中国农田水利建设的反思：问题、困境与出路htxh.docx

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1、中国农田田水利建建设的反反思：问问题、困困境与出出路近年来干干旱似乎乎一直与与我国过过不去，其其中，小小打小闹闹的干旱旱不必说说，引起起全国大大范围跨跨省区的的干旱就就爆发了了数起，从从几年前前的重庆庆、成都都大旱到到20009年的的河南、山山东等华华北地区区大旱再再到20010年年的西南南五省区区大旱，其其频率似似乎越来来越快。频频繁大范范围干旱旱其实暴暴露出我我国农田田水利建建设存在在大问题题。20010年年12月月21日日至222日，中中央农村村工作会会议在北北京举行行，会议议重点研研究了加加快水利利改革发发展问题题。20011年年的中央央“一号文文件”也以农农村水利利建设为为主要内内容

2、。本本文对我我国近年年来的农农田水利利建设的的问题和和困境进进行梳理理，并提提出解决决出路。问题篇问题题之一：基本农农田水利利设施不不被重视视。保障障农业生生产的关关键环节节之一是是做好农农田水利利设施建建设。水水利设施施建设好好了，可可以促进进粮食生生产，还还可以降降低成本本。而且且这不仅仅对当前前有利，对对子孙后后代都非非常有利利。我国国著名的的都江堰堰水利工工程就是是最好的的例证，这这座建于于公元前前2566年、迄迄今为止止年代最最久、唯唯一留存存、以无无坝引水水为特征征的宏大大水利工工程，现现在依旧旧在灌溉溉田地，造造福人民民。20010年年，云南南等地遭遭遇历史史罕见的的大旱，这这个

3、全国国水资源源总量排排名第三三的省份份因为大大气环流流异常引引发的旱旱情演变变为百年年一遇的的旱灾，除除了天灾灾，还有有哪些因因素？“大旱”暴露出出了当地地水利设设施面临临的问题题，也折折射出全全国水利利设施的的脆弱。有有数据说说云南的的水利设设施建设设从20007年年以来翻翻了几番番，所以以水利设设施建设设确实很很受重视视，但在在水利投投资方向向上，并并没有重重视到农农田水利利设施。其实实这不只只是云南南，在全全国都普普遍。虽虽然这几几年因为为涉及到到国家粮粮食安全全，国家家也在调调整方向向，但目目前还集集中在粮粮食主产产区，云云南不是是粮食主主产区，“阳光雨露”就没有照过来。从前几年的重庆

4、、成都大旱到2009年的华北地区大旱，再到2010年的西南五省大旱，每次大旱给农业都带来了损失，我们的农田水利也到了必须要解决的时候。我们们看到旱旱灾主要要集中在在农村、山山区，对对城市的的影响并并不大。这这是因为为过去很很多水利利的投资资集中到到了工业业用水和和城市用用水，农农村、农农民、农农业的用用水投入入太少。十十一五期期间全国国水利投投资规模模达63300亿亿元，远远超预计计的46628亿亿元。国国家每年年水利投投资力度度很大，投投资很多多，但也也主要用用在了大大江大河河的治理理，基本本农田水水利设施施没有得得到重视视。现在在农村很很多的渠渠系工程程都是三三四十年年前所建建，几十十年后

5、，很很多工程程都出现现了老化化失修，应应该说这这些年来来，很多多地方的的农田水水利都是是在吃老老本。目目前全国国有8.5万座座水库，多多数是改改革开放放前建设设的，改改革开放放后多年年，分散散的农民民和县乡乡政府兴兴建的水水库不多多，而原原有水库库中3万万个中小小水库需需要维修修。而且且，自上上世纪880年代代以来，我我国一直直没有大大规模地地兴修农农田水利利设施，有有些地区区连维修修的工作作都减免免了，很很多渠道道和水库库或被泥泥沙拥堵堵，或被被用来排排放污水水。截至至20007年底底，中国国病险水水库已经经占到了了水库总总数的442.55%。基本本农田水水利设施施不被重重视表现现在多方方面

6、。一一方面，国国家每年年的水利利投入都都进入到到了大工工程，但但对农民民帮助最最大的其其实是“小农水水”，这对对山区农农田很重重要，大大旱旱情情不在城城市，而而在农村村、山区区，这是是因为“小农水水”缺水。但但目前在在资金投投入和水水利建设设方面，水水利部门门往往出出于经济济效益的的考虑，更更加关注注的是大大型水利利设施的的建设和和城市、工工业用水水的保障障，对于于农业用用水缺乏乏投入。而而地方政政府同样样因为农农田水利利投资创创造的GGDP太太低而不不愿意把把钱花在在这方面面，有钱钱去搞工工业、搞搞房地产产建设，赚赚钱来得得比农田田水利快快多了。另另一方面面，农民民自己也也不愿意意独自去去投

