法律知识完善试论行政诉讼举证责任的19827.docx

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1、省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法试论行政诉讼举举证责任的完完善张慧一、行政诉诉讼举证责任任存在的问题题分析(一)行政政诉讼举证责责任主要由被被告承担中华人民民共和国行政政诉讼法第第32条规定定：“被告对对作出具体行行政行为负有有举证责任，应应当提供作出出具体行政行行为的证据和和所依据的规规范性文件。”被被告负举证责责任说在学术术界较为流行行，有的学者者甚至将其视视为中国行政政诉讼法的一一大创举。理理由是：(11)法治原则则要求行政机机

2、关在作出任任何具体行政政行为时，应应当具有法律律依据和事实实依据;(22)行政机关关的举证能力力一般比原告告强;(3)规定行政机机关承担举证证责任有利于于促其依法行行政，防止其其滥用职权;(4)由被被告负举证责责任并不违背背谁主张、谁谁举证的一一般原理，而而恰恰是这一一原理在行政政诉讼领域的的特殊体现。从从形式上来看看，原告似乎乎处于主张者者的位置，它它主张的是某某一特定具体体行政行为的的违法性。但但是，从事物物的内在规定定性来看，“违违法性”是对对“合法性”的的否定。合法法性属于积极极事实 ，违违法性属于消消极事实。积积极事实是肯肯定自身而否否定外在的一一切事实，范范围较小，容容易记明;消消

3、极事实是否否定自身而肯肯定外在的一一切事实，范范围较大，难难以证明。从从公平原则和和揭示案件事事实真相的理理想要求的角角度出发，立立法者通常规规定，对于一一物两面的事事实,由主张张积极事实的的当事人而不不是由主张消消极事实的当当事人负担举举证责任。把把行政诉讼程程序和先前的的行政程序联联系起来看，提提出积极事实实，主张具体体行政行为具具有合法性的的正是作出该该行为的被告告行政机关，被被告行政机关关当然应该提提出证据负责责证明其主张张的成立。笔者认为，在在行政诉讼中中，仅仅由被被告承担举证证责任是不切切实际的，因因为行政机关关也并非在任任何时候都拥拥有举证优势势，而且一律律要求行政机机关举证不利

4、利于减少不必必要的诉讼。值值得注意的是是,刑事诉讼讼法、民事诉诉讼法都规定定了人民法院院的举证责任任,而行政诉诉讼法只将调调取证据规定定为人民法院院的权力,并并未规定为人人民法院的义义务。可见,在行政诉讼讼中,人民法法院不是举证证责任的主体体。之所以这这样规定,其其理由是根据据行政实体法法律规范的要要求,行政机机关做出的具具体行政行为为既要内容合合法,还要程程序合法。行行政诉讼就是是要通过人民民法院的行政政审判来审查查具体行政行行为是否合法法。行政机关关如果在证据据不足或者没没有证据的情情况下就做出出具体行政行行为,那就只只能证明其具具体行政行为为违法,人民民法院即应判判决行政机关关败诉。如果

5、果行政机关证证据不足就要要求人民法院院调查取证以以证明其行为为合法的话,一方面减轻轻了被告的举举证负担,另另一方面会削削弱人民法院院的监督职能能,同时也会会使行政诉讼讼法与行政实实体法的价值值目标出现背背离。那种认认为收集证据据既是人民法法院的权利也也是人民法院院的义务的观观点是不符合合行政诉讼法法立法精神的的。(二)原告告亦应当承担担一定的举证证责任1999年年最高人民法法院颁布的关关于执行若干干问题的解释释 ，第227条规定：“原告对下下列事项承担担举证责任：1、证明起起诉符合法定定条件，但被被告认为原告告起诉超过起起诉期限的除除外;2、在在起诉被告不不作为的案件件中，证明其其提出申请的的

6、事实;3、在在一并提起的的行政赔偿诉诉讼中，证明明因受被诉行行为侵害而造造成损失的事事实;4、其其他应当由原原告承担举证证责任的事实实。”该条第第1项的规定定属于起诉条条件的要求，并并非举证责任任;第2项规规定的“在起起诉被告不作作为的案件中中，证明其提提出申请的事事实”(而非非证明申请符符合法定条件件)仍然属于于起诉条件的的范畴;至于于第4项的规规定，已有学学者指出，是是一个失败的的条款，它很很可能成为个个别案件中的的被告逃脱举举证责任的借借口。2002年年最高人民法法院关于行政政诉讼证据若若干问题的规规定第五条：“ 在行政政赔偿诉讼中中，原告应当当对被诉具体体行政行为造造成损害的事事实提供

