关于环境公益诉讼的实践和探索17450.docx

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1、关于环境公益诉讼的实践和探索关于环境公益诉讼的实践和探索作者肖 玮 赖长浩摘 要：环境公益诉诉讼是解解决环境境问题，保保护国家家、社会会和公众众环境权权益的有有效途径径。本文文从国内内环境公公益诉讼讼的实践践出发，借借鉴国外外环境公公益诉讼讼的经验验，分析析了我国国环境诉诉讼法律律制度存存在的问问题，阐阐述了建建立环境境公益诉诉讼制度度的必要要性，并并提出了了建立环环境公益益诉讼制制度的建建议，旨旨在探索索一条落落实科学学发展观观的环境境保护新新思路。关键词：环保 诉讼制度 公益诉讼 研究公益诉讼是于20世纪60年代，美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术语。当时的众多社会制度均面临挑战，因而

2、出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开活动。各国的环境公益诉讼制度不尽相同，在我国也没有形成一个公认的概念。笔者认为，环境公益诉讼应当是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权（如中华人民共和国环境保护法第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告），对侵害国家环境权益、社会公共环境权益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说，环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵

3、犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。就环境问题提起公益诉讼在国外已有较完善的制度和大量的实践。近年来，国内也开始了一些积极有益的尝试和探索。1. 国内环境公益诉讼的实践据报道，2004年5月12日，四川省资阳市雁江区人民检察院对该市雁江区清水河流域8家石材厂违规加工石材，擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，严重影响了村民的生产、生活一事正式启动法律程序，发出检察建议书，建议这些企业进行整改，并将整改情况报送检察院。该院在建议书中指出，这8家石材加工厂在未办理任何证照的情况下，违规加工石材，擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，严重影响了村民的生产、

4、生活。为此建议企业对治污设施进行整改，修建沉淀净化池，使所排出水达到环保标准；对因排放的石浆水造成河床升高、河道堵塞，众厂家应进行清理，将河道恢复原状。建议书要求这8家石材厂将整改情况报送该院。 雁江区人民检察院告诫这些企业，如果不积极治理污染，继续侵害“三农”，将对其依法提起民事公诉。目前，检察院正在等待企业整改的消息。 此前，雁江区环保局曾对污染企业发出整改通知书，限期15日内停产整改。但众厂家仍然我行我素，不肯投资治理污染，以至这一问题得不到切实解决。检察院就污染问题代表国家向污染企业发出检察建议书或提起公益诉讼，是否滥用了国家法律赋予的司法权力，干扰正常的民事法律关系，法院会不会支持呢

5、？其实，类似案件在2003年已有判例。2003年5月9日，乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定提起诉讼，请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险一案，依据民法通则第5条、第73条、第134条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险。这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，是最近处理的一个较好的环境公益诉讼案件，无论是在程序上还是在实体上，都有重要的借鉴意义。200

6、3年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案近日在阆中“尘埃落定”。阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。较长时间以来，阆中市群发骨粉厂周围居民因长期受该厂烟尘、噪声污染侵害，多次到环保部门投诉。今年初，该市环保局在对该厂周围区域的空气质量进行监测后发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后，该市检察院向法院提起民事诉讼。法院审理后认为，群发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众的工作、生活构成了侵害，并依法作出了上述判决。2004年6月，国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展

7、观”大会上提出，公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体，建立环境公益诉讼制度，让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。 据潘岳副局长介绍，环境权益并不仅仅属于私人，它更多地属于社会公益，而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众，把污染企业置于公众的监督之下，并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势，从根本上扭转污染反弹的现象。去年，北京市环保局将屡次违反环境保护法的9家企业告上法庭，法庭判令9家企业停止环境污染行为并缴纳罚金。2. 建立环境公益诉讼制度的思考和建议2.1 建立环境公益诉讼制度的必要性目前我国法

