一般规律，细化行政处罚程序制度，制定一套既符合国家法律、行政法规规定，又适合工商行政管理行政处罚实际需要的工

22、作制度，规范和保障工商行政管理行政处罚权的有效行使。其中，“规范”是指将工商机关的行政处罚权纳入法治的轨道，减少执法中的随意性和盲目性。例如，执法机关及其人员在作出行政处罚决定之前，不依照行政处罚法的有关规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，该行政处罚决定不能成立。“保障”是指通过科学的程序设计和必要的制度安排，为行政执法提供可操作的规程，保证工商机关能够实施有效的行政处罚。同时，对工商机关行政处罚权的“规范”和“保障”也是为了保护行政相对人和其他公民、法人或者其他组织的合法权益。总之，行政处罚程序规定以规范和保障工商机关依法行使职权、正确实施行政处

23、罚为己任，最终实现维护经济秩序、保护人民利益的目标。宗旨的实现必然要借助于科学的制度安排，而科学的制度安排又必须以良好的渊源作为基础和依据。行政处罚程序规定制定的基础和依据包括法理、法律和行政法规。法理依据是具体法律依据的渊源。与之相对应，法律依据则是法理依据的具体化。行政处罚程序规定作为规章要承上启下，即承接上位法的精神、启动下位法的内容。要完成这一使命，离开法理依据显然是无从着手的。鉴于我国立法文字表述的通例，行政处罚程序规定中仅规定了以行政处罚法及其他有关法律、行政法规为制定依据。其实，包括程序正义在内的诸多法理，在细化法律、行政法规的程序规定中同样发挥着重要的作用。行政处罚程序规定的适

24、用行政处罚程序规定第二条规定：“工商行政管理机关实施行政处罚，适用本规定。法律、法规另有规定的，从其规定。”任何法律规定都有一个适用对象或范围，这是在确定立法宗旨后要解决的首要问题。行政处罚程序规定的适用对象或范围，分为一般适用和特别适用。一般适用规定行政处罚程序规定的一般适用，即“工商行政管理机关实施行政处罚，适用本规定”，包括两层含义：1.从适用主体角度来看，工商行政管理机关是行政处罚程序规定的规范对象。对于工商行政管理机关，行政处罚程序规定在附则部分第八十六条中依据有关规定作出了明确界定。行政处罚程序规定第八十六条规定，本规定所称的工商行政管理机关是指县级以上各级工商行政管理局，包括具有

25、独立执法权的国家工商总局和省（自治区、直辖市）、市（地）、县（区）四级工商行政管理局。此外，行政处罚程序规定第八十七条规定，依法具有独立执法权的工商行政管理分局、队、所等实施行政处罚，适用本规定。关于工商行政管理分局的独立执法权，根据国务院办公厅关于调整大中城市工商行政管理体制的通知（国办发199467号）以及国务院办公厅关于大中城市工商行政管理分局执法权限问题的复函（国办函199559号）的精神，大中城市的市工商行政管理局设立的分局，享有原区、县级工商行政管理局的执法权限，依法可以其名义作出具体行政行为。至于有些地方工商行政管理机关设立的专业分局、队等机构，如果在1996年实施行政处罚法各地

26、清理执法主体资格时，以及以后的相关工作中，被确定为有独立执法权的机构，则属于独立的行政执法主体，也是本程序规定的适用对象。关于工商所是否适用本程序规定，取决于工商所的办案权限。工商所是区工商行政管理分局和县工商行政管理局的派出机构。根据工商行政管理所条例的规定，工商所对个体工商户的违法行为和集市贸易中的违法行为以及根据法律、法规和规章的授权，可以以自己的名义作出具体行政行为，即在一定范围内具有独立的执法权。在此范围内，工商所是独立的行政执法主体，实施行政处罚时应当适用行政处罚程序规定。在此范围外，工商所作为基层执法机关的派出机构，在实施有关的调查取证或相应的执法检查时，也应遵守行政处罚程序规定

27、。2.从适用行为角度来看，工商行政管理机关的行政处罚行为是行政处罚程序规定的规范对象。也就是说，凡有关工商行政管理的法律、法规、规章授权工商行政管理机关进行行政执法活动并可依法进行行政处罚时，工商行政管理机关的具体行政行为应符合行政处罚程序规定的要求。工商行政管理机关在从事企业登记注册管理、商标注册管理及其他行政管理时，因行为性质不同于行政处罚而应适用于不同的行政程序，比如企业登记注册程序、个体工商户登记程序、商标注册程序等。这方面的程序也已由法律、行政法规和规章作出全面和系统的规定。特别适用规定行政处罚程序规定的特别适用，即“法律、法规另有规定的，从其规定”，包含两层意思：1工商行政管理机关

