地方立法后评估制度研究11740.docx

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1、地方立法后评估制度研究地方立法后评估制度，是指具有地方性法规、政府规章制定权的国家机关委托评估实施主体，按照一定的评估程序，对地方性法规、政府规章的合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性等指标进行评估，并提出维持、修改或者废止等建议的一项活动评估类型分为定期评估和不定期评估；评估主体分为评估责任主体和评估实施主体；评估基本程序：确定评估实施主体、制定工作方案、做好基础性资料收集、调查问卷设计、开展实证调查、形成评估报告被评估内内容：立立法宗旨旨、原则则和价值值取向；共同行行政行为为；专业业管理制制度；立立法基本本规范。评评估指标标：合法法性、合合理性、实实效性、协协调性、立立法技术术性、专

2、专业性、成成本效益益、社会会认同地方立法后后评估制制度研究究课题组组长长：刘 平 课题组组成员：江子浩浩黄 震震 吴勤勤民 李李瑜青 李 萍萍 王松林 程程 彬史史莉莉 叶慧娟娟 陈琦琦华 赵赵 斌课题执笔：王松林林 程 彬 史史莉莉 李 萍萍 叶慧娟娟 陈琦琦华 赵赵 斌引言1978年年12月月，党的的十一届届三中全全会，开开始了我我国建立立中国特特色社会会主义法法律体系系的进程程。其中中，加快快立法的的步伐，努努力做到到“有法可可依”是首先先面临的的法治任任务。经经过近二二十年的的努力，到到19997年党党的十五五大召开开时，我我国已经经初步建建立了中中国特色色社会主主义的法法律框架架，在

3、社社会、经经济的主主要领域域，基本本做到了了有法可可依。220077年100月，党党的十七七大召开开，报告告指出，中中国特色色社会主主义法律律体系已已基本形形成。根根据国务务院新闻闻办公布布的数据据，截止止20008年22月底，我我国现行行有效的的法律有有2299件，行行政法规规有近6600件件，现行行有效的的地方性性法规有有70000多件件，自治治条例和和单行条条例6000多件件。在规规章层面面，根据据20007年33月全国国行政法法律、法法规、规规章清理理座谈会会的数据据，全国国现行的的国务院院部门规规章有330311件，地地方政府府规章有有96664件，总总计1226955件。从这这些数

4、据据可以看看出，包包括地方方性法规规和政府府规章在在内的地地方立法法，在我我国法律律体系中中所占的的比重是是相当大大的，占占到800%多。也也就是说说，地方方立法的的质量几几乎可以以折射出出我国立立法质量量的总体体水平。随着我国政政治、经经济、社社会、文文化的发发展，法法律体系系的初步步建立，以以及民众众参与意意识的增增强，当当前地方方立法中中所反映映出来的的主要矛矛盾不再再是空白白领域急急需法律律调整的的问题，而而是如何何提高已已制定法法律的质质量，使使之更符符合实际际、更具具有可操操作性的的问题。立立法的重重心开始始从建立立新制度度转向立立、改、废废并举的的时代。“在地方立法工作中，与科学

5、发展观的要求不符的突出问题是重立法数量，轻立法质量。地方立法数量不断膨胀不但直接影响了地方立法的质量，而且导致了重复立法增多，立法资源配置不尽合理；与此同时，片面追求数量的泛立法主义还将造成地方立法泛化，侵入非法律调整领域，过度干预本属于社会自治的事务。”围绕提高立立法质量量，实现现立、改改、废并并举，各各地立法法实践部部门作了了许多积积极有益益的探索索。地方方立法后后评估便便是其中中一项制制度。关关于立法法后评估估的定义义，尽管管近几年年各地法法律实践践部门和和理论界界都进行行了一些些研究，但但并未形形成统一一的定义义。例如如：所谓谓立法后后评估制制度，是是运用动动态的方方式了解解某项规规范

6、性法法律文件件在实践践中的运运行状况况，通过过实践来来检验法法律与经经济社会会发展的的要求是是否适应应，是否否与其他他法律之之间存在在不协调调之处，从从而确定定该项法法律文件件是否应应当继续续实施、修修改或者者废止的的制度。再如如：立法法后评估估也称事事后立法法效果评评估，就就是在法法律法规规实施一一段时间间后，对对法律法法规的实实施效果果、功能能作用以以及存在在的问题题，进行行跟踪调调查和综综合评估估，其目目的是为为法律法法规的修修改和完完善提供供依据，不不断改进进立法工工作，提提高立法法质量和和立法水水平。在参考考借鉴已已有理论论成果的的基础上上，本课课题组尝尝试着就就地方立立法后评评估制