7、入，粮粮食是“望天收收”，农田田水利设设施需要要集体行行动，不不是一家家一户可可以做的的，做起起来了，也也不是一一家一户户去使用用的。所所以很多多农村的的沟、塘塘、渠、堰堰都是在在三四十十年前建建起来的的。但自自从分田田到户以以后，这这些设施施的建设设和维护护就没有有人管了了，尤其其是推进进农村税税费改革革后，取取消了原原有的“两工”（农村村劳动积积累工和和义务工工），原原有的农农田水利利设施就就更是被被荒废了了。在此此之前，国国家的农农田水利利基础设设施都是是通过“两工”体系来来提供，农农民在农农闲时可可以投入入到农田田水利修修建中，至至少可以以保证水水渠维护护，但取取消“两工”后，没没有了

8、相相应的替替代机制制，农村村水利公公共投入入就缺失失了一块块。问题题之二：农田水水利“欠账”太多。解放放后我国国频繁受受到外界界自然条条件的影影响，当当时的决决策者们们发出了了“水利是是农业的的命脉”的战略略导向，通通过各种种努力来来完善农农田水利利设施，通通过各种种大江大大河的治治理与沟沟、塘、渠渠、堰的的建设，浇浇灌面积积大增，使使粮食生生产不管管气候如如何变幻幻都可以以长治久久安。家家庭承包包制改革革之前330年兴兴修的水水利工程程，国家家总投资资共7663亿元元，而社社队自筹筹及劳动动积累，估估计达 5800亿元。但但近年来来我国农农田水利利建设投投入远滞滞后于现现实需要要。第一一，改

9、革革开放330多年年来我国国农田水水利投入入呈现逐逐渐弱化化恶化趋趋势。从改改革前后后农村农农田水利利投入的的制度演演变和现现实情况况来看，我我国农田田水利投投入的状状况客观观上一直直处于恶恶化趋势势，由此此导致原原有的供供给水平平遭到了了相当程程度的破破坏，水水利设施施淤塞，农农田道路路失修，导导致农业业抗灾能能力薄弱弱，影响响了农业业和农村村的持续续稳定发发展。我国国农田水水利事业业的发展展主要集集中在上上世纪550770年代代，200世纪880年代代以前的的水利建建设对农农业经济济增长有有重要作作用，取取得了巨巨大的成成绩，全全国建设设了8万万多座大大中型水水库，并并且大多多数都有有配套

10、的的渠系工工程。主主要原因因是从中中央到地地方都非非常重视视农田水水利建设设,公社社体制又又客观上上使得农农田水利利设施的的外部性性有效地地内在化化了。改革革开放以以来，从从国家层层面看，政政府过分分重视“大江大大河”的治理理，而在在农灌水水库建设设投入上上明显不不足，从从而导致致水利建建设中的的布局“错位”。政府府主要从从城市和和工业获获取利益益，因此此，也把把水利投投入的重重点放在在利益相相关的城城市防洪洪与大江江大河工工程上，对对能够发发电等有有经济收收益的水水库投资资比较热热心，与与农业产产出能力力直接相相关的农农田水利利建设投投入少之之又少，管管理日渐渐荒疏。基基层政府府又因资资金不

11、足足和上级级没有要要求而难难以投入入。同时时，由于于市场化化条件下下的农田田水利基基础设施施的投资资大、见见效慢，致致使政府府官员追追求任期期政绩的的激励，对对主要以以农田水水利灌溉溉为主的的水库建建设积极极性不高高，还常常常把支支持农田田水利建建设的资资金挪作作他用。从微微观层面面来看，农农田水利利设施建建设的资资金资源源与非资资金资源源主体大大致有五五种：农农民、村村干部、乡乡镇级政政府干部部（基层层政府的的代表）、私私人业主主以及金金融机构构，其中中农民可可能成为为劳动力力资源的的投入者者，各级级干部可可能成为为组织资资源的投投入者。但但通过实实证调研研发现这这五大投投资主体体均在利利益

12、权衡衡中选择择了放弃弃投资农农田水利利设施建建设。但但粮食生生产又关关系到国国家的粮粮食安全全，所以以一定要要国家来来投、来来建农田田水利设设施。目目前中央央政府承承担国家家的粮食食安全重重任，地地方政府府积极性性不高，从从这个角角度看，国国家应该该承担小小农水的的资金投投入才能能保证小小农水建建设的顺顺利进行行。小农农水修好好了，遇遇到天灾灾就不用用太担心心了，国国家的粮粮食问题题也就可可以可持持续发展展了。第二二，农民民不愿意意在低效效益的农农田上投投入更多多的资金金修建水水利设施施。大批批劳动力力外出打打工确实实有促使使劳动力力市场化化和提高高农民现现金收入入的积极极作用，但但同时也也造