28、在实施行政处罚时，并不是仅仅适用行政处罚程序规定。由于法律效力位阶的限制，行政处罚程序规定不可能超越法律、行政法规，而是相关法律、行政法规中行政处罚程序规定的具体化。所以，工商行政管理机关实施行政处罚，不仅要依据行政处罚程序规定，而且要依据行政处罚法和相关法律、法规。只不过行政处罚程序规定针对工商行政管理机关的行政处罚行为单独制定，针对性和操作性比其他相关上位法更强，方便直接操作。2在法律、法规对工商行政管理机关行政处罚行为另有程序规定时，适用特别法规定的程序。例如，因实施反垄断法的需要，制定专门的处罚程序，那么，工商行政管理机关对垄断行为进行处罚时，就应适用特别法的程序规定。行政处罚程序规定

29、的基本原则行政处罚程序规定基本原则的意义和作用立法中的基本原则，体现立法的宗旨，彰显立法的精神，统领立法的条文，是立法不可缺少的灵魂。行政处罚程序制度秉承程序正义，其功能在于规范和保障行政主体的行政处罚权，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护社会经济秩序。这些价值最终得以实现，不仅需要有全面、严谨的具体规则，还需要有基本原则来统领和规范。基本原则对应具体规则，对任何法律或制度而言，两者不可或缺。基本原则不仅统领具体规则，而且具有查漏补缺的功能，对维护法律体系的完整性和科学性具有重要意义。更为重要的是，基本原则的科学设置及对基本原则的学习、掌握，对于形成法治理念、树立崇尚法治的价值观，进而

30、形成依法行政理念、正确行使职权，有着重要的实践意义。行政处罚程序规定基本原则的内容行政处罚程序规定第三条规定，工商行政管理机关实施行政处罚应当遵循以下原则：1.实施行政处罚必须有法律、法规、规章依据；没有依据的，不得给予行政处罚。2.公正、公开、及时地行使法律、法规赋予的行政职权。3.实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。4.坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。5.办案人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。6.依法独立行使职权，不受非法干预。上述内容可归结为：合法性原则，合理性原则，公正、公开和效率原则，惩罚与教育相结合原则，回

31、避原则，独立行使职权原则。应当予以说明的是，上述原则基本来自行政处罚法的规定和国务院全面推进依法行政实施纲要的规定。合法性原则在行政处罚法中表述为“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。（行政处罚法第三条第二款）合理性原则来自全面推进依法行政实施纲要关于依法行政的基本要求之一合理行政的要求和内容。合理性原则强调实体和程序上的公平。公正、公开和效率原则来自行政处罚法第四条第一款“行政处罚遵循公正、公开的原则”和全面推进依法行政实施纲要中高效便民的基本要求。惩罚与教育相结合原则直接移植于行政处罚法第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自

32、觉守法”的规定。回避原则来自全面推进依法行政实施纲要中依法行政的基本要求之一程序正当的具体规定，以及行政处罚法中的相关规定。独立行使职权原则，参照行政诉讼法中的相关原则规定而设置。设置独立行使职权原则，是由于行政执法活动在实践中经常因地方和部门利益而受到严重干扰，给工商行政管理机关正常履行职责造成障碍。这一原则不违反行政法理，而且有助于行政执法机关和执法人员勇于履行职责，坚持依法行政。最后，需要特别说明的是，行政处罚程序中应有一项原则救济原则，即公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因

33、行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。（行政处罚法第六条）行政处罚程序规定没有将救济原则纳入其中。这主要是因为法律效力的位阶限制，规章不便移植由法律产生的公民权。不过，这并不影响工商行政管理机关在实施行政处罚时遵循救济原则，并在处罚过程中尊重和保护当事人的各项权利。行政处罚程序规定的合法性原则合法性原则是指工商行政管理机关实施行政处罚，应当符合法律、法规和规章的规定；违反规定的行政处罚无效。与此相适应，行政处罚程序规定第三条第（一）项明确规定：“实施行政处罚必须有法律、法规、规章依据；没有依据的，不得给予行政处罚。”在行政处罚法中，合法性原则不仅是行政处罚的实体性原则，也是