8、学界在公益诉讼研究方面较具代表性的观点有两种。一种观点认为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。另一种观点认为，公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。公益诉讼不等于公诉，它既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的

9、名义或以个人的名义提起诉讼。今年，在北京大学法学院，近30名来自实务部门和理论界的专家、学者就公益诉讼在我国理论和实践中的问题展开了热烈而深入的研讨，对于公益诉讼的必要性，与会专家都认为无可置疑。专家认为，在利益多元的现代社会，存在很多目前的共同诉讼所无法包含的利益需要法律的保护。同时，建立公益诉讼制度来维护由于行政或立法等原因受到损害的社会公共利益，是推进社会改革，促进民主与法治完善的重要途径。法院对涉诉当事人众多的案件通过不受理实施的压制只会造成更大的社会不安。受理公益诉讼案件，不仅不会影响法院的形象，反而更好地树立法院维护人民利益及正义与公平的良好形象。是依法治国，建设社会主义法治国家的

10、要求。在各国民事诉讼制度中，大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度，环境保护的公益诉讼是其中的重要内容。我国要建设社会主义法治国家，实施环境保护基本国策，充分保护国家、社会和公众的环境权益，如不建立完善的环境公益诉讼制度，不能说明中国的民事诉讼制度的健全，也不能保证我国经济社会全面、协调和可持续的发展。从目前我国现行法律规定看，侵害国家利益或公共利益，应当承担法律责任。但是，对侵害国家利益或公共利益的行为，目前大量的是追究行政责任，少量追究刑事责任，而极少、极难追究民事责任。这一法律空白，有必要通过建立环境公益诉讼制度来填补，真正保障国家利益和公共利益不受侵害。是保护公共利益的需要。法律保护的

11、对象不仅限于特定的主体利益，在某些情况下，违法行为会侵害不特定多数人的利益。在我国，对公共利益的侵害突出表现在“公害事件”和“国有资产流失”两个方面。 公害事件也就是通常所说的直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的事件。当前人们抱怨最多的主要是环境污染问题。环境污染已经成为威胁人类生存的问题，近年来，环境污染致害事件明显呈上升趋势，纵然新闻媒体用了相当的篇幅宣传环境污染给人类带来的危害，污染仍然象“恶魔”一样吞噬着人类生存的地球。然而，由此而引起的诉讼却寥寥无几，其主要原因是我国现行法上确立的权利主体偏离了社会现实需要，环境公益诉讼的法律地位并不明确。是环境保护执法提出的新要求。目前我国环

12、境保护执法在很大程度上是指环境保护监督管理部门依法追究环境违法者的行政法律责任，而对环境违法者民事责任的追究仅仅是由特定的直接受到环境污染损害的单位或者个人通过提起民事诉讼来实现，当违法者触犯刑律时，由司法机关介入提起国家公诉追究违法者的刑事责任，在这种情况下，当违法者违反环境保护法律法规，侵害国家利益或公共利益，但又未触犯刑律时，按照现行法律，对于上述事件，可能只有极少数人享有起诉权，或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉，只有靠追究违法

13、者的行政法律责任来制止侵害行为或处以经济处罚，而无法让受损害者得到民事法律的救济。这时，环境保护行政主管部门或其他部门作为政府（国家或公共利益）的代表，就有责任提起环境公益诉讼。此外，目前我国环境保护法律法规规定的环境保护管理手段和措施还比较“软弱”，环境保护行政执法很难到位，需要有更多更有力的手段和措施来解决环境污染问题，让违法者得到应得惩处。通过环境公益诉讼的手段来解决环境污染问题，必然促进环境保护执法工作的深化。2.2 建立环境公益诉讼制度之建议对环境公益诉讼制度的设计方案，笔者建议在环境保护法中进一步明确有关主体对侵犯公益的行为提起诉讼的权利，因为诉讼权是一项公民的基本权利，保护环境公