13、成农农村劳动动价格显显性化，劳劳动力投投入农业业的机会会成本大大幅度上上升，这这种现实实情况虽虽然能够够体现所所谓“理性小小农”的市场场经济特特征，但但由于根根本改变变了由于于劳动力力无限供供给而形形成的不不计代价价的“劳动替替代资本本”投入的的内在机机制，而而使得改改革前相相对有效效的劳动动替代资资本的基基本建设设投入方方式难以以重新恢恢复。长期期以来，我我国农田田水利基基础设施施的维护护靠的是是农民义义务工的的形式，随随着传统统农区小小农经济济全面恢恢复，农农民个体体对农田田水利基基础设施施的维护护投入与与自己的的预期收收入的不不确定性性预期相相关度提提高，农农民在维维护中存存在搭便便车现

14、象象和机会会主义倾倾向明显显，维护护投人明明显不足足，降低低了农田田水利基基础设施施的可持持续性，灌灌溉效率率低下。比较较利益低低使农田田水利修修建等社社会动员员机制难难以启用用。从社社会资源源动员角角度看，缺缺乏有效效的动员员机制，资资金来源源单一，筹筹资困难难。目前前我国农农村农田田水利设设施的投投入主体体依然是是以政府府为主，很很难形成成一种有有效机制制来调动动农民自自身的资资源投入入，以及及其它社社会资源源的参与与。在目目前县乡乡地方财财政普遍遍吃紧的的投入约约束下，这这不能不不说是一一个亟待待解决的的严重问问题。第三三，农村村劳动力力大量转转移，投投入和管管理农村村基础设设施机会会成

15、本大大。200世纪660-770年代代，在农农闲时，大大部分的的农村劳劳动力都都被动员员起来修修建沟塘塘渠堰，这这些在农农村村边边周围的的农田水水利设施施，为改改革开放放后我国国的农业业生产发发展作出出巨大的的贡献。只只可惜330多年年来我国国一直在在吃那时时的老本本，自从从20世世纪800年代分分田到户户以后，沟沟塘渠堰堰的修改改维护就就没有人人来管了了，国家家的水利利投资多多被用于于大江大大河的治治理。近近年来加加强了对对粮食主主产区的的农田水水利建设设，但山山区丘陵陵区的沟沟塘渠堰堰却被忽忽视没人人投资建建设。所所以这么么多年下下来，许许多山区区丘陵区区农村的的贮水设设施都已已被注淤淤平

16、了，起起不到贮贮水的作作用了，一一到夏天天雨季，就就发生涝涝灾，一一到春夏夏交替的的旱季就就无水可可用，发发生旱灾灾。农村村基础设设施的管管理和维维护需要要劳动力力，农村村大量青青壮年劳劳动力外外出打工工，使投投入和管管理农村村基础设设施的机机会成本本增加，阻阻碍了农农民投入入和管理理农村基基础设施施的积极极性。据据湖南省省20000年农农业生产产效益调调查：每每亩水田田种粮食食获得的的纯收入入仅1550.77元（不不含劳动动力成本本），若若扣除用用工作价价，每亩亩的纯收收益只有有16.6元。而而外出打打工人均均劳务收收入达443399元，比比全省农农民人均均纯收入入水平高高出一倍倍多。作作为

17、理性性人，农农民都愿愿意外出出打工。而而留守农农村人员员多为妇妇女、儿儿童和老老人，难难以担负负起农村村基础设设施建设设任务。可可见，动动员农民民投入和和管理农农村基础础设施的的机会成成本是外外出务工工工资。城城乡差距距越大，投投入和管管理农村村基础设设施的机机会成本本越大，农农民积极极性越低低。问题题之三：农村基基础设施施建设制制度设计计的缺陷陷。从历历史上看看，在集集体化时时期，国国家在进进行农村村基础设设施建设设时一直直依靠的的是在土土地集体体所有制制基础上上的强制制动员机机制，其其中最典典型的就就是农田田水利基基础设施施建设。土土地家庭庭联产承承包责任任制实施施后，这这种强制制性的社社

18、会资源源动员机机制虽然然减弱，依依然存在在在收取取农业税税基础上上的“乡提留留、村统统筹”作为固固定的村村庄公共共建设资资金来源源，并且且从制度度上仍然然规定农农民有义义务通过过“两工”来为村村内的公公共基础础建设投投劳。但但是，国国家农村村税费改改革的实实施，使使得乡村村机构对对农村基基础设施施的管护护不再具具有稳定定的资金金来源，而而单纯依依靠“一事一一议”制度来来筹集必必要的管管护资金金在实践践中也面面临着许许多问题题。第一一，“两工”制度取取消抽掉掉农村基基础设施施建设和和公共事事业发展展的基础础。农村村义务工工和劳动动积累工工一度在在冬春农农闲时节节兴修水水利工程程、植树树造林、维维