7、度度作如下下的定义义：地方方立法后后评估制制度，是是指具有有地方性性法规、政政府规章章制定权权的国家家机关委委托评估估实施主主体，按按照一定定的评估估程序，对对地方性性法规、政政府规章章的合法法性、合合理性、实实效性、协协调性、立立法技术术性等指指标进行行评估，并并提出维维持、修修改或者者废止等等建议的的一项活活动。关于地方立立法后评评估，尽尽管本市市及兄弟弟省市已已经有了了一些工工作实践践，但是是还没有有形成规规范可行行的制度度。尽管管目前国国内外已已经有了了一些初初步的研研究成果果，但总总体上，该该项制度度的研究究和实践践还处于于起步阶阶段，对对具体评评估指标标的研究究更为缺缺乏。通通过对

8、立立法后评评估制度度进行比比较系统统的研究究，阐明明该项制制度的实实施主体体、程序序、指标标及方式式、方法法等内容容，可以以为建立立起一套套理论上上经得起起推敲、实实践中可可供操作作的立法法实施效效果评价价制度提提供参考考。建立立立法后后评估指指标系统统，应当当将定量量分析与与定性分分析相结结合，使使评估过过程更具具有可操操作性，也也使评估估结果更更具有科科学性，从从而在整整体上提提高本市市立法质质量和工工作水平平，使立立法工作作更科学学化、民民主化。本本课题通通过实证证调研与与理论分分析相结结合的研研究方法法，在对对建立立立法后评评估制度度的法理理进行理理论研究究的基础础上，重重点对立立法后

9、评评估制度度的评估估主体、评评估基本本程序、评评估指标标与评估估方法等等进行分分析、梳梳理，以以期建立立一个较较为完整整的立法法后评估估指标体体系，以以使这项项制度在在实践中中更具有有可操作作性。一、建立地地方立法法后评估估制度的的主要考考量（一）建立立地方立立法后评评估制度度是依法法行政的的现实需需求建立立法后后评估制制度，已已是我国国立法现现实的迫迫切需求求。近二二十几年年来，我我国从中中央到地地方，都都进行了了大规模模立法，中中国特色色社会主主义的法法律体系系初步形形成，各各项制度度已基本本建立。在在大规模模立法后后法律体体系日趋趋完善，各各个社会会领域基基本有法法可依的的背景下下，如何

10、何提高立立法质量量成为了了我国当当前迫切切需要解解决的问问题，下下一步更更应当关关注的不不是如何何提高立立法的数数量，而而应当是是回头审审视已经经立好的的法，通通过评估估不断修修正，使使之更能能适应当当前的社社会现实实，与不不断变化化的社会会、经济济状况更更加契合合的问题题。再加加之地方方立法在在我国法法律体系系中所占占的绝对对比重，决决定了建建立并完完善地方方立法后后评估制制度，有有迫切的的现实需需要。党的十六大大报告中中提出要要“加强立立法工作作，提高高立法质质量”。十届届全国人人大常委委会将提提高立法法质量作作为立法法工作重重点，要要求各地地方把主主要精力力放在提提高立法法质量上上。20

11、004年年，国务务院发布布的全全面推进进依法行行政实施施纲要（以以下简称称实施施纲要）中中，提出出了建立立立法成成本效益益制度的的要求，其其第十七七项规定定：积极极探索对对政府立立法项目目尤其是是经济立立法项目目的成本本效益分分析制度度。政府府立法不不仅要考考虑立法法过程成成本，还还要研究究其实施施后的执执法成本本和社会会成本。中中华人民民共和国国行政许许可法（以以下简称称许可可法）明明确了行行政许可可的定期期评价制制度，其其第二十十条第一一款规定定：行政政许可的的设定机机关应当当定期对对其设定定的行政政许可进进行评价价；对已已设定的的行政许许可，认认为通过过本法第第十三条条所列方方式能够够解

12、决的的，应当当对设定定该行政政许可的的规定及及时予以以修改或或者废止止。第二二款规定定：行政政许可的的实施机机关可以以对已设设定的行行政许可可的实施施情况及及存在的的必要性性适时进进行评价价，并将将意见报报告该行行政许可可的设定定机关。第第三款规规定：公公民、法法人或者者其他组组织可以以向行政政许可的的设定机机关和实实施机关关就行政政许可的的设定和和实施提提出意见见和建议议。虽然说，实实施纲要要提出出的立法法成本效效益制度度，着重重于立法法、执法法和社会会成本与与所产生生社会效效益的考考量，许许可法的的许可定定期评价价制度强强调的是是，立法法机关、许许可实施施机关和和公民等等对于行行政许可可的

