戴维·奥斯本.ppt

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1、戴维戴维奥斯本奥斯本“政府再造大师政府再造大师”当代美国著名管理学者；当代美国著名管理学者；现任美国著名的进步政策研究所研究员；现任美国著名的进步政策研究所研究员；同时兼任美国州长政策顾问委员会成员和内布拉同时兼任美国州长政策顾问委员会成员和内布拉斯加州研究和发展局顾问委员会委员。斯加州研究和发展局顾问委员会委员。多年来曾经担任耶鲁大学的客座讲师；多年来曾经担任耶鲁大学的客座讲师；著作再造政府再造政府（19921992）摒弃官僚制：政府再造的五项原则摒弃官僚制：政府再造的五项原则（19971997）政府改革手册：战略与工具政府改革手册：战略与工具（20002000）特别是奥斯卡在特别是奥斯卡在

2、1992年发表的年发表的改革政府改革政府企业精神如何改革者公营部门企业精神如何改革者公营部门，该该书提出了书提出了“重塑政府重塑政府，以企业家政府取代产以企业家政府取代产生并适应于工业社会的官僚制政府的主张生并适应于工业社会的官僚制政府的主张”，在美国乃至世界范围内均产生了较大的影在美国乃至世界范围内均产生了较大的影响。由于该书，响。由于该书，他被誉为他被誉为“政府再造大师政府再造大师”。奥斯本的重塑政府主张就是在总结归纳美国各奥斯本的重塑政府主张就是在总结归纳美国各地方政府改革实践的基础上提出来的。地方政府改革实践的基础上提出来的。2020世纪世纪80809090年代，当年代，当美国经济萧条

3、美国经济萧条乃至更加乃至更加不景气时，一些地方政府的行政首长们便首先对不景气时，一些地方政府的行政首长们便首先对新的社会现实作出了反应，纷纷开始寻找出路。新的社会现实作出了反应，纷纷开始寻找出路。他们自愿抛弃旧的管理方法，他们自愿抛弃旧的管理方法，遵循市场规律，遵循市场规律，与私营企业进行合作，以多种方式提供服务与私营企业进行合作，以多种方式提供服务。城。城市间也展开了市间也展开了竞争竞争，公共管理人员也大谈企业经，公共管理人员也大谈企业经营之道，各州也开始重新设计它们的公共制度和营之道，各州也开始重新设计它们的公共制度和社会福利。社会福利。在这些地方政府的改革举措中，奥斯本看在这些地方政府的

4、改革举措中，奥斯本看到了一些不同以往的富有活力的新因素到了一些不同以往的富有活力的新因素企业家精神企业家精神：创造性的解决难题的方法。：创造性的解决难题的方法。因此大为推崇，主张要用这种企业家精神因此大为推崇，主张要用这种企业家精神来重塑政府。来重塑政府。就如在他文中写到的那样：就如在他文中写到的那样：“正因为我们已经看到许多公立机构把自己从陈正因为我们已经看到许多公立机构把自己从陈旧落后的官僚主义机构转变成为旧落后的官僚主义机构转变成为革新的、灵活的、革新的、灵活的、反应灵敏反应灵敏的组织，所以我们相信肯定有解决的办法。的组织，所以我们相信肯定有解决的办法。”企业家政府理论企业家政府理论 第

5、一、第一、必须要重塑（再造）政府，以企业家政府必须要重塑（再造）政府，以企业家政府 取代产生并适应于工业社会的官僚制政府取代产生并适应于工业社会的官僚制政府第二、第二、企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则重塑政府重塑政府1 1、对政府运作现状（低效、低质）及运作体、对政府运作现状（低效、低质）及运作体制的批评制的批评 政府人员中的大多数，虽然肯定不是全部，但多数政府人员中的大多数，虽然肯定不是全部，但多数是负责的，有才能的，立志献身的人。只是受制于是负责的，有才能的，立志献身的人。只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪陈旧体制的桎梏，