19、修乡村村道路以以及防汛汛抗洪抢抢险等方方面发挥挥显著的的作用，为为农村建建设做出出了突出出的贡献献。长期期以来，“两工”维系着我国摇摇欲坠缺乏投入的村庄农田水利设施的维护与修建。19892000年，全国平均每年投入劳动积累工72. 2 亿个工日，如果以目前的每个工日30元计，则农民每年对水利投入的积累达2166亿元，如此推算，19892000年农民对水利投入累计达25992亿元。实行行农村税税费改革革后，与与农田水水利建设设有关的的公积金金、“劳动义义务工”和“劳动积积累工”被取消消，使农农村基础础设施建建设筹资资筹劳失失去了制制度基础础。农村村在取消消“两工”之后，虽虽然减了了农民的的负担，

20、也也是一把把双刃剑剑，使原原本就很很薄弱的的农村基基础设施施建设的的投入明明显不足足，从这这看又“增负”了。“两工”取消以以后，农农业基础础设施建建设新的的投入机机制一直直没有建建立起来来，全国国农民兴兴修农田田水利投投工量，119988年超过过1000亿个工工日，220033年减少少到477亿个，220044年不到到30亿亿个，国国家水利利部的一一位部长长也指出出: 22004420005年年度, 全国农农田水利利基本建建设农民民投工比比19998119999 年度度下降近近70% ,完完成的土土方量下下降599% , 改造造中低产产田面积积下降338% , 新新增恢复复改善灌灌溉面积积减少

21、335%。取消消“两工”后，乡乡镇干部部无权像像以往那那样组织织农民出出工，否否则会因因“乱摊派派”受到批批评。在在市场经经济下，即即使乡镇镇干部“派工”，若没没有合适适的报酬酬农民是是不会出出工的。农农业税、“三提五统”都取消了，没有其他产业的村组，其经济状况举步维艰，农村公共产品建设陷入“心有余而力不足”的困境，导致农村道路损毁无人维修，渠道、堰塘等农田水利设施得不到有效维护。所以到现在许多农民村庄周边的浇灌设施就成了没娘的孩子无人管，国家只管大江大河。农民没有办法，要么有的地方偷偷地还坚持“两工”，要么有点钱的或者是有点路子能够从上边要到钱的，以打井来浇灌，吃子孙的饭。第二二，“一事一一

22、议”制度带带来高额额交易成成本。在税税费改革革后，“一事一一议”成为进进行农村村公共投投入决策策的首推推方式。但但“一事一一议”筹资筹筹劳政策策在执行行中遇到到高额的的交易成成本问题题，主要要表现如如下：（11）开会会成本不不断增大大。由于于农民的的自发分分散性和和村集体体约束力力的弱化化，农村村召开会会议时，村村集体需需要发“误工费费”才能激激发参会会“热情”。同时时，大量量农村劳劳动力外外出打工工，很难难达到要要求的议议事人数数。因此此，需要要付出巨巨大的成成本才能能开会成成功。（22）农民民对公共共品需求求不同。在在同一村村庄中，农农户间存存在异质质性，体体现在经经济收入入、住处处地理位

23、位置、种种植作物物等方面面，从而而导致不不同农户户对农村村公共品品需求不不同。在在同一个个村中，村村东头的的村民可可能要修修路，村村西的却却要修坝坝，村南南的要修修渠，村村北的要要修桥，所所议之事事难以统统一。（33）达成成协议难难、筹款款难。农农村中大大量高素素质的劳劳动力外外出打工工，导致致参加会会议的人人员多数数是妇女女、老人人，他们们文化层层次低且且不是家家庭事务务的主要要决策者者，很难难表达自自己的真真实意愿愿。严格格按照有有关文件件精神来来执行，“一事一议”常常会变成“一事无成”。村委会提交审议的筹资筹劳方案往往难以通过，即使通过了一些村民也不主动交款，没有约束机制往往导致筹款的交

24、易费用上升。（4）监督成本高。由于存在“开会难”、“统一意见难”、“一事一议”成本高等方面的影响，基层干部往往采取简单的工作方式，有的甚至于钻管理上的“漏洞”，采取按“假指印”、“假签字”等方式进行。甚至有些地方把不属于“一事一议”的收费项目列入议事范围，存在“多事一议”等不规范行为。但由于村庄多而分散，“一事一议”管理规范也还未完善，对以上行为进行监督十分困难。第三三，原子子化农民民之间合合作难，资资源动员员面临挑挑战。实行行家庭承承包制后后，农户户作为农农村基本本的组织织形态，既既是消费费单位也也是生产产经营单单位。由由于经营营规模小小，地块块分散细细碎，给给生产带带来了诸诸多不便便，同时

25、时也造成成了劳动动空间转转移的时时间成本本耗费。但但是，农农户作为为具有独独立经济济利益意意识的经经营主体体，其生生产经营营活动要要么力求求使私人人边际成成本等于于私人边边际收益益，要么么会向外外部转嫁嫁成本但但不会自自己承担担外部成成本。于于是，作作为具有有外部性性的共用用设施，如如农田水水利等农农村基础础设施建建设对农农户而言言是一种种成本高高且没有有规模效效益的活活动，就就很少有有人去建建、去维维护，而而多表现现出“只用不不管，难难于合作作”的现象象。第四四，农村村社区不不能对农农民进行行有效组组织，农农田水利利等公共共服务处处于瘫痪痪状况。中国国的社会会结构在在历史上上呈现出出的是“强