13、定期期评价，与与我们现现在所说说的立法法后评估估制度还还有一定定差别。但但是，这这些制度度已经包包含了立立法后评评估制度度应有的的一些基基本要素素，如成成本效益益分析、评评估的公公众参与与等。也也说明了了，我国国的行政政决策层层已经将将立法回回头看，提提高立法法质量，作作为推进进依法行行政、建建设法治治政府的的一个重重要方面面，反映映了在国国家层面面推进立立法后评评估制度度的决心心。（二）建立立立法后后评估制制度是国国际上较较为普遍遍的做法法立法后评估估制度，并并非是我我国所独独创。事事实上，它它是一个个国家法法制推进进到一定定程度，由由法律的的制度层层面建设设深入到到制度与与理念建建设并重重

14、的一条条必由之之路。法法在社会会中的实实现过程程是立法法、执法法、司法法、守法法、法律律监督等等一系列列环节的的有机统统一，要要实现法法的实效效性，必必须要有有制定合合理、符符合社会会现实的的文本，同同时在对对文本的的不断审审视、修修正、完完善的过过程中，要要有公众众的参与与，才能能使之更更符合国国情民意意，更贴贴近社会会现实，更更容易被被实施。而而立法后后评估制制度发挥挥的正是是这样的的作用。纵纵观一些些发达国国家在实实践中的的做法，虽虽然称呼呼不同，但但都有类类似于立立法后评评估的制制度存在在，并在在完善立立法的过过程中发发挥了重重要的作作用。德国：于220世纪纪70年年代便开开始尝试试探

15、索立立法后评评估的制制度和程程序。德德国的立立法效果果评估主主要有三三种形式式：一是是立法项项目计划划的事先先评估；二是法法律制定定过程的的立法效效果评估估，又称称为跟踪踪评估；三是在在法律法法规实施施后的评评估（在在法律条条文中明明确规定定，法律律实施后后的若干干年内应应当进行行效果评评估）。德德国在联联邦部委委共同议议事规程程（GGGO）中中规定了了立法效效果评估估，其中中的第334、444节第第2至66段规定定：立法法项目需需从以下下方面说说明具体体的立法法效果：一是对对公共财财政的影影响；二二是是否否纳入财财政计划划中；三三是开支支的增加加/收入入的减少少；四是是对各州州和地方方财政的

16、的影响；五是经经济，特特别是中中小型企企业的成成本；六六是对消消费者的的影响；七是对对个别价价格和价价格水平平的影响响；八是是成效监监督（“评估附附加条款款”）。德德国联邦邦内务部部在20001-20002年颁颁布了三三套指导导性文案案，分别别是立立法效果果评估手手册、立立法效果果评估入入门以以及立立法效果果评估的的实践测测试，以以推广立立法效果果的评估估方法。上上述指导导性文案案中提供供的方法法，有助助于为部部门起草草法案提提供指导导性帮助助，但没没有规定定必须使使用某种种特定的的方法。美国：行政政立法后后评估制制度（rreviiew of exiistiing reggulaatioons

17、）是是在近年年内逐步步建立起起来的。119800年的灵灵活规制制法（RRFA）要要求联邦邦各部门门要“对大量量小企业业产生重重大的经经济影响响的”规章进进行定期期的评估估；19992年年布什总总统要求求联邦部部门评估估其现存存的所有有规章并并命令新新的规章章发布前前的900天的延延缓期；19993年，克克林顿总总统发布布第1228866号行政政命令，要要求联邦邦各行政政部门对对现存规规章进行行评估以以保证规规章的及及时性、兼兼容性、有有效性以以及减少少不必要要的规制制负担。通通过十几几年的实实践，美美国无论论在联邦邦层面还还是州的的层面都都逐渐完完善了行行政立法法后评估估制度并并取得了了一定的

18、的实效。日本：根据据评估对对象与内内容的不不同，行行政评价价（评估估）可分分为三个个层次:第一层层次是在在整个政政策体系系中处于于较低层层次的事事业评价价；第二二层次是是政策评评价；第第三层次次是综合合前两者者实行的的综合行行政评价价。事业业评价，是是对行政政机关实实施的每每一项措措施（具具有共同同目的的的行政活活动）进进行总结结，对其其从事的的事业、项项目等进进行评估估，以考考察行政政机关措措施目标标实现的的程度。政政策评价价是“政策决决定后经经过一定定的期限限，依照照提供资资助解决决问题的的多样化化信息，从从资助修修改和完完善政策策的角度度，就有有关特定定的项目目，从各各角度对对该题目目有

19、关政政策的效效果的发发展状况况深入分分析，把把握有关关政策中中存在的的问题，同同时，对对其原因因等进行行评估。”行政综合评价是以上二者的综合，即不仅涉及到行政项目、措施的评估，还包括项目、措施涉及到的政策的评估。根据2002年4月开始实施的行政机构实施评估政策有关的法律（简称政策评估法）的规定，政策评估主要是政府法律与规章中规定有关行业、部门行政管理和发展方案的政策措施。如文部科学省的政策评估中，就进行了“实施有关规章制度的评估”，“在文部科学省，从2004年度开始在新的法令基础上新设规章和废除旧的规章制度，以社会影响大的为对象，就有关规章制度的必要性、有利条件、费用等试行评估。”因此，政策评

