公共管理学培训讲义15282.docx

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1、第一章 导论1.1公共管理学概述1.1.1公共管理的含义公共管理学学公共管管理学是是公共行行政的一一个分支支学科，是是研究以以政府行行政组织织为核心心的各种种公共组组织管理理公共事事务的活活动及其其规律的的学问。1.1.22公共管管理学的的概念范范畴1.1.22.1公公共管理理与公共共行政（1）公共共管理学学是公共共行政的的一个分分支学派派，是公公共行政政中重视视公共组组织或非非营利组组织实施施公共管管理的技技术与方方法、重重视公共共项目与与绩效的的管理、重重视公共共政策执执行的理理论派别别。（2）它在在实施公公共管理理的主体体、公共共管理活活动的内内容与范范围、公公共管理理的目标标等一些些基

2、本的的原则和和管理理理念方面面，仍然然与公共共行政保保持一致致。公共管理与与公共行行政之间间的差别别：(1) 公共行政更更加重视视“设计”，公共共管理则则更加重重视实现现公共行行政目标标的具体体“运作”过程；(2) 公共行政更更加强调调政治的的、法律律的和行行政的手手段，公公共管理理则更加加强调管管理的，经经济的手手段；(3) 公共行政更更加关注注过程、程程序和遵遵照别人人的指示示办事以以及内部部取向，公公共管理理更加关关注结果果、对结结果的获获得负个个人责任任和外部部取向。1.1.22.2公公共管理理与公共共产品公共产品为公共共商品、公公共物品品或公共共品，是是指用于于满足社社会公共共消费需

3、需要的物物品、劳劳务或服服务，是是具有消消费的非非竞争性性和非排排他性、自自然垄断断性以及及收费困困难等特特征的物物品。私人物品即具有有消费上上的竞争争性和排排他性等等特征的的物品。1.1.22.3公公共管理理与公共共政策公共政策是指拥拥有合法法权威的的包括立立法机关关、行政政机关、司司法机关关在内的的政府，以以及由它它们授权权的有关关机构或或部门为为了解决决公共资资源或者者社会公公共利益益的分配配等社会会问题所所作出的的正式的的决定或或安排，这这种决定定或安排排是确立立一定社社会生活活的行为为准则和和行为依依据，通通常可以以表现为为法律、政政令、计计划、方方案、程程序等形形式。公共政策与与公

4、共管管理的区区别：（1） 公共政策主主要是制制定社会会生活各各方面的的秩序和和行为规规则，它它通过对对社会的的政治、经经济和文文化等各各方面的的规定和和引导，在在总体上上为一个个社会中中人们的的生活和和社会发发展创造造必需的的环境，是是人们生生活的一一种外在在条件。（2） 公共管理则则是具体体通过实实施公共共管理行行为与活活动来提提高公众众的社会会生活质质量和实实现公共共利益。公共政策与与公共管管理有着着某些相相通或相相通的地地方，具具有密切切的联系系：第一， 公共政策指指出了公公共管理理的基本本方向，是是公共管管理的必必要前提提。第二， 公共政策具具有一定定的公共共管理职职能。第三， 公共管

5、理是是实现公公共政策策的基本本途径。第四， 在一定层面面上，公公共管理理行为与与相关公公共政策策是合二二为一的的。1.1.22.4公公共管理理与工商商企业管管理公共管理与与工商企企业管理理之间存存在着相相通之处处：都必须履行行包括计计划、组组织、指指挥、协协调、人人事、预预算和控控制等在在内的一一般的管管理职能能。公共管理与与工商企企业管理理之间区区别主要要表现在在：1. 管理性质的的不同与工商企业业管理不不同，公公共管理理包括了了政府或或非政府府公共组组织的活活动，而而且公共共管理的的运作是是在政治治环境中中进行的的，具有有了明显显的政治治性或公公共性的的特征。2. 公共管理与与工商企企业管

6、理理的使命命不同公共管理以以服务公公众、实实现公共共利益和和维护公公共秩序序为目的的；工商商企业管管理以营营利为目目的。3. 效率意识的的强弱不不同公共管理所所需经费费大部分分来自于于公共财财政预算算，公共共管理者者并没有有太多的的削减开开支和有有效运作作的诱因因，成本本效益的的观念和和意识差差；工商商企业运运作的经经费来源源于本企企业的生生产所得得，以获获得更多多的企业业利润为为动机，成成本效益的的观念和和意识强强。4. 责任的性质质、范围围不同与工商企业业管理相相比，公公共管理理更强调调公共责责任、社社会责任任。在工工商企业业管理中中，权威威和责任任的划分分是比较较清楚的的；在公公共管理理