7、证据据。”通过前前后法条的不不同规定，我我们略可看出出国家法制发发展趋势是使使原告所负举举证缩小化明明确化。笔者认为，如如何看待行政政诉讼中原告告的举证行为为是行政举证证责任分配中中至关重要的的。在行政诉诉讼中，原告告的举证包括括两个方面，一一是起诉时对对具体行政行行为存在的证证明，二是在在诉讼进行过过程中的举证证。原告(起起诉人)对具具体行政行为为存在的证明明是为了使诉诉讼得以成立立，启动诉讼讼程序，与诉诉讼后果并无无关系，因此此并非举证责责任。原告在在诉讼进行过过程中的举证证如果是为了了提出反证，减减弱被告方证证据的证明力力，原告举证证与否与败诉诉后果亦无必必然的联系。这这种情况下原原告事

8、实上完完全可以坐以以待判，但为为了增加自己己胜诉的可能能性，进一步步提出反证却却是更为明智智的选择。对对原告来说，举举证是一种权权利，而并非非风险义务务。如果在在行政赔偿诉诉讼中，原告告就理所当然然的承担着证证明被诉具体体行政行为造造成损害的事事实的风险义义务。二、完善我我国行政诉讼讼举证责任的的几点建议设定举证责责任最本质的的目的在于,在案件事实实的真假虚实实难于判断的的情况下,保保证法院能够够公正地作出出裁决、平息息争议，因此此，行政诉讼讼的举证责任任，既不能完完全由被告一一方承担，也也不能完全由由原告一方承承担。要根据据不同诉讼种种类和不同的的待证事实具具体加以确定定。由此分配配举证责任

9、，既既符合“谁主主张、谁举证证”的传统和和惯例，也暗暗含了我国行行政诉讼法关关于被告行政政机关对作出出的行政行为为承担举证责责任的规定。下下面笔者对举举证责任分配配上仍存有疑疑问的领域提提几点建议：(一)针对对不作为行政政诉讼的举证证责任的分配配被告不作为为行政案件，是是指那些应当当由原告申请请行政机关作作为或者应当当由行政机关关依职权主动动作为而行政政机关不作为为的案件。不不作为是指行行政机关在法法定期间内或或合理的期间间内不给予答答复或未作出出任何行为，前前提是行政机机关在一定期期限内没有任任何作为。对于不作为为行政诉讼的的举证责任，法法律并非无规规定。行政政诉讼法第第32条明确确规定：“

10、被被告对作出的的具体行政行行为负有举证证责任，应当当提供作出该该具体行政行行为的证据和和所依据的规规范性文件。”这这一规定对于于行政诉讼具具有普遍的适适用效力。而而笔者认为不不作为行政诉诉讼的特性决决定了举证责责任亦不能单单纯由被告承承担。是否符符合起诉条件件，由人民法法院审查决定定;是否具备备起诉条件的的要求，则由由提起诉讼的的原告提供证证据予以证明明。起诉是原原告的权利，证证明起诉符合合起诉条件也也是原告的义义务。原告应应从以下方面面负举证责任任：(1)证明明其与被告的的不作为行为为之间存在法法律上的利害害关系和不作作为行为存在在的事实。具具体体现为以以下几个方面面：原告起诉诉时首先应当当

11、证明的是其其是与被诉的的不作为行为为有利害关系系的公民、法法人或其他组组织。有事事实根据。根根据行政诉诉讼法第四四十一条的规规定，原告认认为具体行政政行为侵犯其其合法权益而而向人民法院院起诉时，要要对具体行政政行为存在负负举证责任。证明起诉符符合起诉期限限的规定。原原告起诉必须须遵守起诉期期限的规定，并并且在起诉时时向人民法院院提供其符合合起诉期限规规定的证明材材料。笔者认认为原告对起起诉期限的证证明责任是一一种推进责任任，只有在被被告对原告起起诉已超过法法定期限的说说服责任举证证完成以后，原原告才负反证证的举证责任任。(2)证明明其向被告提提出过申请的的事实。行行政证据规定定第四条第第二款明

12、确规规定：“在起起诉被告不作作为的案件中中，原告应当当提供其在行行政程序中曾曾经提出申请请的证据材料料。但有下列列情形的除外外：(一)被被告依职权应应主动履行法法定职责的，(二)原告因因被告受理申申请的登记制制度不完备等等正当理由不不能提供相关关证据材料并并能够作出合合理说明的。”该该条明确规定定了原告在起起诉被告不作作为的案件中中，应当提供供其在行政程程序中曾经提提出申请的证证据材料并对对此负举证责责任。同时规规定了原告对对提出申请举举证责任的免免除情况。该该条比若干干解释第二二十七条：“在在起诉被告不不作为的案件件中，证明向向行政机关提提出申请的事事实的举证责责任应当由原原告承担”的的规定

13、更加合合理，规定了了原告提出申申请的程序，是是在行政程序序过程中提出出申请，被告告不作为行政政案件不仅仅仅包括依照申申请的行政不不作为还包括括依职权的行行政不作为，因因被告举证制制度不完备，原原告虽然不能能提供其申请请的证据，但但只要能作出出合理说明，即即可免除举证证责任。(3)在以以不作为对其其造成权利损损害要求行政政赔偿诉讼中中，证明因受受被诉具体行行政不作为伤伤害而遭受损损失的事实。根根据行政诉讼讼法的规定，行行政赔偿诉讼讼适用单独的的诉讼程序，基基本上与民事事诉讼程序相相同。行政赔赔偿案件的审审理，无论是是合并审理，还还是单独审理理，都应该是是基于确认被被诉具体行政政行为违法为为前提。