20、估和行政综合评估中都涉及到政府行政立法的评估。在政策评估与综合评估中，政府的行政立法统称之为“行政规章”，一般来讲，在独立的政策评估中，行政立法即规章是评估的主要对象；在行政综合评估中，是先涉及行政事业评估，其次就事业评估涉及到的规章进行评估。因此，立法评估是政策评估与综合评估的重要内容或中心内容。（三）地方方立法后后评估制制度在我我国已有有探索实实践关于地方立立法后评评估制度度，一些些地方已已经进行行了有益益的探索索和尝试试。如220066年河北北省政府府推行政政府立法法的“后评估估制度”，对220055年122月311日前公公布的政政府规章章和规范范性文件件进行全全面评估估，由制制定机关关

21、和实施施机关及及时收集集分析各各方面的的反映，认认真总结结施行情情况，对对其中不不解决实实际问题题的进行行修订或或废止。220066年底，深深圳市人人大常委委会主任任会议决决定对深深圳经济济特区档档案与文文件收集集利用条条例进进行评估估，成立立由一位位市人大大副主任任为组长长的评估估工作组组，集纳纳市人大大法委、市市政府法法制办、市市档案局局等各方方力量，通通过执法法部门评评估、专专题调研研、人大大代表参参与以及及专家评评估的方方法开展展工作。评评估内容容既包括括法规实实施的绩绩效分析析，比如如所取得得的社会会和经济济效益，又又包括法法规中主主要制度度设计和和技术规规范是否否需要进进一步完完善

22、。评评估结果果将向市市人大常常委会议议作出报报告。山山东、北北京、甘甘肃、云云南、福福建、浙浙江、海海南、四四川等省省市人大大，也都都陆续开开展了地地方法规规的立法法后评估估工作。本市人大于于20005年88月，对对20003年开开始实施施的上上海市历历史文化化区和优优秀历史史建筑保保护条例例进行行评估。评评估主要要涉及两两方面内内容：一一是法规规实施的的效果，包包括行政政执法、配配套性文文件的制制定等情情况以及及法规实实施所取取得的社社会和经经济效益益；二是是法规中中各项制制度设计计和程序序是否需需要进一一步完善善。这是是上海市市人大自自19779年依依法行使使地方立立法权以以来，首首次对地

23、地方性法法规进行行立法后后评估。在在环保领领域，市市人大也也先后开开展了四四次“立法后后评估”。国内内外已有有的立法法后评估估制度设设计与实实践，为为我们判判断这项项制度的的可能性性，无疑疑是给了了正面的的评价和和肯定的的结论。二、地方立立法后评评估制度度的法理理基础与与功能定定位建立地方立立法后评评估制度度，有现现实的迫迫切需求求。那么么，地方方立法后后评估是是否具有有法理基基础？其其功能有有哪些？这是本本课题研研究首先先需要予予以回答答的。（一）法理理基础作为我国立立法体系系的重要要组成部部分，地地方立法法的完善善是贯彻彻依法治治国方略略、全面面推进依依法行政政的必要要保障，是是构建和和谐

24、法治治社会的的必然要要求。尽尽管近年年来我国国地方立立法表现现出民主主精神增增强、立立法技术术提高、依依法立法法意识加加强、地地方立法法的领域域日趋完完善的特特征，但但仍存在在许多问问题。立立法后评评估制度度是解决决这些问问题、不不断完善善地方立立法制度度和体系系的一种种新探索索和新尝尝试。同同样，地地方立法法后评估估制度的的理论基基础，也也是法理理学研究究的一项项新内容容。本课课题组尝尝试着作作些粗浅浅的阐述述。1、稳定与与僵滞成文文立法永永远的两两难困境境如果说自从从清末修修律开始始，中国国便逐渐渐告别了了传统的的中华法法系的话话，那么么，从随随后将近近一个世世纪的中中国对外外国法律律文化

25、与与法律制制度不遗遗余力的的借鉴和和移植来来看，当当下的中中国法律律文化更更倾向于于具有大大陆法系系的气质质。当谈谈到成文文立法与与普通法法系之普普通法的的比较与与区别时时，这一一点尤为为明显。如果说，习习惯和判判例是建建立在人人类以往往经验之之上的，是是法律界界精英的的产物，其其内聚力力是以一一种分散散方式维维持的话话，成文文立法则则是由一一个最高高权力之之下的决决策中心心创制和和强加的的，它明明确地表表明未来来什么样样的行为为将被调调整，从从而具有有强烈的的可预见见性。关关于成文文法的功功能，可可以用贝贝卡里亚亚的话加加以简要要概述：“一个社社会如果果没有成成文的东东西，就就决不会会具有稳