14、益的诉讼权利应当得到环境基本法的肯定。另外民事诉讼法中设置相应的环境公益诉讼内容，对环境公益诉讼案件的诉讼主体、受理条件、诉讼范围、审判程序等作出具体规定，形成完整规范的环境公益诉讼制度。就具体的诉讼操作而言，笔者建议：赋予一切单位和个人以诉权。环境公益诉讼由谁来做原告？有的认为环境公益诉讼的主体只能是国家机关即检察院，有的认为由检察院进行公益公诉有违法理，更多的人主张不论国家机关，还是公民个人或其他组织均为公益诉讼的原告主体。笔者认为，根据中华人民共和国环境保护法第六条的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。这条规定中的“控告权”不仅仅是一种

15、宣告的权利，还是一种直接的诉权，是赋予国家机关、有关组织、公民个人均有环境公益诉权。而且，既然是为保护国家环境权益和社会公共环境权益而设置的程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。当然，当国家环境权益或者社会公共环境权益受到侵害时，最为合适的起诉主体应当是环保部门。作为对环境保护工作实施统一监督管理的政府环保部门有责任、有义务对侵害国家利益、公共利益的环境污染和生态破坏行为提起公益诉讼，以保护国家利益和社会公共利益。在我国，检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，其权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超

16、然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，检察机关应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。但是，具体到环境公益诉讼，环保部门则担负着维护国家、社会和公众环境权益的重要职责。其特殊的环境管理职责、优越的取证手段对其提起环境公益诉讼有着得天独厚的条件。 如果说法律赋予环保部门对国家环境资源和公共环境利益进行行政管理是防止国家环境资源和公共环境利益受侵害的保证，那么，法律赋予环保部门依法行使保护国家环境权益和社会公共环境权益的民事起诉权，则是在国家环境权益和社会公共环境权益受到侵害后进行补救的重要途径。 环境污染和生态破坏行为往往不直接侵犯特定的公民、法人或者其他组织的合法权益，导致无人享有诉

17、权，即使法律赋予其诉权，也常常因为起诉与否与他们的自身利益无直接的关系而无人起诉。此时，环保部门以其特殊的环境管理职责，提起环境公益诉讼是最好的选择。因为证据是诉讼成败的关键，环保部门作为环境管理者，一方面可以通过现场检查、取样监测、保全证据等手段最及时、最直接地发现侵害行为和采集证据，另一方面，环保部门掌握了采集证据的技术手段和监测工具，能及时有效地采集证据，承担诉讼举证责任最为有利。当然，环保社团组织和公众也应当是环境公益诉讼不可缺少的主体，当国家机关对某些损害公益行为会顾虑方方面面的关系、面临重重压力而懈怠起诉时，“舍得一身剐，敢把皇帝拉下马”的民众却在诉讼意志上很少会受到干扰，更敢于举

18、起公益诉讼大旗，弥补了不足之处，便于形成强大的诉讼合力，充分保障违反公益的行为受到法律追究。国家应当予以鼓励和支持，形成环境污染和生态破坏行为人人喊打的局面，从而推动经济社会的可持续发展。对此可借鉴国外的告发人诉讼制度，对胜诉的原告给予适当的奖励。环境公公益诉讼讼不应受受诉讼时时效的限限制。我我国现行行三大诉诉讼均有有关于诉诉讼时效效的规定定，要求求出现纠纠纷必须须在一定定的期限限内提起起诉讼，否否则将丧丧失胜诉诉的权利利，但在在民法法通则的的有关司司法解释释中规定定“未授授权给公公民、法法人经营营、管理理的国家家财产受受到侵害害的，不不受诉讼讼时效期期间的限限制”。笔笔者认为为，这一一规定是