7、中，公公共管理理运作的的规模和和复杂性性、对官官僚机构构加以政政治控制制的要求求、对一一致性和和协调的的寻求等等因素导导致了责责任机制制的扩散散，这种种扩散加加深并复复杂化了了公共决决策的过过程。5. 管理的广泛泛性、复复杂性的的程度不不同就人事管理理方面而而言，公公共组织织尤其是是政府中中的人事事管理系系统比私私人组织织中的人人事管理理系统要要复杂和和严格得得多。1.1.22.5公公共治理理与善治治1.2公共共管理学学的研究究对象1.2.11公共管管理的兴兴起1.2.11.1公公共行政政的反思思1.2.11.2公公共管理理的产生生1.2.22公共管管理学的的研究对对象1.2.22.1确确定研

8、究究对象的的基本思思路公共管理学学是一个个研究公公共管理理活动或或公共管管理实践践的学科科，可以以将它界界定为一一门综合合地运用用各种科科学知识识和方法法来研究究公共管管理组织织和公共共管理过过程及其其规律性性的学科科，它的的目标是是促使公公共组织织尤其是是政府组组织更有有效地执执行公共共政策、提提供公共共物品和和提高公公共管理理绩效。1.2.22.2公公共行政政学的研研究对象象与体系系1.2.22.3公公共管理理学的理理论体系系1.2.22.4公公共管理理学的学学科特征征公共管理学学的学科科特征主主要表现现为：（1） 研究对象与与范围的的特征（2） 跨学科和综综合性的的特点（3） 具体研究问

9、问题的特特征（4） 公共管理学学既是实实证的，又又是规范范的（5） 更具现实性性1.3公共共管理学学的研究究途径和和方法1.3.11公共管管理学的的研究途途径美国著名学学者波齐齐曼认为为，公共共管理学学研究可可分为两两种途径径：公共共政策途途径（PP途径）和和企业管管理途径径（B途途径）。 P途途径强调调的是与与政策分分析的渊渊源关系系，认为为公共管管理必须须与公共共政策的的形成与与制定密密切有关关。 P途途径的公公共管理理如下特特征：第一， 着眼于高层层管理者者以及他他们所进进行的政政策研究究；第二， 重视非量化化和实务务的取向向，推崇崇通过个个案研究究来发展展相关知知识；第三， 强调与政策

10、策分析结结合，进进行具有有前瞻性性的规范范性的理理论研究究。B途径：是是受管理理主义的的影响，主主张效法法企业，以以企业管管理的方方法来提提升公共共部门的的服务质质量，新新公共管管理思潮潮是其代代表。B途径的公公共管理理特征：第一， 偏爱企业管管理的原原则第二， 对公、私部部门的差差异不作作严格区区分第三， 除了重视策策略管理理及组织织间的管管理外，还还强调对对公共管管理的过过程进行行管理第四， 在研究方法法上也偏偏爱诸如如实验设设计之类类的量化化方法P途径和BB途径之之间的共共同之处处：（1） 它们的眼光光并不局局限于行行政机关关内部，而而将关注注的焦点点放到公公共部门门与外部部环境的的关系

11、上上；（2） 它们都尊重重政治因因素在管管理中扮扮演的角角色，都都重视经经验性的的材料。1.3.22公共管管理学研研究方法法公共管理学学的基本本研究方方法有：1. 实践抽象法法对管理实践践进行总总结、概概括和抽抽象，以以获得新新的公共共管理概概论的方方法，就就是实践践抽象法法。2. 实体分析法法公共管理中中的实体体分析法法，就是是在进行行公共管管理研究究时，将将公共管管理的主主体即公公共组织织，如政政府公共共部门、非非营利组组织和准准政府组组织等，作作为一个个实体来来看待，重重点分析析该实体体存在和和发展的的前提条条件及其其与环境境的关系系，从而而获得对对这一实实体活动动的条件件和规律律等的认

12、认识。3. 实验法在公共管理理研究中中，可以以通过选选择特定定的对象象或领域域，甚至至人为地地提供某某些条件件，进行行管理实实验或政政策实验验，以取取得在更更大范围围推行某某一类公公共项目目、实施施某一种种改革甚甚至整个个公共管管理体制制改革的的经验。4. 系统分析法法公共管理学学中使用用系统分分析方法法的目的的，是要要帮助人人们理解解公共管管理系统统及其与与社会环环境的关关系；鼓鼓励对公公共管理理系统地地各个组组成部分分、公共共管理过过程的各各个环节节进行同同时的研研究；引引导人们们注重这这一系统统的结构构、层次次与功能能；促使使人们从从不同的的角度提提出问题题，开拓拓新的知知识领域域。5.