26、稳定的管管理形式式。在稳稳定的管管理形式式中，力力量来自自于整体体，而不不是局部部的社会会；法律律只依据据普遍意意志才能能修改，也也不会蜕蜕变成私私人利益益的杂烩烩。”成文法法本身并并不是一一种管理理形式，关关键是它它可以为为管理提提供一种种稳定的的指导模模式。这这种“稳定”除了取取决于法法律本身身对“朝令夕夕改”的杜绝绝以外，也也取决于于法律规规定的明明确性和和确定性性。诚如如约翰杜威所所言：“人们需需要知道道社会通通过法院院将会加加诸于其其具体行行为上的的法律后后果，了了解他们们所承担担的责任任，并且且期望在在一个特特定诉讼讼中获得得某种益益处。”如果法法律不能能提供稳稳定性和和一定程程度

27、的确确定性，那那么结果果必将是是导致混混乱而不不是抑制制混乱。正正因此，“法律规则的确定常常比正确地确定来得更为重要。”。同时，法律也需要依靠稳定和明确来确保法律的权威。成文立法更更多地致致力于法法典的编编纂、法法律的系系统化和和法律的的注释；为了达达到严密密、符合合逻辑、精精确和稳稳定的目目的，法法律往往往被精心心设计。但但是，法法律一旦旦被精心心设计，就就“总存在在着忽视视实践中中的可能能性并有有湮没在在纯理论论迷雾之之中的危危险；历历史证明明，这是是一种真真正的危危险。”因为成成文法所所追求的的一系列列法的目目的、功功能并不不会自动动实现，其其取决于于立法本本身在技技术上设设计良好好与否

28、、自自身的语语言是否否精确以以及是否否对具体体的适用用情境给给予了足足够的重重视。但但所谓“法有限限，情无无穷”，在迅迅速应对对情势的的变化、及及时回应应社会新新的需求求等方面面，无论论立法者者如何费费尽心机机，成文文立法某某种程度度上都存存在着不不足法律表表述的越越明确，它它适应形形势变化化的能力力就越差差。“回应型法法”是社会会不断变变动、法法制作为为调整复复杂社会会关系的的手段必必然要相相应改变变的产物物，由于于经济全全球化和和社会管管理分工工细化的的发展，致致使社会会政治经经济的矛矛盾日益益增加，国国家不得得不对社社会经济济生活进进行日益益广泛和和深入的的干预。社社会对法法律规范范的需

29、求求推动了了法律分分层化的的发展。地地方立法法机关和和政府部部门分享享立法权权限，以以解决专专门的社社会管理理和专门门的技术术问题等等方面的的效率低低、反应应慢等立立法问题题。“回应型型法”更加“强调行行动中的的法；强强调法的的社会目目的性；强调法法和社会会的不断断变动”111。“回应”意味着着一种负负责任的的、有区区别、有有选择的的适应能能力，拥拥有这种种能力的的机构能能够考虑虑周围环环境中各各种新的的力量，在在转变的的法律与与社会中中，不断断改造法法制，构构建一个个与社会会变革相相适应的的规范化化模式。回回应型法法的一个个主要目目的就是是使法律律更多地地回应社社会需要要，使法法律机构构能够

30、更更完全、更更理智地地考虑那那些法律律必须从从它们出出发并且且将运用用于它们们的社会会现实。12 基本结论：目前中中国处于于社会变变革与转转型的阶阶段，相相对于中中央立法法而言，地地方立法法更为微微观具体体，更容容易发生生变化，而而成文法法自身由由稳定而而生发出出来的僵僵化的惰惰性与滞滞后的本本性，使使得立法法对社会会需求回回应机能能的发挥挥受到了了严重制制约，因因此，地地方更需需要具有有“回应型型法”的特征征，建立立一种“新陈代代谢”的机制制。立法法后评估估可以被被看作是是这股具具有革新新除旧之之力量的的来源之之一。通通过后评评估，不不断推动动地方立立法克服服成文法法所带来来的先天天的缺陷陷

31、和后天天的迟滞滞，审视视既有立立法是否否已落后后于社会会经济发发展的实实际需要要，及时时发现迟迟滞、通通过修订订克服迟迟滞，才才能帮助助地方立立法在变变化与稳稳定的夹夹缝里找找到应有有的位置置，在更更广阔的的范围内内充分发发挥地方方立法的的积极作作用，彰彰显地方方立法的的魅力。2、法律实实效地方立立法的立立命之本本法律的生命命在于施施行，所所制定出出的法律律只有最最后转化化为人们们交往行行为中对对其权利利和义务务的实际际操守，才才能使其其从纸上上的规则则转变成成人们行行动中的的法律；法律才才能成为为人们所所期望的的社会秩秩序的构构建者和和主体自自由的保保障者。所所谓法律律实效，就就是指“人们实