26、国家家、弱社社会”的特点点，这种种社会结结构在计计划经济济体制时时代达到到极致。改改革使计计划经济济体制转转向市场场经济体体制，国国家对纵纵向社会会的控制制有所放放松。家家庭承包包制的实实行，改改变了原原来村集集体与农农户的关关系，集集体不再再像过去去那样能能够将分分散的农农户整合合到一个个严密的的计划体体制之下下，新的的农村社社区基本本结构由由村民选选举产生生的委员员会和分分散独立立的农户户构成。但但是由于于路径依依赖，没没有从根根本上改改变“强国家家、弱社社会”的社会会结构性性质。虽虽然农村村基础设设施建设设的国家家动员能能力弱化化，但是是在与社社区的关关系上，国国家仍然然扮演着着强大的的

27、角色，农农村社会会组织没没有得到到充分的的发育和和成长，农农民组织织化程度度不高，农农村社区区的公共共事务不不可能得得到相应应的解决决，出现现农田水水利等公公共事务务缺乏组组织与管管理的现现象。第五五，农田田水利等等农村基基础设施施投资风风险大，民民间资金金缺乏投投资激励励。农村村基础设设施建设设具有投投资大、风风险高、资资金回收收期长的的特点，并并且我国国农业比比较收益益低，投投资农业业基础设设施很难难获得预预期收益益，尤其其是像农农田水利利这样纯纯粹为农农业生产产服务的的基础设设施更是是如此。对对于私人人企业或或民间资资本来说说，农村村的市场场环境远远不如城城市，融融资渠道道狭窄，相相应的

28、社社会服务务落后，在在农村进进行基础础设施建建设的投投入成本本高、效效益低，对对于逐利利的企业业来说，放放弃农村村市场，把把资金投投在城市市是一种种理性的的企业行行为。这这恰恰反反应出动动员私人人业主或或民间资资本投资资农村基基础设施施建设的的困难。第六六，地方方政府“从上不不从实”，片面面追求部部门利益益。当前前，我国国各级政政府官员员主要是是对上级级负责。在在农村基基础设施施的提供供中，出出现基层层政府不不将有限限的公共共资源用用于当地地民众和和当地经经济发展展最需要要的基础础设施，而而用于上上级政府府认为最最重要的的方面。基基层政府府这种行行为的直直接制度度诱因是是官员升升迁考评评制度和

29、和政绩考考核制度度。在现现有的制制度体系系下，一一般说来来只有当当下级官官员的行行为得到到上级认认可的前前提下才才有升迁迁的可能能。这就就诱使基基层政府府在基础础设施提提供中“从上不不从实”。因此此，各级级政府（或或者说政政府官员员）基于于自身利利益的考考虑, 不愿提提供花费费资金多多、而短短期显性性效益不不明显的的农村基基础设施施，导致致像农田田水利等等农村基基础设施施提供格格局扭曲曲甚至主主体缺位位。困境篇篇困境境之一：如何做做好“贮水于于民”，解决决农民“最后一一公里”的灌溉溉问题？我们们对农田田水利投投资有一一个误区区,国家家只负责责大江大大河的治治理,而而对农民民真正影影响最大大也关

30、键键的最后后一公里里问题却却存在很很大的问问题。更更要命的的是对最最后一公公里影响响最大的的“两工”制度前前几年也也被取消消了,这这等于切切断了修修补农田田水利设设施的最最主要支支点。一一项数据据显示：中国大大型灌区区骨干工工程建筑筑物完好好率不足足40%，工程程失效和和报废的的逼近33成，导导致个别别地区可可灌面积积减少近近半。直直至20003年年，中国国19.5亿亩亩耕地中中，还有有11.1亿亩亩尚要靠靠天吃饭饭。过于于粗放和和陈旧的的渠道系系统让中中国农村村渠道灌灌溉利用用率只有有3040，在河河南，这这个数字字还要更更低。水水利部副副部长鄂鄂竟平也也承认并并正视中中国农田田水利工工程长

31、期期“欠账”的问题题。据调调研,那那些还能能动员大大家进行行灌溉的的地方基基本上都都是拒不不执行取取消“两工”的“违法之之民”。“两工”对农田田水利建建设极其其重要，取取消“两工”等于让让他们在在干旱面面前束手手无策，再再加上“一事一一议”成了什什么都难难议,灾灾难最终终演变成成了望天天收，还还有不少少地方一一直靠上上世纪六六七十年年代修建建的农田田水利设设施吃老老本。农农田水利利的修建建要通过过集体行行动来建建设,属属于公共共品建设设,具有有搭便车车的天然然属性。目目前的这这种困局局各地进进行了不不少的“土法”试验,但在国国家层面面一直没没有一个个好的说说法。重庆庆市南川川区白沙沙镇就是是一