13、 比较分析法法公共管理学学中的比比较分析析要求研研究者对对不同国国家或地地区的公公共管理理系统及及过程加加以比较较，要求求对同一一国家或或地区在在不同历历史时期期的公共共管理系系统及过过程加以以比较，从从中既找找到公共共行政学学的一般般的或普普遍的理理论，又又发现各各国家或或地区在在不同时时期的公公共管理理特色，丰丰富整个个公共管管理学的的理论及及方法理理论体系系。6. 多学科交叉叉式的综综合研究究方式这种研究方方式强调调各学科科之间理理论与方方法的互互补，运运用各学学科理论论及其研研究方法法来解释释与解决决公共管管理中实实际存在在的问题题。7. 案例分析法法案例分析的的要点是是对已经经发生的

14、的公共管管理实践践，分析析者尽可可能从客客观公正正的观察察者立场场加以描描写或叙叙述，以以脚本等等形式说说明一个个事件有有关的情情况，力力图再现现与事件件相关的的当事人人的观点点、所处处的环境境，供读读者评判判。第2章公共共管理的的理论发发展2.1 公公共行政政理论的的演进2.1.11 公共共行政理理论的初初创2.1.11.1 威尔逊逊的“政治行政”二分法法“政治行行政”二分法法威尔逊逊提出应应在对政政治与行行政这两两个概念念进行正正确区分分的基础础上将公公共行政政理论从从政治学学中分离离出来，进进行专门门的研究究。2.1.11.2 韦伯的的官僚制制理论韦伯认为，“官僚制”具有以下基本特征：（

15、1） 合理的分工工。（2） 层级节制的的权力体体系。（3） 依照规程办办事的运运作机制制。（4） 形式正规的的决策文文书。（5） 组织管理的的非人格格化。（6） 适应工作需需要的专专业培训训机制。（7） 合理合法的的人事行行政制度度。2.1.11.3 泰勒的的科学管管理理论论2.1.22 公共共行政理理论的建建构2.1.22.1 怀特的的系统化化行政理理论2.1.22.2 古利克克和厄威威克的科科学化公公共行政政原则厄威克认为为下列原原则对于于行政组组织的管管理都具具有普遍遍适用性性：（1） 目标原则。（2） 人员与组织织结构相相适应的的原则。（3） “一人管理理”原则。（4） “专业参谋谋和

16、一般般参谋”共存的的原则。（5） “授权”原原则。（6） “责权相符符”原则。（7） 明确性原则则。（8） “控制幅度度”原则。2.1.22.3 福莱特特的动态态化公共共行政理理论2.1.33 公共共行政理理论的转转型2.1.33.1 西蒙的的批评与与公共政政策学派派的出现现2.1.33.2 沃尔多多的批评评与新公公共行政政学的勃勃兴“新公共行行政学”是相对对于“传统公公共行政政学”而言的的，它是是西方行行政学界界为了回回应200世纪660年代代末700年代初初以美国国为代表表的西方方国家连连续出现现的一系系列社会会、经济济与政治治危机和和此起彼彼伏的政政府改革革呼声，特特别是传传统公共共行政

17、理理论面临临的严峻峻挑战而而形成的的一个运运用全新新的研究究方法并并且强调调以公共共行政的的“公共”部分为为研究重重心的公公共行政政理论流流派。“新公共行行政学”包括以以下基本本内容：（1） 对传统公共共行政学学“效率至至上”观的反反思和批批判。（2） 对社会公平平价值观观的提倡倡。（3） 对传统“政政治行政”二分法法的突破破。（4） 对动态、开开放组织织观的强强调。2.2 现现代公共共管理理理论的发发展2.2.11 公共共选择理理论2.2.11.1 经济人人的人性性假设与与公共选选择公共选择运用经经济学的的分析方方法来分分析集体体行动，也也即非市市场的决决策。2.2.11.2政政府规模模扩张

18、与与公共选选择帕金森定律律揭示了了政府机机构不断断膨胀的的两大动动力：“一是官官员想要要增加的的是下属属而不是是对手；二是官官员们相相互之间间制造工工作。”得出的的结论：不管政政府机构构的工作作量是否否增加，其其工作人人员和工工作机构构的数量量总会按按几何级级数增长长。公共选择理理论提出出解决问问题的主主张包括括：（1） 组织类型的的理性选选择。（2） 市场机制与与个人选选择。（3） 分权化。（4） 公共服务组组织小规规模化。（5） 自由化。2.2.22 新公公共管理理理论“管理主义义”是工工商企业业管理领领域长期期流行的的一套管管理哲学学，它主主要包括括如下几几点核心心观念：第一，社社会进程