32、实际上就就像根据据法律规规范规定定的那样样行为而而行为，规规范实际际上被适适用和服服从”133，或或者“是指国国家实在在法效力力的实现现状态和和样式，是是应然的的法律效效力实然然化的情情形，是是法律主主体对实实在法权权利义务务的享有有和履行行的实际际状况。因因此，法法律实效效在实质质上表达达着法律律的实现现过程”144。这这就揭示示出从法法律实效效的角度度研究法法律的重重要性：将法律律实效作作为法律律研究和和法律评评判的根根本之一一，有助助于我们们立足于于更广阔阔的时空空基点来来观察法法律，敦敦促法律律社会功功能的更更充分发发挥。作为法律效效力的实实现样态态和方式式，法律律实效与与法律效效力之

33、间间具有一一种逻辑辑递进的的关系：法律效效力是法法律实效效的逻辑辑规范形形式，法法律实效效是法律律效力的的社会经经验事实实。既然然注重普普遍形式式的、作作为法律律内蕴的的属性的的法律效效力预示示着一种种可能性性，那么么法律实实效作为为法律在在社会学学意义上上的延伸伸，则代代表着法法律效力力在实践践中具体体展开的的现实性性。法律律效力只只有在实实践中外外化为法法律实效效时，才才能在量量上进行行衡量，才才能摆脱脱纯粹规规范的层层面、对对人们的的实际行行为发生生实践性性的影响响，才能能实现法法律的既既定目标标。前文文述及，地地方立法法是地方方在与中中央博弈弈的基础础上立法法分权的的结果。而而集权和和

34、分权是是两种不不同的法法律效力力的类型型，分别别对应不不同的法法律秩序序。那么么，地方方法律效效力的实实践性后后果如何何，法律律目标是是否切实实实现，只只有通过过对法律律实效这这一实然然的、可可以被量量定的评评判标准准的考察察，才能能确定法法律效力力在多大大程度上上得以实实现、具具有多大大的向现现实生产产力转化化的现实实可能性性。法律实效的的实现方方式及其其实现的的程度需需要有多多种机制制的保障障，比如如法律机机制的保保障、观观念机制制的保障障、司法法以及经经济机制制的保障障等等15。与所所研究的的主题相相联系，我我们在此此着重阐阐述法律律机制对对法律实实效的保保障。法法律实效效是一种种实然，

35、那那么它的的应然模模式便是是法律自自身。法法律自身身是否反反映了“事物关关系的法法的规定定性”166，是是否表达达了主体体的需要要，在规规范设计计上是否否具有可可操作性性等都在在应然层层面决定定着法律律实效的的大小。因因此，法法律的制制定即立立法本身身虽不直直接产生生法律实实效，但但是其作作为基础础性的要要件，与与法律实实效密切切相关。既然法律是是法律实实效的基基本保障障，人们们总希望望能通过过各种方方式对法法律进行行各种评评价，以以考察主主观能动动性反映映现实需需要的对对与错或或者充分分与否，并并进而考考察法律律在保障障法律实实效方面面的作用用力的大大小。评评价可以以有多种种方式，评评价也可

36、可以在法法律拟定定、制定定和实施施的不同同阶段进进行。但但事实上上，最重重要的法法律评价价应当在在法律出出现实效效之时进进行。因因为这是是一种建建立在实实证基础础之上的的评价，是是一种对对法律制制定后的的效力期期待与法法律实效效的关系系比例所所做的定定量和定定性的分分析与评评判，能能够真正正体现评评价标准准的科学学性、客客观性与与与时俱俱进的特特性。毕毕竟，法法律实效效总是客客观的，它它的一些些反映值值如犯罪罪率、诉诉讼率、违违法率以以及法律律执行率率、或者者人们对对法律、秩秩序与权权利义务务的心理理感受与与评价都都是可以以用统计计学的原原理统计计出来的的，这些些都为人人们评估估法律提提供了现

37、现实的可可计量或或可客观观描述的的条件。基本结论：面对法法律效力力“应然”状态和和法律实实效“实然”状态的的对应关关系，其其或紧张张、对立立，或和和谐、一一致，法法律效力力能否转转化为法法律实效效，是法法律文本本“善”与“恶”的一个个重要标标志。没没有实效效的法律律规范是是对效力力的空置置，是一一种否定定。作为为立法机机关，需需要及时时掌握其其所制定定的法规规规章从从效力转转化为实实效的状状态和程程度。这这也正是是地方立立法后评评估的价价值所在在。3、中央与与地方法制制统一视视野下的的立法权权限划分分我国是单一一制法治治国家，强强调法制制统一原原则，这这是建设设中国特特色法治治社会的的必然。在