34、行政处罚的程序性原则。行政处罚程序规定是一部以程序制度为主要内容的规章，它的上位法是行政处罚法。因此，行政处罚程序规定在确定基本原则时不可避免地要涉及实体内容。所以，不仅要把行政处罚程序规定中的某些基本原则视为重要的程序法原则，也要将其作为实体性原则来对待，例如合法性原则。作为实体法适用上的合法性原则作为实体法适用上的合法性原则，有以下三项基本内容或要求：1.实施行政处罚须有法定职权。即应当由法律、法规明确授权执法机关对某类违法行为实施行政处罚。也就是通常所说的，应当有合法的执法主体资格。2.严格依法处罚。即行政处罚决定的作出必须符合现行法律、法规、规章的规定。3.没有法定依据不得处罚。即在法

35、律、法规、规章没有明确规定的情况下，不得以类推或参照等方式作出行政处罚决定。经全系统的执法检查发现，有的基层执法机关在实体法适用的合法性上存在一些问题。有的工商机关越权实施行政处罚，例如违反产品质量监管的职责分工，对尚未进入流通领域的产品的所有人实施行政处罚。有的工商机关在法律、法规明文规定应当转致适用其他法律、法规的情况下，不依法转致，例如不论无照经营行为依法是否应当转致其他法律、法规，一律适用无照经营查处取缔办法处罚。这些行政处罚行为都属于直接违反实体法规定的行为。作为程序法适用上的合法性原则作为程序法适用上的合法性原则，也可称为程序合法性原则。程序合法性原则是行政合法性原则在行政程序法中

36、的具体体现，也是行政处罚程序制度中其他原则的前提和基础。只有程序法定，行政行为才有标准。只有依法定程序衡量和判断行政行为，才能规范和保障行政行为在实体法上的合法性和正当性。程序合法性原则包括以下几个方面的内容：1.行政主体实施行政处罚的步骤、方式、方法、顺序、时效等程序规则，必须依法明确规定。2.行政主体实施行政处罚，必须严格按照法定的程序规则进行。3.法定的程序规则必须得到严格遵守，违反法定的程序规则实施行政处罚的，行政处罚行为无效。总结近年来工商机关在行政诉讼中败诉的主要原因，行政处罚行为违反行政处罚程序所占的比例日益增大。例如，调查取证不符合证据规则，导致人民法院以证据不足为由判工商机关

37、败诉。又如，采取查封、扣押强制措施违反有关法定期限的规定，导致工商机关在行政诉讼中败诉。再如，行政处罚告知内容过于简单或有关文书的送达手续不完备，被处罚的当事人诉工商机关的行政处罚程序不合法，人民法院判工商机关的行政处罚不成立等。行政处罚程序规定一方面在总则中规定了行政处罚的合法性原则，另一方面在分则的具体规定中针对上述问题，特别是界限模糊的一些操作问题，依法予以了明确或作出了相应的安排，以促进和保证基层执法机关的行政处罚行为符合程序制度的规定和要求。 行政处罚程序规定的公正、公开和效率原则行政处罚程序规定中规定，工商机关应当“公正、公开、及时地行使法律、法规、规章赋予的行政职权”。公正、公开

38、和效率原则本是行政法的基本原则，是建设廉洁政府、阳光政府和效率政府的基本要求。公正、公开和效率之所以并列，在于它们的功能互补互促、相得益彰。虽然，公正、公开和效率原则在行政实体法适用中有着重要的地位和作用，但这一原则在行政程序法中的内涵和外延却更为具体和特定。因为，公开，基本上属于程序问题；公正，既可反映实体要求也可表达程序需要；效率，主要通过程序来实现。以下将紧扣行政处罚程序制度，分别对公正、公开和效率原则进行解读。1.行政处罚程序制度中的公正原则，主要是指自己不做涉及自己案件的法官，不在未履行告知程序或未听取行政相对人申辩意见的情况下作出对行政相对人不利的行政行为，对发生纠纷的案件不单方接

39、触等。公正原则旨在体现法律正义的基本精神。行政处罚法及行政处罚程序规定中体现公正原则的具体规定有：在行政处罚听证程序中，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；行政机关必须充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当予以采纳；行政机关不得因当事人申辩而加重处罚；对行政处罚案件的核审，由法制机构负责实施等。与公正原则密切相关的还有行政处罚程序中的公民参与。公民参与所涉及的相关程序制度，如听证、申辩以及案件回访制度等，是实现处罚公正的一个重要方面。2.公正的实现离