19、程的主要要途径在在于经济济学家意意义上的的生产力力的持续续增长；第二，这这种生产产能力的的增长以以“管理”功能对对劳动力力要素和和复杂的的信息技技术、组组织技术术、物质质形态商商品的生生产技术术的有效效组织为为前提；第二，管管理是一一项重要要的、分分离的和和特殊的的组织功功能，在在诸如计计划、执执行和衡衡量生产产力的实实质进展展方面发发挥关键键作用，商商业的成成功越来来越依赖赖于高素素质和职职业化的的管理者者；第四四，为履履行“关键作作用”，管理理者必须须拥有合合理的“管理权权限”。2.2.33 公共共治理理理论2.2.33.1 公共治治理理论论的兴起起2.2.33.2 治理的的涵义治理是指指

20、官方的的或民间间的公共共管理组组织在一一个既定定的范围围内运用用公共权权威维持持秩序和和实现公公共利益益最大化化以满足足公众的的需要，治治理的目目的是要要在各种种不同的的制度关关系中运运用权力力去引导导、控制制和规范范公民的的各种活活动，以以最大限限度地增增进公共共利益。2.2.33.3 公共治治理理论论的内容容公共治理理理论是对作作为传统统公共管管理理论论的公共共行政理理论进行行反思和和批判，并并且对新新公共管管理理论论和新公公共服务务理论之之合理内内核进行行整合的的结果，其其核心观观点是主主张通过过合作、协协商、伙伙伴关系系、确定定共同的的目标等等途径，实实现对公公共事务务的管理理，其主主

21、要内容容包括：（1） 公共治理是是由多元元的公共共管理主主体组成成的公共共行动体体系。（2） 公共管理的的责任边边界具有有相当的的模糊性性。（3） 多元化的公公共管理理主体之之间存在在着权力力依赖和和互动的的伙伴关关系。（4） 治理语境下下的公共共管理，是是多元化化的公共共管理主主体基于于伙伴关关系进行行合作的的一种自自主自治治的网络络管理。（5） 治理语境下下的政府府在社会会公共网网络管理理中扮演演着“元治理理”角色。“元治理理”是西西方学者者为寻求求解决公公共治理理理论失失灵所用用的词汇汇，但实实际上，“元治理”只不过是公共治理理论重视政府在社会公共管理网络中的重要功能的另一种表述而已。2

22、.2.44 新公公共服务务理论“新公共服服务”指的是是关于公公共管理理在以公公民为中中心的治治理系统统中所扮扮演的角角色一套套理念。具体来说，新新公共服服务理论论包括以以下几个个方面的的基本观观点2.2.44.1 政府的的职能是是服务而而不是掌掌舵2.2.44.2 公共利利益是目目标而非非副产品品2.2.44.3 在思想想上要具具有战略略性，在在行动上上要具有有民主性性2.2.44.4 为公民民服务，而而不是为为顾客服服务2.2.44.5 责任并并不简单单2.2.44.6 重视人人，而不不只是重重视生产产率2.2.44.7 公民权权和公共共服务比比企业家家精神更更重要第3章 公公共组织织3.1

23、 公公共组织织的性质质与结构构3.1.11 公共共组织的的内涵3.1.11.1 组织与与公共组组织组织是由由两个以以上的人人、目标标和特定定的人际际关系这这三种要要素构成成的一种种特殊的的人群体体系。公共组织是指不不以营利利为目的的，以追追求公共共利益为为其价值值取向，以以协调公公共利益益关系、提提供公共共服务、管管理公共共事务、维维护公共共秩序为为基本职职能的组组织，它它一般拥拥有公共共权力或或者经过过公共权权力的授授权，负负有公共共责任。3.1.11.2 公共组组织的基基本要素素1、物质要要素（1）人员员。（2）经费费。（3）物资资设备。2、精神要要素（1）目标标。（2）责权权结构。（3）

24、人权权关系。3.1.11.3 公共组组织的特特征公共组织在在具有社社会组织织的一般般特征的的同时，也也表现出出自己独独具的特特征。1、 以增进公共共利益为为目标2、 公共组织的的活动受受到法律律的明确确限制并并具有权权威性3、 公共组织受受到高度度的公共共监督4、 公共组织的的活动具具有政治治性5、 公共组织的的目标形形式上清清楚但实实际中模模糊，且且行为绩绩效评估估比较困困难6、 公共组织具具有一定定的独占占性公共组织的的独占性性是指公公共组织织在公共共管理中中具有一一定的垄垄断性。3.1.22 公共共组织的的结构公共组织结结构是指公公共组织织各要素素的排列列组合方方式。3.1.22.1 公

