二孩生育政策地区的实践及启示_顾宝昌.doc

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1、第 32 卷第 4 期 2008 年 7 月 Vol 32， No 4 July 2008 33 人口研究 Population Research 人口与发展论坛 孩生育政策地区的实践及启示 人口研究编辑部 主持人 :顾宝昌 背景 目前对我国生育政策问题的不同意见和争论，主要反映在三个方面： （ 1)生育水平与生育政策的 关系。有人认为，生育水平取决于生育政策，生育政策越松生育水平就可能越高。目前我国比较低的 生育水平主 要是由于比较严的生育政策所致。如果生育政策放宽，就势必造成生育水平反弹 ;但也有 人认为，生育水平与生育政策有重要的关系，并不是生育政策越宽松生育水平就越高的关系，适度的、

2、宽松的生育政策并不会造成生育水平的反弹。 （ 2)出生性别比与生育政策的关系。有人认为，我国长 达 20 多年的出生性别比失调问题和比较严的生育政策没有关系，主要是由于重男轻女造成的。即便 是生育政策放宽，也解决不了出生性别比失调的问题 ;但也有人认为，较严的生育政策催化了出生性 别比的偏高，相对宽松的生育政策可以缓解出生性别比的失调。 （ 3)计划生 育工作与生育政策的关 系。有人认为，目前计划生育工作得以开展就是靠比较严的生育政策，如果生育政策放宽了，计划生 育工作就没法干了；但也有人认为，目前计划生育工作之所以不好干，就是因为生育政策不尽合理，在 实行了多年严格的生育政策，情况已经发生了

3、变化的时候，如果再不及时调整政策，计划生育工作将 难以更好地开展。 回答这些不同意见的一个重要方法就是到实践中去寻求答案。 20 世纪 80 年代中期，我国有一些 地区经过上级部门批准实行了“一对夫妇可以生育二个孩子”的政策。这些地区 20 多年来推行二孩 生育政策的实践无疑可以 给目前的争论带来有益的启示。从 2005 年以来，由中国人民大学人口与发 展研究中心宋健副教授负责开展了对甘肃酒泉的调研，由中国人民大学人口与发展研究中心刘爽教 授负责开展了对山西翼城的调研，由河北大学经济学院王金营教授负责开展了对河北承德的调研，由 华中师范大学社会学系江立华教授负责开展了对湖北恩施的调研。他们在

4、2005 2006 年期间陆续 对这几个多年来实行“一对夫妇可以生育二个孩子”政策的地区的人口状况通过查阅资料、检索文献、 实地考察、调查座谈、对照比较等方式进行了多方面的调研，在对各地区分别进行调研 的基础上形成 了调研报告。这些调研结果在 2006 年 9 月 16 日中国人民大学人口与发展研究中心举办的“二孩地 区人口态势研讨会”上向与会者进行了报告，与会者就他们的报告展开了认真的点评和热烈的讨论。 为了引起广大读者对这些调研结果的关注和了解，我们在这期“人口与发展论坛”中特邀请宋健、刘 爽、王金营、江立华等 4 位调研负责人就他们亲自参与调研的体会和认识开展讨论，以飨读者。 从甘肃酒泉

5、的农村“二孩”实践看生育政策的作用 宋健 （ 中国人民大学人口与发展研究中心副教授、博士 ） 1 问题的提出 中国现行生育政策要不要进行调 整？调整的理由和时机是什么？随着生育水平连续十余年低于 34 人口研究 32 卷 更替水平，以及人口结构问题日益凸现，对于上述问题的讨论似乎愈加激烈，“长期稳定”派与“适时调 整”派两种截然不同的观点（桂世勋， 2005)各执一词。观点的分歧是对于现行生育政策作用的认识。 取得共识的是中国“提侣一孩”的现行生育政策有效控制了人口的过快增长，众说纷纭的是现行生育 政策持续下去可能带来的负面影响，以及调整现行生育政策会造成怎样的人口后果。 理论的探索离不开实践

6、的 支持。尽管社会科学很难采用对照组实验的方法来检验一项政策的成 畋，但事实上， 20 世纪 80 年代以来，在中国绝大多数地区都采取了较为一致的生育政策的背景下，也 有个别地区保持了自己的政策特色，并一直延续下来。对这些“特殊生育政策试验区”的人口实践进 行调研总结，有助于我们在比较中了解生育政策的真实作用与效果。为此，中国人民大学人口与发展 研究中心组织课题组，于2006 年 1 6 月对长期实施农村“二孩”生育政策的甘肃省酒泉地区进行了 调查与研究 。 本文基于调研结果对中国生育政策的作用试加讨论。 2 欠发达省份中的发 达地区 甘肃酒泉的基本情况及其政策演变 甘肃是中国经济发展水平相对

