深化税收管理员制度改革研究.doc
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1、深化税收管理员制度改革研究深化税收管理员制度改革的研究纵观建国以来的历次税制改革,与之相配套的是税收征管形式的变革,而国家税收管理思路的变迁始终以基层税收专管员制度为依托。伴随着税制改革的征管改革,不管是“征、管、查”一体化形式、“征、管、查”内别离形式,还是“征、管、查”三别离形式,都涵盖着税收专管员制度的变迁。因此,不断深化税收管理员制度改革,对于落实税收政策,标准税收执法,进步税收管理效能,具有非常重要的意义。一、以税收管理员制度为依托的征管改革历程及其税制背景建国60年来,我国税制改革的开展大致上经历了三个开展阶段:第一个阶段是从新中国成立到1978年,为适应传统的方案经济体制而进展的
2、建立新中国的税收制度、修正、改革、简并税制阶段;第二个阶段是1979年至1993年,为适应有方案的商品经济体制而进展的“两步利改税”及对原有税制不断调整的阶段;第三个阶段是1994年后,为适应建立社会市场经济体制的要求而进展的全面改革税制阶段。随着各个时期税制构造的变化,我国税收征管形式以及基层的税收管理员制度也在不断地进展着一系列的变革与演进,主要经历四个阶段。第一阶段:“征、管、查”一体化管理形式50年代至80年代中期。所谓一体化管理,是指固定干部按照区域、行业或性质管理固定工商户的制度。“一员到户,各税统管”是其特征。第二阶段:“征管、稽查”外别离管理形式80年中期至90年代中期。增加税
3、务稽查,从省到市县各级税务机关都成立了税务稽查队,实行“多员进厂,征管、稽查两别离”的征管形式,强化了内部约束监视机制。国家税务局于1989年12月下发了关于全国税收征管改革的意见,进一步明确了征管改革的指导思想、主要内容及方法、步骤等,税收“征管、稽查”两别离的形式在全国全面推广。这一时期基层仍然推行专管员制度,侧重管户。第三阶段:“征、管、查”三别离形式90年代中期至21世纪初期。1993年1月1日起施行的税收征管法,以及为了适应市场经济的要求,1994年我国对税制进展了重大改革,使税收征管又面临了新的挑战。1995年国家税务总局在北戴河工作会议上提出了“向征管转移、向基层转移”的方针,考
4、察和借鉴国际上税收征管的成功经历,并在总结试点经历的根底上,制定了深化征管改革的方案和详细规定,各地逐渐盛行“征、管、查”三别离的管理形式。这一时期基层逐渐淡化专管员制度,不断向管事制转变。第四阶段:“以申报纳税和优化效劳为根底,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的现代税收管理形式近10年来。1997年国务院办公厅以国办发1号文件转发了国家税务总局关于深化税收征管改革方案。主要内容概括地讲,就是建立“一个制度,四个体系”。一个制度,即建立纳税人自行申报纳税制度;四个体系,即建立以税务机关和社会中介组织相结合的效劳体系、以计算机网络为依托的管理监控体系、人工与计算机结合的稽查体系和以征管功
5、能为主的机构设置体系。3月,国家税务总局公布施行了税收管理员制度(试行)。全国各地以责任区建立为载体,积极落实税收管理员制度,推进管户与管事的结合。二、当前税收管理员制度存在的问题近年来,各地基层国税机关以责任区建立为载体,以信息化为支撑,积极推行税收管理员制度,既克制了“一员进厂,各税统管”侧重管户的弊端,又防止了“集中征收,足不出户”侧重管事的倾向,有效地促进了管户与管事的结合,大大进步了征管效能。但是,随着理论的开展,基层在贯彻落实税收管理员制度的过程中出现了一些新情况、新问题。1、权责不明晰,税收责任区架构下的保姆式管理员名义上“什么都管”但事实上“什么都管不住”。3月国税总局下发的税
6、收管理员制度试行,明确规定了税收管理员六大项工作职责,涵盖了从纳税人办证、巡查、税种鉴定、资格认定、发票领购、优惠资风格查、纳税评估、注销调查、税法宣传、财务辅导等诸多范围,但随着经济的快速开展,税收管理员管辖的户数越来越多,面对诸多纳税人的不同情况,税收管理员既要管户,又要管事,成为各个税收收管理责任区的“全职保姆”,形成“分片包区,各税统管”的新形式。在各自的责任区内,税收管理员名义上什么都管,但事实上什么也管不住。一方面,随着社会经济的开展,管户的不断增加,人手缺乏的客观矛盾越来越突出,加之税收管理员的年龄、知识、阅历、业务程度等参差不齐,税收管理员的业务素质普遍跟不上现代税收征管要求的
7、主观矛盾逐渐显现,各个责任区的税收征管质态千差万别。另一方面,税收管理员一般要将大量的精力集中到了催报催缴、户籍巡查、资格认定等日常税收征管业务中,而对偷逃税的风险点主动发现不够,积极应对缺乏,成效不太明显,难以把握税收征管的重点、难点。2、征纳不对称,新形势下的“优化效劳”难掩“办税难”的为难。现行的税收管理员制度下,纳税人最流行的口头禅是“有事就找专管员”。纳税人无论大事小事,都去找自己的税收管理员,而税收管理员面对的是责任区内众多的纳税人,巡查、调查任务繁忙,不可能天天呆在办公室,“两不遇”现象是家常便饭。一方面,各层各级不断强调优化效劳,进步办税效能;另一方面,又要求强化责任,预防执法
8、风险。于是,办证的核查、购票的审批、资格的认定,事事都要专管员签字担责任。在这种形式下,办税效劳厅要等专管员签署意见才能办理相关事宜,本质上是在按照税收管理员的指令开展工作,难以形成办税效劳独立运作机制,这样,既浪费了纳税人的时间,又造成了税务机关办税效劳效率低下。纳税人事事要找专管员,而找不到专管员是常事,于是“多头跑,来回跑”难以防止。专管员也整天忙得团团转,明明知道纳税人办税难,但就是难除病根。3、信息不共享,税管理工作缺乏专业性,难以形成合力。近年来,基层对税收管理员制度的推行,建立在税收管理责任区划分的根底之上,往往一个责任区明确一个税收管理员。基层分局将所有征管的力量投入到各责任区
9、内,在各责任区内,税收管理员往往仅专注于本责任区的管理,工作相对独立,仅对本责任区的情况较为熟悉,而缺乏对整个辖区内税收情况的理解和掌握,分局的税收征管力量难以形成合力。各个税收管理员工作经历的积累建立在本责任区的根底之上,而各责任区内纳税人类型、核算程度、纳税意识的不同差异,带来了税收管理员视野不宽,业务知识掌握得不全面,专业性不强等问题。同时,各级对税收管理责任区内的征管质量的考核,主要以机内信息为主,而这些信息是由纳税人主动提供的,对于票货不符、销售不开票、虚列进项等重要的机外信息,难以捕捉。只有在上级组织的执法检查、专项检查等活动时才能发现局部申报不实、逃偷骗税、漏征漏管等重大涉税风险
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