25、共组组织的纵纵向结构构 最高高层次的的公共组组织为决决策层，负负责制定定本部门门行政的的总目标标、总方方针、总总政策和和总的实实施方案案，负责责本机关关人、财财、物总总的分配配及其政政策，以以尽最大大努力满满足社会会对本部部门的需需要，最最优地完完成本部部门的工工作目标标。因此此，最高高层次的的公共组组织，是是一个开开放的、面面向社会会的公共共组织。 中层层公共组组织为协协调指挥挥层，负负责执行行本部门门最高公公共组织织制定的的总决策策、目标标、方针针和政策策，以此此为依据据结合本本单位具具体工作作对象的的实际，制制定本单单位的具具体工作作目标、工工作方案案，并负负责组织织、协调调、指挥挥等实

26、施施工作。因因此，中中层公共共组织为为半封闭闭半开放放系统。 基层层公共组组织为技技术操作作层，其其任务是是执行中中层公共共组织的的实施方方案，在在中层公公共组织织的协调调、指挥挥之下，负负责具体体的带技技术操作作性的工工作。其其组织基基本为封封闭型，采采用什么么技术方方法执行行任务，纯纯属公共共组织内内部问题题。优点：（1） 分层负责，使使各级政政府在各各自管辖辖地域范范围内，能能做到事事权集中中，统一一指挥；（2） 行动迅速，能能及时地地根据本本地情况况做出决决策，就就地组织织实施，并并有利于于就地监监督、控控制；（3） 能发挥各个个层级公公共组织织的积极极性、创创造性，根根据本地地实际情

27、情况主动动开展工工作；（4） 各层级行政政首长负负责全面面管理工工作，有有利于培培养全面面型的管管理人才才。缺点：（1） 各层级行政政首长管管辖事务务过多，责责重事繁繁，难以以事事精精通；（2） 容易形成地地方的块块块分割割，不利利于各地地经济和和文化的的交流与与发展；（3） 容易犯地方方主义的的错误，不不利于中中央对地地方的宏宏观控制制。3.1.22.2 公共组组织的横横向结构构公共组织横横向分工工的种类类，一般般常用的的有下列列四种：（1） 按业务性质质分工。这这是指按按公共管管理的业业务性质质异同来来组成公公共组织织单位。例例如，财财政、外外交等部部门的划划分。优优点：符符合分工工专业化

28、化的原则则；有利利于统一一管理业业务的方方针、政政策和法法规；体体现事权权一致的的原则，便便于协调调。缺点点：业务务事权过过于集中中，容易易形成条条条分割割，不利利于不同同业务性性质工作作之间的的合作、协协调；分分工过细细，易造造成部门门林立；有些业业务性质质混淆不不清，不不易作出出明确的的划分，易易产生组组织冲突突。（2） 按管理程序序分工。这这是指按按公共管管理工作作过程的的程序不不同来分分别设置置公共组组织部门门。优点点：注重重公共管管理工作作的技术术方法，有有利于提提高管理理人员的的专业技技术知识识；由于于从事同同一项工工作采用用同样的的技术设设备、工工作程序序，有利利于节省省人力、物

29、物力、财财力；使使公共管管理中的的重要程程序由专专门机构构去完成成，有利利于提高高公共管管理的整整体效能能。缺点点：工作作人员易易产生重重技术、轻轻政策，重重过程、轻轻目的的的倾向；在使用用上有一一定的局局限性，只只能对那那些有较较大独立立性的程程序才可可以设置置部门，而而多数工工作程序序则无法法独立出出来。（3） 按管理对象象分工。这这是指按按公共组组织服务务的人群群、财务务为对象象进行的的部门设设置。优优点：根根据对象象分工，可可使公共共组织统统筹考虑虑，满足足其管理理对象的的需要；群众对对公共组组织的职职责一目目了然，易易于沟通通和监督督。缺点点：随着着管理的的对象日日益增多多，势必必导