32、个典典型的案案例。该该镇严重重缺水，每每年春播播时都必必须依靠靠从附近近大观镇镇的土溪溪水库引引水育秧秧，土溪溪水库建建于200世纪660年代代，到770年代代时建成成一条长长达255公里的的主干渠渠通往白白沙镇，但但之后的的30多多年里就就再没修修整过，仅仅靠每年年放水时时应急性性的清淤淤补漏，如如此，主主干渠的的水根本本流不到到渠尾，相相应地，大大量农户户的田地地也就根根本无法法得到及及时灌溉溉。对于于土溪水水库的所所有者来来说，他他们的职职责仅仅仅是维护护水库本本身的安安全和蓄蓄水，以以及按各各村要求求开闸放放水，并并收取相相应费用用，但在在白沙镇镇的农户户看来，他他们交了了水费，急急需

33、的灌灌溉却被被延误乃乃至造成成作物减减产，自自然就没没有继续续缴纳水水费的积积极性。此此外，尽尽管不少少农户都都知道沟沟渠的年年久失修修是造成成有水用用不上的的重要原原因，却却并没有有太多的的动力来来集资修修建维护护渠道，原原因在于于目前对对于渠道道的整治治维修费费用相当当昂贵，仅仅仅一条条小支渠渠都将耗耗资十多多万元，这这不是小小农户所所能承受受得起的的，农户户们的愿愿望就是是村里或或镇里能能出钱来来修建水水渠，而而村集体体乃至镇镇集体，也也同样表表示没有有相应的的经费来来完成这这一事务务，只把把希望寄寄托在上上级部门门的拨款款上。因此此，我们们不得不不产生这这样的疑疑问：大大江大河河治理固

34、固然关系系重大，事事关农民民生活和和农业生生产的“最后一一公里”是否也也应给予予足够重重视？困境境之二：部分农农民为何何对抗旱旱如此“漠然”？近几几年农业业比较效效益下降降，农业业收入下下降，农农村大量量劳动力力向城市市转移，且且多为年年轻劳动动力。大大多年轻轻的劳动动力选择择外出打打工，而而不愿意意留在家家中种地地。原因因十分简简单：即即使在外外打工的的生活并并不安逸逸，但同同样的劳劳动至少少能够换换来比在在家种地地多得多多的收益益。但多多少让人人有些不不能理解解的是，面面对20010年年百年不不遇的特特大旱灾灾，有些些地方农农民的抗抗旱积极极性仍然然不高，包包括一些些返乡农农民工再再次选择

35、择离乡进进城。面面对旱灾灾却不愿愿浇水，这这一看似似矛盾的的选择却却包含了了农民的的许多无无奈。普普遍较低低的种粮粮收益，部部分地区区沉重的的水费、电电费和油油费负担担，加之之滞后的的农田水水利基础础设施建建设，极极大地损损害了农农民参与与农田水水利设施施建设和和维护的的积极性性。农民民在灌溉溉土地时时遇到的的困难重重重：或或是缺水水，或是是缺电，或或是有水水有电却却价格昂昂贵。中国国农业生生产面临临最大的的自然威威胁就是是干旱。220100年，我我国干旱旱覆盖范范围之广广、持续续时间之之长、灾灾害损失失之重，为为19998年以以来之最最。没有有水可灌灌，尤其其是在春春夏交接接正是小小麦分孽孽

36、时节，没没有水就就等于让让小麦在在身体成成长的关关键时间间缺了营营养，以以后只能能是个半半残废了了，减产产甚至绝绝收都有有可能。而而农民通通过引大大江大河河的水来来浇灌成成本又太太高。所所以在大大旱时出出现政府府着急农农民放弃弃的尴尬尬局面。农农民自己己是很会会算帐的的，一亩亩麦子，年年成好时时也就收收入2000-3300元元，现在在干旱减减产已成成注定，而而用水浇浇灌成本本一亩地地要700-800元，算算下来农农民几乎乎没有什什么钱可可赚，所所以干脆脆放弃浇浇灌算了了。经济济学有一一个合并并缪误：每一个个个体的的理性选选择，汇汇合成一一人整体体结果就就可怕了了，成非非理性的的了。因因为都不不

37、抗旱了了，小麦麦真要是是绝收了了，国家家的口粮粮安全就就成大问问题了。以山山西为例例，一亩亩地粮食食产量在在8000到10000斤斤，其间间需要44到5次次灌溉。而而如果不不灌溉的的话，单单靠降雨雨，成本本就会降降低。虽虽然农民民不会完完全靠天天吃饭，但但是他们们会选择择尽量减减少人工工灌溉。因因为在各各项成本本中，水水是成本本较高的的。如果果遇到水水价和化化肥价格格上涨的的情况，农农民每亩亩地的纯纯收入只只有1000元左左右，这这还不算算人工成成本。在220100年春大大旱时，央央视新新闻调查查栏目目就对河河南省部部分受灾灾严重地地区进行行了调查查，在调调查过程程中，部部分地区区的农地地旁就