19、是出于保保护国家家利益所所需，而而公益诉诉讼同样样是保护护国家利利益和社社会公共共利益的的救济渠渠道，也也应当不不受诉讼讼时效的的限制，使使侵犯国国家利益益和社会会公共利利益的违违法行为为在任何何时候均均能受到到法律追追究。举证证责任应应区别诉诉讼主体体而定。在在民事诉诉讼中，作作为提出出诉讼主主张的民民事诉讼讼主体，应应当为自自己的主主张提供供证据证证明。在在环境公公益诉讼讼中，举举证责任任应根据据环境法法和民事事程序法法中有关关举证责责任的原原则及公公益诉讼讼的特殊殊性，来来解决环环境公益益诉讼的的举证责责任问题题，应区区别诉讼讼主体而而定。对对于公众众因环境境污染纠纠纷提起起的诉讼讼，实

20、行行举证责责任倒置置，已有有相关的的司法解解释（注注：参见见最高人人民法院院关于于适用中华人人民共和和国民事事诉讼法法若干干问题的的意见第第74条条）。公公众或环环保社团团组织作作为原告告提起环环境公益益诉讼主主要起因因是环境境污染公公害，如如按“谁谁主张，谁谁举证”的的分担原原则，众众多的公公害受害害者就难难以得到到真正的的司法保保护。原原因之一一就是他他们在许许多情况况下不可可能就某某些要件件举证，主主要体现现在公众众一方难难以举证证行为人人的行为为与损害害事实之之间的因因果关系系、行为为人是否否有过错错等等。在在公害案案件中，一一是由于于受害人人缺乏收收集证据据的技术术手段，对对大气、水

21、水质污染染缺乏相相应的监监测手段段和监测测工具，而而无法获获得确凿凿的证据据；二是是由于发发生危害害的复杂杂性和说说明危害害发生机机制的困困难性使使受害人人无法举举证；三三是由于于科技、文文化水平平的限制制，一般般人难以以知道某某种污染染可能造造成某种种危害（包包括将来来的危害害），以以及专有有技术和和生产工工艺的保保密性，也也使受害害人难以以对加害害人有无无过错举举证。所所以在环环境公害害案件中中，原告告方往往往只能证证明自己己受到了了损害，而而对侵权权人在环环境侵权权的主观观过错、行行为违法法性、因因果关系系方面的的事实很很难或根根本不可可能举证证。要查查明公害害的原因因需要高高度的科科学

22、知识识和大规规模的科科学调查查，作为为普通的的公众其其收集证证据的能能力较弱弱，进行行这种证证明是极极其困难难的。实实行举证证责任倒倒置，使使公众的的举证责责任得到到缓和，公公众作为为原告只只要对自自己主张张的因果果关系的的盖然性性举证证证明就算算是完成成了举证证。环保保部门或或检察机机关等国国家机关关代表国国家提起起环境公公益诉讼讼，因其其特殊的的身份和和职责，应应对其主主张承担担举证责责任。一一是这些些国家机机关有权权力开展展调查取取证活动动，可通通过现场场检查、取取样监测测、证据据保全等等手段有有效地采采集证据据；二是是国家机机关特别别是环保保部门拥拥有收集集证据的的技术手手段和专专业技

23、术术人才，可可以获得得充分确确凿的证证据。诉讼讼请求应应包括赔赔偿金。提提起环境境公益诉诉讼主要要在于制制止环境境污染和和生态破破坏的危危害和获获得损害害赔偿。无无论谁作作为原告告，如提提出停止止侵害、排排除妨害害、消除除危险的的诉讼主主张，应应该很容容易得到到法院的的支持获获得胜诉诉。至于于损害赔赔偿，则则比较复复杂，这这类案件件，受害害人众多多，受害害情况不不一，最最终损害害结果可可能一时时也难以以确定，特特别是对对国家和和公共利利益的损损害目前前还难以以计算，还还存在不不少法律律和技术术上的障障碍，但但是，违违法者应应当对造造成的损损害承担担赔偿责责任。在在诉讼实实践中，可可以如北北京市