30、致公公共组织织部门林林立，不不利于精精简节约约；容易易忽视甚甚至割裂裂管理对对象之间间的相互互联系，可可能产生生综合性性的工作作无人管管理的现现象；容容易造成成本位主主义，考考虑问题题从本部部门利益益出发，有有碍于整整体的利利益；按按服务对对象划分分部门往往往与按按业务性性质划分分部门发发生重复复、交叉叉关系，可可能出现现互相推推诿责任任、踢皮皮球的情情况，降降低了工工作效率率。（4） 按地区分工工。3.1.22.3 公共组组织的主主要结构构形式 记黎民民那本书书，更加加简明扼扼要3.1.33 公共共组织的的类型3.1.33.1 公共组组织的基基本类型型1、政府组组织 广广义的政政府组织织是指

31、国国家进行行阶级统统治和社社会管理理的组织织，是国国家表达达意志、发发布命令令和处理理事务的的机构体体系。狭狭义的政政府则仅仅仅是指指国家的的行政机机关。2、非营利利组织以增进进社会公公共利益益为组织织目标，且且是非官官方的，即即本身并并不具有有行政权权力的公公共组织织。3、准政府府组织是介于于政府组组织和非非营利组组织之间间的一种种过渡型型公共组组织，即即非营利利的以增增进公共共利益为为组织目目标，但但通过授授权等行行使一定定的行政政权力或或通过所所具有的的公共权权威管理理公共事事务，对对公共事事务的管管理具有有一定强强制性的的公共组组织。3.2 非非营利组组织3.2.11 非营营利组织织的

32、特征征与分类类3.2.11.1 非营利利组织的的特征萨拉蒙和安安黑尔提提出凡具具有以下下六个方方面特征征的组织织都称之之为非营营利组织织：（1） 正式组织性性。（2） 非政府性。（3） 非利润分配配性。（4） 自主管理性性。（5） 志愿性。（6） 公共性。3.2.11.2 非营利利组织的的“非分配配性约束束”非分配性约约束是指非非营利组组织不能能把获得得的净收收入分配配给对该该组织实实施控制制的个人人，包括括组织成成员、管管理人员员、理事事等，净净收入必必须保留留，完全全用于为为组织的的进一步步发展提提供资金金。3.2.11.3 非营利利组织的的分类中国非营利利组织的的分类：（1） 已登记非营

33、营利组织织。社会会团体是指中中国公民民自愿组组成，为为实现会会员共同同意愿，按按照其章章程开展展活动的的非营利利性社会会组织。基基金会是指利利用自然然人、法法人或者者其他组组织捐赠赠的财产产，以从从事公益益事业为为目的，按按照本条条例的规规定成立立的非营营利性法法人。民民办非企企业是指企企业事业业单位、社社会团体体和其他他社会力力量以及及公民个个人利用用非国有有资产举举办的，从从事非营营利性社社会服务务活动的的社会组组织。（2） 未登记非营营利组织织。包括括没有或或不能在在民政部部门登记记，或者者转登记记的非营营利组织织。3.2.22 非营营利组织织是公共共管理主主体的必必要组成成部分3.2.

34、22.1 非营利利组织是是微观的的社会服服务和管管理职能能的主要要承担者者3.2.22.2 非营利利组织能能提高公公共物品品的供给给效率3.2.22.3 非营利利组织能能较好地地满足社社会多元元化的需需求3.2.22.4 非营利利组织是是当代公公共管理理社会化化和市场场化的必必然要求求3.2.33 当代代中国公公共管理理中的非非营利组组织3.2.33.1 我国非非营利组组织的兴兴起3.2.33.2 我国非非营利组组织发展展存在的的问题1、非营利利组织自自身存在在的问题题（1）身份份不清。（2）非营营利组织织缺乏资资金、内内部组织织不健全全、行为为缺乏代代表性和和规范性性。2、由与非非营利组组织

35、相关关的政策策、法律律和管理理等构成成的外在在环境问问题（1）对非非营利组组织基本本政策的的实施存存在着培培育和监监督管理理脱节、重重登记而而忽视过过程监督督的现象象。（2）法制制薄弱。3.2.33.3 我国非非营利组组织改革革发展的的基本取取向1、大力培培育非营营利组织织大力培育非非营利组组织主要要应抓好好两项工工作：第第一，在在社会领领域推进进“政社分分开”改革。第第二，重重点在资资金方面面进行必必要的资资助。2、加强对对非营利利组织的的监督管管理 加强对非营营利组织织的监督督管理，重重点要抓抓好两方方面的工工作：第第一，逐逐步完善善有关非非营利组组织尤其其是其活活动的法法律法规规。第二二