38、有有可供灌灌溉使用用的水井井，但由由于电网网设施建建设相对对滞后，农农民却无无法通过过电力带带动水泵泵将水井井中的水水抽取出出来。有有些地区区浇地要要使用工工程用电电，电价价和油价价非常高高，如果果用不起起就只好好听天由由命。为何何农民会会对抗旱旱如此“漠然”？是农农民参与与农田水水利设施施建设的的动力不不足还是是其“有心而而无力”？困境境之三：以市场场化、私私有化为为主要特特征的“世界银银行共识识”改革是是否应该该打住？农田田水利设设施对于于农业生生产和农农户生活活息息相相关，但但是过去去几十年年相关经经验表明明，虽然然国际机机构和各各国政府府对农田田水利基基础设施施的投资资和管理理方式进进

39、行了多多方面的的探索与与反思，但但广大发发展中国国家在基基础设施施和公共共服务上上普遍是是失败的的。其中中最受人人瞩目的的是对“世界银银行共识识”在治水水方面面面临的困困境进行行了深刻刻的反思思。“世界银银行共识识”坚持私私有化是是解决发发展中国国家农村村公共品品供给困困境的有有效方式式，这种种观点认认为市场场能够优优化资源源配置，而而公共资资源（比比如水资资源）则则可以被被视为一一种可竞竞争、可可排他、可可转让的的特殊商商品，因因此，构构建一个个有效的的市场就就可以让让发展中中国家的的政府摆摆脱目前前面临的的公共服服务效率率低下的的困境。很很多发展展中国家家在“世界银银行共识识”的指导导下进

40、行行了各种种基础设设施的市市场化和和私有化化改革，我我国也不不例外。但但是十几几年的探探索之后后，人们们发现“世界银银行共识识”并没有有为这些些国家农农田水利利设施建建设带来来光明前前景，反反而出现现很大的的困境，诸诸如社会会力量无无力承担担高额的的建设和和管理费费用，国国家资金金的撤出出加速了了资金链链的断裂裂，使得得农田水水利等基基础设施施建设停停滞不前前；农田田水利等等基础设设施的私私营化加加大了人人们获得得公共服服务机会会的不平平等，造造成更大大的贫富富差距；损害低低收入阶阶层和农农村居民民的利益益，甚至至引起社社会动荡荡等等。在农农田水利利设施建建设方面面“世界银银行共识识”被越来来

41、越多的的国家抛抛弃，取取而代之之的是政政府投资资为主、社社会资源源参与为为辅的治治理模式式。以韩韩国为例例，该国国的农田田水利基基础设施施的改革革是“新村运运动”的重要要组成部部分，随随着新村村运动的的推行而而不断深深化。在在投资上上，韩国国建立了了以国家家财政为为主、受受益农户户投资为为辅的管管理体系系，从资资金上保保证了农农田水利利基础设设施建设设和管理理工作能能够顺利利进行；根据各各地特殊殊的地域域特征，积积极动员员当地农农村社会会资源，建建立“自下而而上”的动员员机制，充充分体现现农民的的积极性性、主动动性与创创造性；政府提提供多种种优惠政政策与奖奖励措施施，根据据各个村村庄的表表现，

42、政政府实行行奖勤罚罚懒的机机制，以以官办型型民间组组织为管管理主体体，根据据农田水水利基础础设施规规模的大大小，由由不同的的官办型型民间组组织负责责管理。这这些措施施都保证证了韩国国农田水水利基础础设施改改革的成成功。我国国近年来来的水利利部门改改革已进进入误区区，片面面地在“世界银银行共识识”引导下下进行“市场化化、私有有化”的改革革，现在在很多水水利设施施被承包包给私人人，周围围的农户户用水成成了问题题，有些些水利设设施被变变为他用用，本来来是为农农业用水水提供灌灌溉，现现在却成成了一种种旅游开开发。比比如在重重庆、湖湖北一些些地方，水水塘的承承包要求求承包者者对水塘塘进行日日常维护护，并

43、保保证对村村民的免免费供水水，但因因为没有有制度去去约束，水水塘承包包后，周周围农户户的用水水就成了了问题。所所以发展展小农水水，水利利部门不不能过分分追求资资本化，地地方政府府部门不不能过分分强调农农田水利利设施的的私有化化，不然然就损害害到了农农民农业业用水。部分分水利部部门利益益货币化化带来的的后果之之一,就就是他们们的眼光光只盯着着那些能能赚钱的的项目,而对农农民的“保命水水”却不闻闻不问。在在水利设设施的资资金投入入和建设设管理方方面，一一些水利利部门出出于效益益的考虑虑，更加加关注的的是大型型水利设设施的建建设和城城市、工工业用水水的保障障，对于于农业用用水和中中小型水水利设施施则