14、因此此，无论是原原告单独提起起行政赔偿诉诉讼，还是一一并提起行政政赔偿诉讼，原原告都要对因因受被诉具体体行政行为侵侵害而遭受损损失的事实，承承担举证责任任。行政诉诉讼证据规定定在第五条条明确规定：“在行政赔赔偿诉讼中，原原告应当对被被诉具体行政政行为造成损损害的事实提提供证据。”被被告行政不作作为也能给行行政相对人的的合法权益造造成损失，这这是为理论界界和司法实践践所证明的。原原告因不作为为行为造成损损失的可以依依法提起行政政赔偿诉讼，但但无论是单独独提起还是附附带行政赔偿偿诉讼，都必必须对因不作作为造成的损损失的事实承承担举证责任任。(二)设定定举证时限制制度关于原告举举证的时间，法法律和司

15、法解解释均未规定定。在行政诉诉讼开展初期期，学术界一一般认为，原原告无论是在在一审程序还还是二审程序序中，都有权权提供证据证证明具体行政政行为不合法法，原告举证证不受时间的的限制。笔者认为，适适当限制原告告的举证时间间，具有一定定的正当性。理理由是：其一一，从当事人人地位平等原原则来看，被被告举证时间间受到限制，原原告也应当受受到限制。否否则，不利于于平衡当事人人之间的关系系，也不利于于发现客观事事实。其二，从从提高行政效效率的角度来来看，原告应应有举证时间间的限制。如如果允许原告告无休止的提提供证据，会会延长开庭的的时间，使案案件久拖不结结。其三，从从国外立法例例来看，相当当多的国家的的行政

16、诉讼或或司法审查的的范围仅限于于行政机关作作出行政行为为所形成的卷卷宗，在行政政行为被起诉诉到法院后无无论是原告还还是被告均不不能向法院提提供新的证据据。其立法目目的在于，防防止原告在一一审故意不提提供证据而在在二审中提供供使被告处于于败诉的地位位。为了提高高行政审判的的效率，也为为了公平对待待当事人双方方，立法应当当对原告提供供证据的时间间作出限制。当当然，限制原原告提供证据据的时间必须须以在行政程程序中被告给给予了原告提提供证据的机机会为前提。所所以人民法院院在交换证据据时，要求原原告提供全部部证据，这就就对原告的举举证时间作了了一定的限制制。但是，限限制原告举证证时间应当注注意以下几点点

17、：(1)要要考虑被告在在行政程序中中是否赋予原原告提供证据据的机会;(2)要考虑虑原告提供证证据的难易程程度和举证能能力;(3)法院指定的的期间应当合合理、正当。(三)举证证责任的适时时转移在行政诉讼讼中如果只是是一味的抓住住法条不放，原原告是无法举举出行政行为为侵害事实的的证据的，原原告就要承担担败诉的风险险吗?不是的的。如下案例例：甲因违章章驾驶汽车被被某交警查获获。该交警违违法扣留汽车车后，擅自驾驾车兜风，撞撞了车。甲对对该交警所在在的公安机关关提起行政赔赔偿诉讼，请请求赔偿损失失。按照行政政诉讼的举证证责任分配规规则，原告甲甲应当提供车车辆受损事实实存在的依据据，但是，由由于交警违法法

18、扣车时没有有对车况进行行登记，致使使原告在诉讼讼时不可能提提供当时车况况的证据，是是否由原告承承担败诉责任任呢?笔者认认为，由于被被告工作人员员的行为不规规范，导致原原告举证不利利，不应由原原告承担败诉诉责任。原告告只要提供汽汽车所有权凭凭证，证明自自己是赔偿受受益者，被告告就有可能要要承担赔偿责责任。此时会会发生一个举举证责任转移移的问题，即即对于扣车时时车况的举证证，应当转移移给被告承担担。如果被告告没有相应的的证据证实车车辆被扣时就就已经受损，那那么可以推定定是该民警兜兜风时撞坏的的。由于没有有直接证据证证明车辆是警警察撞坏还是是被扣时就已已经坏了，使使得法院认证证无从下手。通通过举证责任任的转移，使使责任产生祸祸嫁，达到查查清案情的目目的，有利于于人民法院及及时、准确地地作出判决。以上建议，实实属本人愚见见，不足之处处尚多，然本本人确有祁盼盼，我国之行行政诉讼举证证责任何以有有如此多疑点点，与我国不不具有西方国国家那样的情情报公开制度度不无关系。但但依我国国情情，完善行政政诉讼举证责责任制度循序序渐进，然后后追根溯源，以以达到法院能能够公正地作作出裁决、平平息争议的立立法目的，也也不失为一条条良策。