6、创造性得不到发挥，精力遭到浪费。我相信这些制度是可以改变的，释放出政府公费。我相信这些制度是可以改变的，释放出政府公务员身上巨大的能量，提高他们为公众服务的能力。务员身上巨大的能量，提高他们为公众服务的能力。”2 2、指出官僚体制（政府一般的管理模、指出官僚体制（政府一般的管理模 式）是产生并适应于工业社会的式）是产生并适应于工业社会的。官僚制的早期意涵：理性与效率。官僚制的早期意涵：理性与效率。官僚制组织是适应工业社会需要的。官僚制组织是适应工业社会需要的。例如：例如：在经济萧条和两次世界大战期间，官僚制便是在经济萧条和两次世界大战期间，官僚制便是以它的中央集权、令行禁止的特征来表现出其优势

7、以它的中央集权、令行禁止的特征来表现出其优势的。的。3 3、指出社会环境的变化使得官僚制不能适、指出社会环境的变化使得官僚制不能适应今天的社会需要：因而低效而低质应今天的社会需要：因而低效而低质“行动迟缓，效率低下和刻板而且无人情味。行动迟缓，效率低下和刻板而且无人情味。”美国政府的形象美国政府的形象 奥斯卡认为，今天的社会环境与官僚组织产生的环奥斯卡认为，今天的社会环境与官僚组织产生的环境大不相同，传统的政府官僚体制已经远远不能适境大不相同，传统的政府官僚体制已经远远不能适应社会环境的变化。应社会环境的变化。例如：例如：“本世纪本世纪30年代和年代和40年代设计出的官僚体系，中年代设计出的官

8、僚体系，中央集权，层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识央集权，层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的密集的90年代已不能有效地运转。年代已不能有效地运转。”当然，他也并没有完全否定官僚制行政组当然，他也并没有完全否定官僚制行政组织机构的应有作用织机构的应有作用。传统的官僚制度在某些特定的场合仍能发挥作传统的官僚制度在某些特定的场合仍能发挥作用。用。比如，在环境比较稳定，任务比较单一、服务比如，在环境比较稳定，任务比较单一、服务需求不到、顾客要求相似的社会保险、图书馆、需求不到、顾客要求相似的社会保险、图书馆、公园以及其他娱乐设施等等方面，政府的管理仍公园以及其他娱乐设施等等方面，政府的管理

9、仍很有效。很有效。4 4、主张重塑政府，以、主张重塑政府，以企业家政府企业家政府取代官僚取代官僚 制政府制政府（一）企业家政府：具有企业家精神的政府（一）企业家政府：具有企业家精神的政府 这个词是这个词是18001800年由法国经济学家年由法国经济学家JBJB萨伊创造了这个萨伊创造了这个词。就是说，企业家把经济资源从生产率和指出较低的地方词。就是说，企业家把经济资源从生产率和指出较低的地方转移到较高的地方。转移到较高的地方。而奥斯卡实际上是试图把企业经营管理的一些成而奥斯卡实际上是试图把企业经营管理的一些成功方法功方法移植移植到政府中来，使政府这类公共组织能像到政府中来，使政府这类公共组织能像

10、私人企业那样，私人企业那样，合理利用合理利用资源，注重投入产出，提资源，注重投入产出，提高行政高行政效率效率。（二）政府应更具企业家精神，即创造力（二）政府应更具企业家精神，即创造力与创新精神与创新精神 奥斯本强调指出：奥斯本强调指出：“政府不可能像企业那样运作这一事实并不意政府不可能像企业那样运作这一事实并不意味着它不可能更有企业家精神。味着它不可能更有企业家精神。对于政府部门的领导者来说，面对政府存在的对于政府部门的领导者来说，面对政府存在的种种问题，绝不是仅仅靠加税、节支、砍计划、种种问题，绝不是仅仅靠加税、节支、砍计划、撤机构和辞退雇员就能解决的，关键是要撤机构和辞退雇员就能解决的，关