44、缺乏乏兴趣，尤尤其是部部分水管管单位作作为企业业推向市市场后，为为城市和和工业服服务，效效益较好好的水利利设施更更容易获获得资金金投入，而而公共品品特征强强、收益益低，需需要财政政扶持的的农田水水利设施施，则以以“财政紧紧张”为由，只只能得到到极少量量的投入入，把希希望寄托托于国家家拨款。在在长期缺缺乏资金金，难以以管理和和维护的的情况下下，建设设于上世世纪六七七十年代代的农田田水利系系统逐渐渐崩坏，失失去其应应有的效效果，最最终在特特大旱灾灾到来时时难以发发挥作用用。我们们不禁要要问：如如果仅以以经济收收益评价价水利项项目，投投入高、收收益低的的农民“保命水水”是否会会因此丧丧失自己己的立足

45、足之地？谁来保保证“保命水水”？困境境之四：怎样才才能使“农民的的声音”不再缺缺位？我国国农田水水利设施施的投入入与管理理，农民民的声音音一直是是缺失的的。无论论是在水水利部门门的改革革中还是是各种水水利项目目的安排排上，虽虽然项目目的申请请与安排排的名义义很可能能都是以以农民的的名义，但但在项目目的实际际执行过过程却大大都转变变为部门门利益最最大化与与领导工工程、面面子工程程，农民民的利益益得不到到保证，农农民的声声音一直直缺位。未未来应该该建立“自下而而上”的需求求表达机机制，只只有提高高农民的的组织化化程度，才才能合理理表达农农民意愿愿，降低低政府与与农民之之间的交交易成本本，形成成农民

46、参参与项目目建设与与管理的的相关监监督机制制，水利利才能真真正的搞搞好。按照照“农民本本位”的要求求，农民民本身对对基础设设施的需需求应该该主导支支农资金金的安排排和趋向向，然而而现实中中支农资资金的划划拨和使使用基本本由政府府做出，作作为实际际受益者者的农民民既不能能参与项项目的规规划，也也不知道道资金的的实际使使用情况况，最终终项目完完成后的的审核与与评价同同样没有有农民的的参与，在在这种情情况下，即即使没有有政府部部门的逐逐利行为为，单纯纯由政府府作出的的决策也也很难真真正体现现农民对对基础设设施的需需求，而而一旦各各级政府府由于各各种理由由挪用、截截留支农农资金，或或者根据据部门利利益

47、安排排支农资资金项目目时，农农民也无无法对此此进行监监督和检检举，从从而最终终造成对对农民利利益的损损害。农户户本身是是农田水水利设施施的直接接受益人人，但在在农田水水利设施施的投入入、建设设和管理理过程中中却始终终难以表表达自己己的利益益诉求。缺缺乏“农民声声音”的农田田水利建建设又如如何能真真正做到到让农民民满意？如何让让农民成成为农田田水利设设施建设设的主体体，让农农田水利利设施真真正服务务于农民民，是当当前水利利建设中中急需解解决的问问题。出路篇出路路之一：构建多多主体、多多渠道、多多元化的的农田水水利基础础设施建建设机制制。第一一，“多主体体”构建中中央、省省、县乡乡、农民民四位一一

48、体的供供给主体体新模式式。国家家应根据据农田水水利的不不同性质质，建立立起由中中央、省省、县乡乡、农民民四位一一体的农农田水利利基础设设施供给给体制。采采取以中中央、省省两级政政府为主主导，县县乡财政政适当配配套的方方式，着着重解决决好与当当前农业业经济发发展、农农民生活活紧密相相关的农农田水利利基础设设施供给给问题。比比如，大大型水利利工程应应由中央央政府提提供，在在目前县县乡财政政比较困困难的情情况下，基基本农田田水利设设施建设设应通过过省级政政府对县县级政府府的转移移支付来来解决，即即主要由由省级政政府“出钱”，县级级政府“办事”的方式式来解决决；一些些小型的的农村社社区内的的基础设设施

49、项目目，比如如小型农农田水利利建设，因因为可以以使农民民直接受受益，并并且投资资不大，可可以采取取农民投投入为主主，政府府适当补补贴的方方式来投投资建设设。第二二，“多渠道道”构建财财政渠道道、市场场渠道、其其它渠道道共同参参与的筹筹资新范范式。在农农田水利利基础设设施建设设与管理理中，充充足的资资金资源源是重要要保证。过过去投资资渠道比比较单一一，大多多依靠政政府的财财政投入入，而事事实表明明，仅仅仅靠政府府财政远远远不能能为广大大农村提提供足够够的农田田水利基基础设施施服务。因因此，需需要构建建“多渠道道”筹资新新范式，以以此解决决目前广广泛存在在的融资资难题。（11）财政政渠道。主主要包括