40、不开公开原则。公开原则是指行政主体实施行政行为，除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的抽象行政行为的条件、标准、程序等应当依法公布。公开原则是现代行政法治的必然要求。它有利于社会各界对行政主体的行政行为实施有效的监督，从而推动行政主体严格依法行政。行政处罚中的公开原则主要体现在：（1）行政立法和政策公开。例如，行政处罚法规定，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。（2）行政执法行为公开。例如，在作出行政处罚决定之前，行政机关应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；除涉及国

41、家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证应当公开举行。（3）行政信息公开。依法公开行政信息，有利于加强对行政机关的监督，反腐倡廉。3.行政处罚过程中的效率原则是指行政主体在实施行政处罚时，要力争以尽可能短的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事情，取得尽可能大的社会效益。效率原则是行政法上的一项重要原则，与社会行政管理的客观需要密切相连。当然，效率原则是建立在公正原则的基础之上的。作为法律原则，效率原则不能超越公正原则。例如，行政处罚法和行政处罚程序规定要求办案人员调查案件，不得少于两人。这项规定表明，不能单从效率考虑，设定和执行调查程序。行政处罚程序中的效率原则主要体现在两个方面

42、：（1）程序设计要体现效率原则。即在兼顾合法、合理、公平、公开的前提下，尽可能简化程序或过程。（2）实施行政处罚要严格遵守法定的处罚程序和时限要求。时效要求可以督促行政主体及时行使职权，实现其社会管理职能，同时，也是对公民、法人或者其他组织合法权益的及时保护。行政处罚程序规定的处罚与教育相结合原则行政处罚程序规定将“坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”作为一项重要原则。严格地讲，处罚与教育相结合原则不是一项程序法上的原则。它来自行政处罚法的规定，是行政处罚法的一项重要原则。行政处罚法第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他

43、组织自觉守法。”行政处罚程序规定秉承行政处罚法的立法原则和精神，依据行政处罚法等而制定，因此也需要将这一实体法上适用的原则规定其中，以便于在规范执法程序过程中全面实施行政处罚法。处罚与教育相结合原则，反映了行政主体实施行政处罚的目的，也揭示了行政处罚制度、行政处罚措施的深刻内涵。处罚与教育相结合原则表明，行政处罚不以单纯的行政处罚为最终目标，不论是财产方面的处罚，还是其他方面的处罚。处罚的目的和功能，最终要落在诫勉上，通过对违法行为人施加与其违法行为的社会危害程度相当的处罚，来告诫其不要再实施违法行为，教育其守法，并通过这样的法律活动来诫勉违法行为人之外的其他人不要以身试法。如此，行政处罚使违

44、法行为人服气的概率会大大提高，严格依法处罚的社会阻力会大大减少，社会和谐的程度也会得到提升。为了帮助行政执法者做到这一点，行政处罚法第二十七条规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。行政处罚法以此明确的处罚与教育相结合的具体规定，作为该法中“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”原则的规定和要求的补充。可以设想，如果不

45、严格遵守处罚与教育相结合原则，行政处罚就失去了正确的方向，极有可能出现处罚越重越好，或者能怎么罚就怎么罚的现象，还有可能使处罚起不到应有的作用，造成当事人认为罚重了有失公平而抵触，或者因罚轻了对当事人无所触动而再次从事违法活动。综上所述，工商行政管理机关在维护市场经济秩序的过程中，对当事人的违法行为，一方面要依法惩处，按照行政处罚法的规定决定行政处罚，合理行使行政处罚自由裁量权；另一方面，不能把处罚作为履行监管职责的唯一手段，而要本着对社会负责的精神，通过各种教育手段和途径增强公民、法人或者其他组织的守法意识，预防和减少违法行为的发生。应该看到，有些地方存在的下达罚没指标、处罚就高不就低的做法是错误的，不利于和谐社会建设，也不符合依法行政的要求。除了行政处罚程序规定之外，国家工商总局近年来还规定了有关行政处罚自由裁量权行使、行政处罚案件回访等制度。这些制度的贯彻实施，也对处罚与教育相结合原则的实现起着重要的促进作用。