11、键是要更新旧更新旧观念，吸纳新思想观念，吸纳新思想。即用企业家精神来重新即用企业家精神来重新塑造政府。塑造政府。十项原则十项原则 奥斯本认为：奥斯本认为：这是对传统的政府官僚体制的改革应当遵这是对传统的政府官僚体制的改革应当遵循以下十项原则，同时，也正是他所谓的企循以下十项原则，同时，也正是他所谓的企业家政府的基本特征。业家政府的基本特征。1 1、掌舵而不是划桨、掌舵而不是划桨 政府的中心工作应该是政府的中心工作应该是“掌舵掌舵”，而不是，而不是“划桨划桨”。政府应该把具体的服务性工作（政府应该把具体的服务性工作（“划桨划桨”）承包）承包给私营企业和非营利性机构去做。给私营企业和非营利性机构去

12、做。这样，政府可以居高临下，用政策去吸引竞争者，这样，政府可以居高临下，用政策去吸引竞争者，保持最大灵活性来应付变化着的环境，出色地扮演保持最大灵活性来应付变化着的环境，出色地扮演好自己的角色好自己的角色 他认为：他认为：“如果一个组织最佳的精力和智慧都用于划如果一个组织最佳的精力和智慧都用于划 桨，掌舵将会很困难。桨，掌舵将会很困难。”2 2、重妥善授权而非事必躬亲、重妥善授权而非事必躬亲 授权是民治的需要。授权是民治的需要。奥斯本认为，在一个民众自治的国家里，政府的行政奥斯本认为，在一个民众自治的国家里，政府的行政专家们不应事必躬亲，专家们不应事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参而要善于授权

13、，鼓励公众参与管理。与管理。授权（自我管理）的优势：授权（自我管理）的优势：市民自治组织能够有效地管理，是因为他们更了解市民自治组织能够有效地管理，是因为他们更了解问题的关键所在，更关心其成员的生活环境，更经济问题的关键所在，更关心其成员的生活环境，更经济也更具创造性。也更具创造性。3 3、注重引入竞争机制、注重引入竞争机制 政府之所以没有商界那样富有效率，其主要原因政府之所以没有商界那样富有效率，其主要原因就在于它缺乏就在于它缺乏竞争机制竞争机制。在竞争中在竞争中“最明显的好处是最明显的好处是提高效率提高效率：即投入少：即投入少产出多。产出多。”为此，他提出政府应通过各种形式引入竞争机制，为

14、此，他提出政府应通过各种形式引入竞争机制，改善行政管理。当然，政府也应对竞争行为进行规改善行政管理。当然，政府也应对竞争行为进行规范。范。因为不经规范的竞争可能会导致严重的社会问题。因为不经规范的竞争可能会导致严重的社会问题。公共政策必须规范什么样的竞争可以开展，什么样公共政策必须规范什么样的竞争可以开展，什么样的不能。那么，这就是政府在竞争中的责任。的不能。那么，这就是政府在竞争中的责任。4 4、注重目标使命而非繁文缛节、注重目标使命而非繁文缛节（1 1）规章驱动的政府是低效率的）规章驱动的政府是低效率的 （“规章驱动的政府规章驱动的政府”）大多数公共组织都是被它们的规章制度和预算所左右大多

15、数公共组织都是被它们的规章制度和预算所左右，。它们制定出无数个规章来防止可能的错误发生，然，。它们制定出无数个规章来防止可能的错误发生，然而每当事情出错，它们又习惯地制定出更多的规章。而每当事情出错，它们又习惯地制定出更多的规章。（2 2）有使命感的政府）有使命感的政府（任务驱动的政府）（任务驱动的政府）5 5、重产出而非投入、重产出而非投入统的官僚制度注重投入，而非产出。统的官僚制度注重投入，而非产出。原因：政府工作好坏的根本标志不是他的表现，原因：政府工作好坏的根本标志不是他的表现，而是它而是它能否连选连任能否连选连任。企业家政府讲求企业家政府讲求效果效果 。（1 1）按业绩付酬）按业绩付