36、，在逐逐步完善善有关法法律法规规的过程程中，通通过依法法行政和和强化法法律追惩惩的制度度建设，强强化监督督管理，强强化各种种法律规规范的实实施和监监督，特特别是对对非营利利组织运运行的规规范化及及质量、政政府资金金使用情情况进行行监督。3.3 事事业单位位3.3.11 事业业单位的的含义与与特征3.3.11.1 事业单单位的含含义事业单位是指手手国家行行政机关关领导，没没有生产产收入、所所需经费费由国库库支出、不不实行经经济核算算，主要要提供非非物质生生产和劳劳务服务务的社会会组织。3.3.1.2 事业单位的的基本特特征我国与计划划经济体体制相适适应的事事业单位位管理体体制，具具有如下下的基本

37、本特征：（1） 事业单位活活动的非非经济性性和政治治性。（2） 事业由政府府主办并并主管。（3） 事业单位经经费由公公共财政政供给。（4） 整个事业单单位系统统具有行行政性。3.3.2 事业单位改改革3.3.22.1 事业单单位改革革的必要要性（1）事业业单位规规模巨大大、增长长过快，财财政负担担过重的的困难没没有得到到根本性性的缓解解。（2）社会会效益不不高。（3）与经经济建设设结合不不紧密。3.3.22.2 事业单单位改革革发展的的目标取取向（1）事业业单位的的社会化化。有两两层基本本含义，即即社会公公共事业业社会办办和事业业单位的的资源配配置与服服务社会会化。（2）事业业单位运运行的法法

38、制化和和民主化化。3.3.22.3 事业单单位改革革的基本本原则和和分类改改革（1）实行行政事分分开。第一，实行行职责分分开。第二，实行行管理方方式及手手段的分分开。（2）实行行事业单单位的分分类改革革。第一，具有有准政府府组织性性质的事事业单位位。第二，具有有一定经经济效益益的公益益性的事事业单位位。第三， 具有生产经经营性和和能力的的事业单单位。3.4 公公共组织织的变革革3.4.11科层制制组织与与反思3.4.11.1科科层制组组织的基基本特征征科层制组织织的基本本特征包包括：1. 专门化2. 等级制3. 规则化4. 非人格化5. 技术化6. 公、私分明明化3.4.11.2科科层制方方法

39、的主主要内容容科层制方法法的主要要内容是是：1. 组织标准化化为了完成繁繁重负责责的工作作任务，科科层制管管理在组组织中推推行标准准化方法法，以此此提高工工作绩效效。它包包括三个个方面：第一，分分工专业业化。第第二，工工作指标标化。第第三，人人员统一一化。2. 工作秩序化化秩序是一切切组织存存在和发发展的基基础。科科层制管管理方法法强调在在公共组组织内部部的各要要素、环环节之间间形成有有机的联联系，使使相关组组织之间间互相协协调，密密切配合合，形成成一个无无障碍的的工作流流。它要要求理顺顺组织内内外的各各种关系系，它要要求彻底底消除人人的随意意性和传传统组织织的杂乱乱无章。3. 管理规范化化科

40、层制管理理严格按按规章制制度行事事，坚决决抵制人人情关系系的干扰扰。它包包括：第第一，组组织成员员之间的的关系完完全以理理性准则则为指导导，坚决决排斥一一切认为为的、情情感的、偶偶然的因因素，尤尤其是排排斥不良良人际关关系的影影响。第第二，对对所有的的人都一一视同仁仁，使组组织成员员具有平平等感和和公平感感。所有有的组织织成员都都必须遵遵守规则则和纪律律，不因因个人情情感的不不同而不不同。第第三，明明确规定定每一成成员的职职权范围围和协作作形式，使使各个成成员正确确行使职职权，减减少摩擦擦和冲突突。第四四，精确确计算组组织成员员的工作作成果，以以业绩为为依据进进行奖惩惩，公正正、客观观、合理理

41、地处理理问题。3.4.11.3传传统科层层制组织织的缺陷陷与困境境1.传统科科层制组组织的缺缺陷 传统科科层制组组织的缺缺陷主要要表现为为：（1） 科层制管理理造就了了一种刚刚性的官官僚系统统，就像像一部机机器，没没有灵活活性和主主动精神神，只有有齿轮之之间的被被动运转转。（2） 采用标准化化的管理理和服务务，忽视视人的差差异性和和多样性性。（3） 排除了竞争争的必要要与可能能，组织织成员照照章办事事，墨守守成规，得得过且过过，不负负责任。（4） 依靠条块分分割的专专业化单单位来解解决不断断出现的的新老问问题，导导致机构构不断膨膨胀，职职能交叉叉重叠。2.传统科科层制组组织面临临的困境境 科层