38、在法制统统一的前前提下，中中央与地地方如何何行使立立法权以以及行使使立法权权的格局局与关系系，是国国家法律律体系建建构中无无法回避避的理论论和实践践问题之之一。因因为，“立法权权的行使使状况标标志着政政治的运运行状况况，立法法权作用用的充分分发挥是是政治昌昌明、法法治发达达的必然然要求和和重要体体现”177。从学理上来来说，立立法权的的分立与与法制统统一原则则并不矛矛盾。按按照凯尔尔森的观观点，集集权与分分权其实实只是两两种类型型法律秩秩序的对对应。“集权和和分权问问题，正正如我们们知道的的，事实实上就是是关于法法律规范范的效力力范围以以及创造造和适用用这些规规范的问问题。”188国家家的法律

39、律秩序是是一个不不可分的的整体，但但在创造造法律秩秩序的不不同阶段段上可以以采用不不同的模模式。“分权的的主要理理由之一一正好就就是它提提供了同同一事项项对不同同地区加加以不同同规定的的可能性性。国家的的领土越越大，以以及社会会条件越越不同，通通过领土土划分的的分权也也就越有有必要。”19同时，按政治属性与法律属性相对区分开的原则，国家权力的构成要素可以被分为本源性权力和过程性权力。“所谓本源性权力，是指相对而言处于原始形态的政治结合体从其自身的物质属性和组织结构中产生的一种权力，它属于政治权力而非法律权力。过程性权力，是指本源性权力的主体通过宪法和法律在国家机构体系内配置的、由不同国家机关和

40、官员掌握和运用的权力。”20在这个层面上，立法权限在中央和地方之间存在一个分流的问题。首先，分权权是国家家实现民民主治理理的体现现。“民主要要求在法法律秩序序中表达达的一般般意志和和从属该该秩序的的个人的的意志之之间有最最大限度度的符合合；这就就是为什什么法律律秩序要要由受该该秩序约约束的那那些人根根据多数数原则来来加以创创造。”211地方方法律秩秩序的规规范由该该领域的的多数加加以创造造，无疑疑会减少少法律秩秩序的内内容和从从属于该该秩序的的主体意意志之间间的矛盾盾，更接接近民主主的要求求和理想想。分权权是一种种治理责责任的合合理分担担，它具具有激励励制度创创新与制制度竞争争的功能能。只有有

41、把中央央的原则则规定与与地方的的实际情情况结合合起来，把把要解决决法律问问题所需需要的宏宏观性、全全局性的的知识与与具体的的地方性性知识结结合起来来，才能能使地方方立法具具有开拓拓性、创创造性和和实效性性。其次，分权权意味着着权力配配置下的的合作。国国家权力力在配置置的过程程中需要要合作和和沟通，合合作是利利益一致致的关键键。“这里的的合作不不仅指社社会成员员间的合合作，而而且包括括国家机机关之间间的合作作，各国国家机关关都享有有相应的的权力，它它们间的的权力分分工是必必要的。”22分工并不意味着分离，中央和地方立法权力的配置实际上是在法制统一的原则下分工合作。中央立法本身具有抽象性、原则性和

42、概括性，在立法上更强调政策目标的总体构建，具有“框架式立法”的特点，从而留给地方立法权更大的创新空间；地方根据立法法的规定享有地方立法权。但地方并非消极而是积极地“执行”中央立法，在不违背上位法的前提下予以细化或补充，在不断地调适中贯彻国家政令并平衡利益冲突，最大限度寻求利益一致。这符合权力配置下的合作原则。中央与地方的立法机关正是在此消彼长的长期合作、交流和妥协过程中，逐渐寻找二者关系的切合点。市场经济下下多元利利益主体体共存、利利益诉求求千差万万别的现现实，就就致使中中央与地地方之间间也会出出现利益益诉求存存有差异异的问题题。市场场经济下下的多元元利益关关系需要要法律规规范的有有效调整整，

43、统一一的市场场经济规规则无法法回应多多元利益益的诉求求，“不同法法律的供供求状况况不同，以以及法律律规范在在不同地地区、行行业、组组织中的的不同规规定，实实际上就就是法律律权利围围绕不同同主体所所形成的的不同关关系组合合，其实实质也是是一种权权利博弈弈”233。当当具体到到立法领领域，权权利上的的博弈往往往导致致权力上上的博弈弈，再加加上我国国针对地地方立法法的权限限规定仍仍然比较较模糊，地地方立法法在依靠靠自己因因地制宜宜的优势势、弥补补统一法法则无法法兼顾不不同利益益诉求的的不足的的同时，也也难免会会突破立立法权力力划分的的界限、盲盲目追求求地方性性经济利利益，从从而违背背统一法法制的原原