16、酬（2 2）按业绩进行管理）按业绩进行管理（3 3）按效果作预算）按效果作预算 他指出：他指出：“最富有企业家精神的组织设法在这三最富有企业家精神的组织设法在这三个方面都加以实施。个方面都加以实施。”6 6、具备、具备“顾客意识顾客意识”“顾客顾客”就是指政府公共组织的服务对象就是指政府公共组织的服务对象即即公民。公民。好处：好处：第一，顾客驱使的制度迫使服务提供者对他们的顾第一，顾客驱使的制度迫使服务提供者对他们的顾客负责。客负责。第二，顾客驱使的制度使选择提供者的决定不受政第二，顾客驱使的制度使选择提供者的决定不受政治影响。治影响。第三，顾客驱使的制度促进更多的革新。第三，顾客驱使的制度促

17、进更多的革新。第四，顾客驱使的制度让人们在不同种类服务第四，顾客驱使的制度让人们在不同种类服务之间作出选择。之间作出选择。第五，顾客驱使的制度浪费较少，因为它们使第五，顾客驱使的制度浪费较少，因为它们使供求相适应。供求相适应。第六，顾客驱使的制度授权顾客作出选择，而第六，顾客驱使的制度授权顾客作出选择，而被授权的顾客成为更加尽责的顾客。被授权的顾客成为更加尽责的顾客。最后，顾客驱使的制度创造更多公平机会。最后，顾客驱使的制度创造更多公平机会。7 7、有收益而不浪费、有收益而不浪费 政府就像一个未成年的孩子，对父母给的有数的零政府就像一个未成年的孩子，对父母给的有数的零钱，他惟一的动机就是省点花

18、。钱，他惟一的动机就是省点花。但是这种管理方法往往导致更大的浪费。但是这种管理方法往往导致更大的浪费。企业家政府是有企业家政府是有事业心事业心的政府，是有的政府，是有收益而不浪费收益而不浪费的政府，它不应仅仅靠预算度日，它更应学会用种种的政府，它不应仅仅靠预算度日，它更应学会用种种形式的集资、赚钱方式，它主张以花钱来省钱，为回形式的集资、赚钱方式，它主张以花钱来省钱，为回报而投资。报而投资。企业家政府的一个重要特征就是具有一种企业家政府的一个重要特征就是具有一种“投资投资”观点，要变管理者为企业家，变花钱政府为赚钱政府。观点，要变管理者为企业家，变花钱政府为赚钱政府。8 8、重预防而不是治疗、

19、重预防而不是治疗 现在的政府往往都是注重事后处理而非事先预防。现在的政府往往都是注重事后处理而非事先预防。那么应该怎样改变现状呢？那么应该怎样改变现状呢？必须改变决策层的内部驱动力，包括改革预算必须改变决策层的内部驱动力，包括改革预算体制、改变财务制度、建立区域性联合政府、改革体制、改变财务制度、建立区域性联合政府、改革选举制度等，从而达到转变政府目光短浅的根基，选举制度等，从而达到转变政府目光短浅的根基，使政府具有企业家精神。使政府具有企业家精神。9 9、重参与协作的分权模式而非层、重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式级节制的集权模式 集权式政府是工业社会的模式集权式政府是工业社会的模

20、式 存在的问题：沟通困难存在的问题：沟通困难 问题的解决之道：问题的解决之道：分权分权 “合作式组织合作式组织”的形式，的形式，这种工作形式可以打破组织间，地区间的界线，这种工作形式可以打破组织间，地区间的界线，把不同的利益统一到共同的任务上来，又可以发展把不同的利益统一到共同的任务上来，又可以发展组织间横向联系网络，开阔组织成员的视野，提高组织间横向联系网络，开阔组织成员的视野，提高其工作能力。其工作能力。但是，分权并但是，分权并不等于不等于放权不管放权不管 1010、重市场机制调节而非仅靠行、重市场机制调节而非仅靠行政指令控制政指令控制 市场机制有许多优势，如分权、竞争、顾客选择自市场机制