7、落后的西北省份。全省总面积 45. 4 万平方公里，辖 12 市 2 州。 地貌复杂多样，大致可分为五大区域：陇南山地、陇中黄土高原、甘南高原、河西走廊、祁连山地。 2006 年农村居民人均纯收入 2134 元，是当年全国平均水平的 59. 49%，在全国仅次于贵州省居倒数第 2 位。城镇居民人均可支配收入 8920 元，是全国平均水平的 75. 86%。 2007 年末全省常住人口 2617. 16 万人，其中乡村人口比例为 68. 41%(甘肃省统计局、国家统计局甘肃调 查总队 ,2008)。酒泉 (地级市 )地处河西走廊西端，各项主要经济指标都位居甘肃省的前列。 2006 年农村居民人均

8、纯收入 4744 元，城镇居民人均可支配收入 10128元 (甘肃年鉴编委会， 2007 )，均远远高于同年甘肃全省平均 水平，农村居民人均纯收入还高于全国平均水平。 2007 年总人口 99.03 万人，其中乡村人口的比重为 43. 21 %(酒泉市统计局国家统计局酒泉调查队，2008)，城镇化水平高于甘肃全省。 酒泉地区从 20 世纪 70 年代初开始推行计划生育。 1980 年中央公开信发表后，全市普遍推行 一孩政策。 1984 年，根据中央 7 号文件“要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作 的基础上”的精神，酒泉地区从计划生育工作实际出发，提出在农村有条件地区实行二孩

9、政策。当时， 安排二孩生育的条件是： （ 1)上年无计划外多孩生育的乡镇； （ 2)历年计划生育奖罚政策兑现好、超生 子女费征收率达到 80%以上的村。同时规定二孩生育间隔必须在 4 年以上，并优先照顾带头实行晚 婚晚育的家庭。 1985 年，全市有 70%的农村乡镇开始安排二胎生育 ;之后，安排二孩生育的条件逐步 放宽，农村普遍实行二孩生育，少数民族县牧民实行 三孩政策。 1986 年酒泉被国家计生委确定为全国 农村“二孩”政策试点， 1988 年再次被确定为“农村试行有计划地安排普遍生二胎政策的试点”，目的是 试验“二孩”政策对控制人口、保持合理的人口结构、延缓人口老龄化等方面的作用。 1

10、990 年甘肃省 计划生育条例颁布施行以后，酒泉农村“二孩”政策与全省农村“一孩半”政策发生冲突，酒泉要求继 续二孩政策试点。 1995 年甘肃省重新明确了酒泉的二孩试点政策，但要求执行条例规定的生育间 隔，即 5 年间隔； 1997 年省条例修订，二孩生育间隔又调整为 4 年。 2001 年酒泉市被 国家计生委确定 为全国人口与计划生育综合改革试点，取消了二孩生育间隔。 3 人口自然増长、生育水平与出生性别比 起点低、有回升、总体呈下降趋势是酒泉实行农村“二孩”生育政策 20 年来人口自然变动的主要 课题组成员包括周祝平、马宁、马正亮、柴艳芳、陈许亚、李贺、蔡芸、何蕾。实地调研于 2006

11、年 3 4 月间进行，在 省、地市、区县、乡镇和村针对各级计生部门主要领导干部、管理人员、计生专干、计生服务站技术人员和群众共进行了 12 次百余人的焦点组座谈和访谈。甘肃省和酒泉市各级相关部门对于调研给予了大力支持，在此表 示感谢。 根据 2007 年甘肃年鉴和中国统计年鉴 2007相关数据计算。 4 期 人口研究编辑部二孩生育政策地区的实践及启示 35 特点。人口自然增长率 1974 年和 1985 年分别为 16. 43 8. 33 %远低于这两个时期甘肃全省的平 均水平 （ 分别为 20. 32 %和 12. 85 %。 )和全国的平均水平 (分别为 17. 48 %郝 14. 26%

12、。 )。在农村“二 孩”生育政策实施初始的 1986 年，酒泉市的人口自然増长率曾突然增至 12 92%并 且连续 5 年保持 在 10 %c 以上，直至 1991 年才降至 8. 39%恢复到 1985 年的水平。 20 世纪 90 年代以来酒泉市的人口 自然增长率基本上处于稳中有降的趋势， 2004 年达到 4.77 人口自然增长率在 1986 年 的跳升和随后 5 年的居高主要是 由于出生率变动引起的。出生率 从 1985 年的 1 2 . 90%突 升 到 1986 年的 17. 30 在 15 %。以上 的水平徘徊了 5 年并达到 1990 年 的 16. 81 %之后，开始呈现持续

13、下 降的趋势， 2004 年降至 9. 71 与甘肃和全国平均水平相比较，酒 泉 20 年来出生率 的整体水平一直 偏低，在缓慢的下降趋势中与全国和全省水平逐渐接近 (见图 1)。 酒泉育龄妇女总和生育率一直保持在更替水平以下。 1981 年未实行农村“二孩”生育政策时总和 生育率为 2 02,实行现行政策后总和生育率反而有所下降， 1985 年为 1. 65 (同年甘肃全省为 2 55,全 国平均 2. 20)， 1987 年为 1. 73, 1990 年为 1. 52 (同年甘肃全省为 2. 34,全国平均 2. 17)， 1995年为 1. 56, 1997 年为 1. 48, 2000