44、则，逾逾越既定定的立法法权限，导导致很多多实际问问题的发发生。比比如，在在地方立立法先行行先试、中中央立法法在后的的情况下下，就很很容易发发生地方方以“试验田田”的名义义而越权权立法、地地方立法法与中央央立法相相抵触的的情形。同同时，由由于近年年来我国国部门规规章和政政府规章章大量膨膨胀，立立法中利利益冲突突现象严严重，中中央与地地方立法法关系上上仍然呈呈现“剪不断断，理还还乱”的局面面。多年年来我国国中央地地方权力力分配和和运作中中的种种种负面现现象，使使我们看看到宪法法和立法法法在权权力关系系处理上上捉襟见见肘，越越权立法法屡禁不不止，法法规间位位阶冲突突问题频频频出现现，地方方立法中中的

45、扩权权争权现现象有增增无减。因因此，从从中央到到地方，不不同法律律效力的的法律规规范在相相互配合合构建一一体化法法律体系系、协调调有序的的发挥各各自的规规范作用用上，就就存在很很大的隐隐患，不不利于我我国法制制的统一一与实施施。我国立法权权由中央央和地方方分别实实施，虽虽然立立法法的的颁布为为划分两两者的界界限提供供了原则则依据，但但是在区区分具体体立法事事项时，往往往难以以区分。尤尤其是地地方立法法可以就就“地方性性事务”立法的的概念也也相当模模糊。这这种情况况下，如如何在维维护我国国法制统统一的前前提下，准准确把握握地方立立法的合合理空间间，既要要给其留留下自主主、理性性立法的的余地，不不

46、束缚其其在改革革开放和和经济发发展中用用于尝试试和创新新的手脚脚，又要要避免其其地方立立法权力力的滥用用、误用用，约束束其在地地方利益益鼓动下下的立法法冲动，就就有必要要建立专专门的后后评估制制度对地地方立法法进行有有效的审审查，及及时遏制制地方立立法中存存在的错错误立法法、越权权立法、狭狭隘的地地方利益益立法等等现象。基本结论：在我国国单一制制法治国国家的架架构下，法法制统一一的原则则与中央央、地方方立法分分权的现现实实践践决定了了先地方方再上升升为国家家立法的的“由下而而上”立法模模式， 以及人人大与政政府双重重立法的的机制。地地方立法法与中央央立法相相冲突、相相抵触和和不相一一致的现现象

47、是难难以避免免的。而而地方立立法后评评估制度度，恰恰恰为我们们提供了了维护法法制统一一、及时时纠正地地方先行行立法的的偏颇与与局限，建建立地方方与中央央和谐立立法关系系的一种种途径。4、和谐法法治评估对对立法、执执法与守守法的价价值所在在社会的发展展与进步步期待着着法治秩秩序的建建立，中中国的发发展更加加迫切的的需要建建立一个个法治国国家，作作为其政政治体制制、经济济体制改改革的保保障。我我们所讲讲的法治治，“其核心心问题是是依法办办事。同同时，它它作为一一种治国国的思想想、方式式和体制制，又直直接涉及及政治体体制与司司法制度度”244。法法治国家家就是指指“主要依依靠正义义来治理理国政与与管

48、理社社会从而而使权力力和权利利得以合合理配置置的社会会状态”25。和谐谐法治社社会的建建设，关关系到共共同构建建法律体体系一体体化的各各个元素素自身的的健康发发展与系系统内各各元素之之间的良良性互动动，即立立法、执执法与守守法能够够和谐共共生。在在“地方”这个有有限的视视域中，上上述必要要性将表表现得更更为迫切切。地方法律体体系是我我国整个个法律体体系的重重要组成成部分，个个体与局局部的发发展样态态关系到到整体的的发展态态势。基基于法律律体系一一体化的的立场，地地方立法法也应从从“立法、司司法、守守法”一体化化的整个个法律系系统226的的要求出出发，不不仅要研研制出地地方性法法律文本本，而且且在研制制法律的的同时顾顾及司法法与守法法的可能能。立法法的优劣劣将首先先决定执执法与司司法的成成效与成成本。首先，良性性立法是是“良法之之治”的必要要前提和和决定因因素。法法治建设设强调“有法可可依”，“法”自身的的状况将将决定“依”的方式式和方法法。好的的立法应应当运用用并体现现特定社社会历史史环境制制约之下下的先进进的立法法技术，正正确地反反映社会会发展的的现实需需求、较较好地平平衡诸多多利益冲冲突，既既没有因因太超前前于时代代而丧失失了存在在的客观观基础，也也没有因因滞后而而阻碍执执法机关关的依法法执法，在