21、有许多优势，如分权、竞争、顾客选择自由、资源与产出紧密相连、对外部环境反应迅速等等。由、资源与产出紧密相连、对外部环境反应迅速等等。而行政的方法则是一种指令和控制的机制，有其致而行政的方法则是一种指令和控制的机制，有其致命的弱点：它缺少像企业那样的命的弱点：它缺少像企业那样的内部驱动力内部驱动力；它主要；它主要依靠惩罚的依靠惩罚的威慑力量威慑力量；它需要一个；它需要一个很慢很慢的程序才能执的程序才能执行；它行；它妨碍妨碍个人或组织的创造性等等。个人或组织的创造性等等。政府要善于建立市场机制，不能只靠指令控制进行政府要善于建立市场机制，不能只靠指令控制进行管理。管理。历史价值历史价值 戴维奥斯本

22、提出了一些批判性的基本见解，对历史戴维奥斯本提出了一些批判性的基本见解，对历史有深远的影响。预言了美国各州和地方的治理将会发有深远的影响。预言了美国各州和地方的治理将会发生大的变革。生大的变革。既提出了看法既提出了看法,又提供了指路图，企业性政府如何又提供了指路图，企业性政府如何能发挥作用充满各种设想，是对改革各级政府的大胆能发挥作用充满各种设想，是对改革各级政府的大胆指南。指南。十项原则是美国各级政府改革实践的总结，它们意十项原则是美国各级政府改革实践的总结，它们意味着美国政府的治道正在出现的变革，标志着企业化味着美国政府的治道正在出现的变革，标志着企业化的政府正在兴起。重塑政府的理论在美国

23、产生，进一的政府正在兴起。重塑政府的理论在美国产生，进一步促成美国成为充分实践重塑政府理论的国家。步促成美国成为充分实践重塑政府理论的国家。英国、瑞典、加拿大、澳大利亚、比英国、瑞典、加拿大、澳大利亚、比利时、荷兰、以色列、西班牙、新西兰利时、荷兰、以色列、西班牙、新西兰等发达国家都不约而同地开始了这一变等发达国家都不约而同地开始了这一变革。革。俨然成为了现代政府适应时代潮流的俨然成为了现代政府适应时代潮流的指南。指南。现实价值现实价值戴维戴维奥斯本写了这本奥斯本写了这本改革政府改革政府，为当时的美国政府，为当时的美国政府指明了改革的方向指明了改革的方向解决了很多当时政府无法解决的问题解决了很

24、多当时政府无法解决的问题提出了政府运作上面的问题，政府在公共设施，官僚管理提出了政府运作上面的问题，政府在公共设施，官僚管理等方面存在的弊端。等方面存在的弊端。明确规定政府官员的责任与工作。明确规定政府官员的责任与工作。第一次创新性的提出了企业家精神的政府思想。第一次创新性的提出了企业家精神的政府思想。奥斯本极力主张高效率的政府奥斯本极力主张高效率的政府 但但 美国弗吉尼亚工业学院和弗吉尼亚州立大学美国弗吉尼亚工业学院和弗吉尼亚州立大学的查尔斯的查尔斯古德塞尔教授古德塞尔教授在其文章中就针对在其文章中就针对奥斯本的观点提出了反驳奥斯本的观点提出了反驳 。还针锋相对地提出了自己的十大原则。还针锋相对地提出了自己的十大原则。最后我们还想说：最后我们还想说：奥斯本并没有将其企业家政府理论视为完美奥斯本并没有将其企业家政府理论视为完美无缺的终极真理，正如他自己所言：无缺的终极真理，正如他自己所言：“我们我们所提供的十条原则。只是重塑政府的粗略草所提供的十条原则。只是重塑政府的粗略草稿而不是稿而不是最后文本最后文本。”谢谢！谢谢！