24、环环保局一一样提出出缴纳罚罚金的诉诉讼请求求，罚金金的数额额应高于于其违法法所得，以以阻吓违违法者，达达到利用用经济手手段解决决环境问问题的目目的。此此外，为为了鼓励励环保社社团组织织和公众众提起环环境公益益诉讼，应应对其胜胜诉后进进行奖励励，奖励励金应以以全额赔赔偿金的的一定比比例为限限，正如如国外的的告发人人诉讼。法院受理环境公益诉讼案件并不违背法律的基本精神。在当前，一些法院拒绝受理环保部门、检察院或公众起诉的公益诉讼案件，理由就是法律没有明文规定可以提起环境公益诉讼。事实上，在绝大多数国家，检察院等国家机关和公众都是可以提起环境公益诉讼的，只是范围大小有所区别而已。在我国，那些涉及到国

25、家环境利益和公共环境利益的案件，因为没有确定的受害人作为诉讼主体而无法提起诉讼，因而国家和公众的利益得不到应有的保护，环境公益诉讼正好可以解决这一问题。法院受理这类案件并不违背法律的基本精神。 诉讼处分权应作限制。环境公益诉讼案件原告起诉的目的不是为了自身的私益，而是代表国家、公众为维护公益进行的诉讼，其诉讼权利不是自生的，而是国家和公众赋予的，因此原告的诉讼处分权应作限制。笔者认为,除非因证据不足，被告承认错误并已经主动补救了其侵害公益的行为，否则，原告不能撤回起诉，防止出现被告诱使迫使原告撤诉、违法行为依旧存在的现象；凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家环境权益或社会公共环境权

26、益的案件不允许撤诉。在诉讼过程中，如果原告丧失法律行为能力或死亡，则按照诉讼主体资格的继承原理，任何符合公益诉讼主体资格条件的机关、团体、公民均可以公共利益继受者的身份继续参加诉讼；如一审判决原告败诉，原告放弃上诉权，其他机关、团体、公民不服一审裁判的，有权提起再审申请，通过再审渠道，追究违法者的法律责任。不适用调解制度。合意是调解制度的核心和灵魂，调解制度在诉讼活动中得以成立的前提是当事人有处分权，在实践当中为了达成调解结果，当事人往往要放弃一部分实体权利。但环境公益诉讼的性质决定了原告的“意”不是其自身的意志，而是代表国家和公众的意志，其权利和义务都是特定的，无权代表国家和公众擅自放弃、处

27、分权利，谈不上原被告双方在诉讼中相互协商、彼此妥协、达成和解的问题，缺乏合意的条件和基础，调解也就失去存在的价值。由人民法院直接执行。环境公益诉讼的裁判发生法律效力后，同刑事诉讼一样，人民法院直接交付执行机关执行。同民事裁判明显不同的是，民事裁判发生法律效力后，当事人愿意自动履行的，不需要由人民法院直接执行。只有义务人拒不履行义务，权利人才可申请人民法院强制执行。在环境公益诉讼案件中，原告代表国家或公益提出诉讼胜诉后，基于对国家利益和公共利益的保护考虑，法院应直接执行，而不应由胜诉原告来申请强制执行。原告胜诉后应给予奖励。我国历来重视奖励揭发、检举违法行为有功的单位和个人，那么任何单位和个人对违法行为以自己的名义提起环境公益诉讼胜诉后，理所当然应受到奖励。环境公益诉讼中的原告主要出于对正义的追求，对完美、和谐社会生活的需要，要求司法机关惩恶扬善，维护社会正常秩序或保护国家利益不受侵犯，这种爱国主义精神，追求正义的勇气和胆量及国家主人翁的责任感，当然应受到奖励，而且应当受到重奖。不可否认，对胜诉后的公益诉讼原告予以重奖，也会促使产生为自己直接获得奖励而诉讼的动机，但即便如此，只要这种动机有利于实现社会正义，就应当给予奖励和支持。这和国外的告发人诉讼制度也是一致的。12