42、层制的组组织模式式也面临临着危机机，具体体表现如如下：（1） 从组织环境境来看，政政府组织织的“内环境境”与“外环境境”均发生生了急剧剧的、复复杂的和和不可预预料的变变化：一是科层制制所弘扬扬的“官僚制制精神”，即非非人格化化、理性性化与制制度化，妨妨碍了个个人的成成长和个个性成熟熟，技术术的普遍遍运用对对个性的的压制产产生的非非人格化化与当代代人们所所渴求的的个性的的自由解解放及对对民主的的追求产产生了尖尖锐的矛矛盾。 二二是信息息技术的的高速法法杖使得得经济和和社会的的节奏加加快，陈陈旧的层层级管理理和控制制系统、照照章办事事循规蹈蹈矩的传传统方式式已无法法适应越越来越普普遍的社社会动态态

43、因素对对政府的的职能要要求。 三三是全球球化的趋趋势使国国内外的的联系日日益紧密密，相对对封闭的的科层制制组织建建构与建建立在主主题交往往、文化化多元基基础上的的新时代代格格不不入。（2） 从组织结构构上看，在在严格的的非人格格化的金金字塔结结构中，官官员的职职位是由由上级权权力当局局任命的的，并在在公共机机关的等等级制度度系统中中实行终终身制，而而公职人人员从政政首先是是一种谋谋生手段段，有着着自身的的利益要要求，普普遍具有有经济学学预设的的“理性经经济人”的特征征，他/她在大大规模的的科层制制中会追追求自身身收益的的增加或或获得提提升的职职业机会会。（3） 从组织方式式上看，行行政控制制是

44、传统统科层制制行政的的关键。3.4.22公共组组织的变变革3.4.22.1公公共组织织变革的的目标 公共组组织变革革的目标标包括以以下三个个方面：1. 提高公共组组织适应应环境的的能力公共组织为为了生存存和发展展，要随随环境的的变化而而变化。公公共组织织对外在在环境的的改造里里是指在在适应外外部环境境的同时时，能动动地影响响外部环环境，推推动社会会发展。2. 提高公共组组织自身身的稳定定性、协协调性这个目标包包括两个个方面的的内容：第一，理理顺公共共组织自自身的工工作秩序序。第二二，理顺顺组织与与个人的的关系。3. 提高公共组组织的工工作绩效效3.4.22.2公公共组织织变革的的内容 1.组组

45、织结构构的变革革 公共共组织结结构是指指公共组组织各个个要素的的排列组组合方式式。 在横横向部门门结构上上，公共共组织的的变革主主要有以以下两个个方面：从公共共管理的的过程来来看，正正在由重重决策、执执行部门门。轻监监督、咨咨询、信信息等部部门的倾倾向，向向重咨询询、信息息、监督督部门转转变，力力求与决决策、执执行部门门相平衡衡。 在纵纵向层级级上，整整个公共共组织结结构有着着从集权权式、尖尖塔式的的结构形形式向着着分权式式、扁平平型的结结构形式式发展的的趋势。 2.公公共组织织权力关关系的变变革 公共共组织全全力的关关系变革革，在对对一般事事务的管管理上是是从集权权型走向向分权型型，而在在对

46、宏观观事务的的管理上上是从分分权型走走向集权权型。（1） 公共组织向向社会组组织还权权。（2） 横向分权。公公共组织织中的权权力体系系逐步由由单纯的的直线型型权力关关系向直直线权力力关系和和参谋权权力关系系并存的的状态转转变。（3） 在纵向权力力分配上上，实行行集权与与分权互互相融合合与共存存。3.技术变变革 在公共共组织运运作过程程中，普普及使用用网络化化的大容容量计算算机等现现代化设设备，通通过现代代网络技技术实行行业务流流程再造造、业务务协同和和资源共共享，根根治传统统组织形形态中强强调分工工所造成成的部门门分割和和官僚主主义。4. 产品和服务务的变革革基于服务对对象的需需要，持持续尝试

47、试发现更更好地服服务流程程和服务务方式，为为社会提提供最低低成本、最最好品质质的产品品与服务务；或者者通过创创新公共共服务方方式，运运用公共共组织的的技能与与资源开开发新产产品与服服务，使使公共组组织更好好地满足足顾客的的需求。5. 人力资源变变革应用在人力力资源上上的典型型变革内内容包括括：1）投投资于训训练与发发展活动动，让工工作人员员获得新新的技术术与能力力；2）将将工作人人员社会会化，融融入组织织文化，使使其学习习到有助助于提升升组织绩绩效的新新常规；3）改改革组织织的规范范与价值值，重视视融合组组织自身身文化的的多样化化员工，激激发创新新精神；4）持持续改进进对多样样化的员员工所施施工