14、 年为 1. 42(同年甘肃全省为 1. 32,全国平均 1. 40)(国家人口计生委发规 司、中国人口与发展研究中心 ,2005)，均低于政策生育率，也低于甘肃全省和全国的平均水平。 酒泉市的妇女生育模式则反映出政策特殊性。 2000 年育龄妇女年龄别生育率与甘肃全省和实行 农村“一孩半”生育政策的张掖市相比较，酒泉妇女的生育高峰年龄集中在 20 24 岁，峰值与甘肃全 省情况一致，但低于张掖市 ;30 34 岁组妇女的生育水平高于全省和张掖市，反映出生育政策的特殊性。 出生性别比相比较全国和全 省 平 均 水 平 更 接 近 于 正 常 值 。 2000 年 酒 泉 市 总 出 生 性 别

15、 比为 108. 2,低 于全国 119. 92 和甘肃省 119. 35 的平均水平，更远远低于邻 近张掖市 125.43 的水平。出生一 孩和二孩性别比分别为 102 9 和 117. 8,尽管酒泉市的出生二孩性 别比也显示出偏高迹象，但与全国 图 1 19852003 年酒泉市出生率变动比较 151. 92、甘肃 157. 74 和张掖市 图 2 2000 年酒泉市分孩次出生人口性别比 :与全国、甘肃省和张掖市比较 257. 35 的高水平相比较，失衡现象的严重程度低一些 (见图 2)。 在总出生性别比和出生一孩性别比基本保持正常的同时， 20 年来酒泉市的出生二孩性别比经历 了从高水平

16、波动到正常水平稳定的变化 (见图 3)。 2005 年酒泉市人口出生性别比为 105. 92,其中二 甘肃和酒泉相关数据 由甘肃和酒泉人口计生部门提供，全国数据来自相关年份统计年鉴数据。以下若无特别说 明，均与此同。 36 人口研究 32 卷 孩性别比为 107. 5,己落入正常区间。 4 思考与讨论 在现行生育政策调整的相关讨论 中，有几个问题至关重要：生育政策与 生育水平之间的关系如何？生育政策 的调整会否造成生育水平的“反弹”？ 生育政策与出生性别比之间的关系如 何？生育政策调整会否有利于出生性 别比的 正常？由于中国的人口转变历 程以及 20 世纪 80 年代以来出生人口 性别比的一路

17、攀升均与现行生育政策 在全国的广泛推行有着时间上的高度吻合，因此一般认为计划生育政策是促使中国人口转变的重要 原因，尤其对生育水平的降低有着积极的推动作用（朱国宏， 1997;李建新， 2000;朱向伟， 2002)。如果 向较宽松的方向调整生育政策，可能会导致生育水平发生“反弹”现象。换言之，生育政策与生育水平 之间的关系可能是 :生育政策越宽松，生育水平相对越高。同时，一些学者将出生性别比的失衡现象 与中国农村“一孩半”的生育政策紧密联 系起来，认为在生育数量的限制下，人们不得已用“孩子的质 图 3 1984 2005 年酒泉市分孩次出生人口性别比 量（即性别）换数量” (Murphy,

18、2003;郭熙保等， 2005;杨菊华， 2006 )。如果这一判断属实，那么生育政 策与出生性别比之间的关系则可能是 :生育政策越宽松，越不容易出现出生性别比失衡现象。 对于上述两个关系的判断仅仅是假设，在世界范围内己经可以找到很多反例，证明生育政策宽 松，生育水平未见得一定会高 (如新加坡 )，出生性别比也未见得一定正常 （ 如印度）。从酒泉的人口实 践来看，虽然其农村生育政策相对宽松，但生育水平一直保持在更替水平以下，而出生性别比尤其是 二孩出生性别比也会失衡，不过失衡现象不太严重而己。事实证明在生育政策与生育水平及出生性 别比之间，还存在着其它扰动因素。 以酒泉为例，除了生育政策之外，

19、目标管理责任制、一系列工作管理制度、宣传教育和利益导向机 制等相关制度和配套政策等其它政策因素，以及经济发展水平、社会文化习俗、群众观念、干部队伍、 机构设置和财政支持等非政策因素均起到了重要作用。这些因素既是生育 政策试点的基础，又是使 试点工作顺利进行的保障。酒泉地处甘肃、新疆、青海、内蒙古 4 省区的交界地带，人员杂居，流动频 繁，信息传播便捷。没有根深蒂固的宗族思想，各民族的文化交融，加上旅游业发达，群众的生育观念 和性观念比较开放，易于接受新鲜事物和先进思想。作为绿洲经济的代表，酒泉的经济发展水平在甘 肃省一直处于前列。酒泉有健全的计划生育管理服务网络，也十分重视基层网络组织建设。

20、20 世纪 90 年代，酒泉市抓住农村基层组织建设的机遇，逐步把计划生育工作的重心下移到村级，建立以村为 主的工作格局。 2005 年费税改革 后，在很多地区村一级计生机构难以保留、人员涣散的情况下，酒泉 市采用村包干的方法，仍然比较好地发挥村一级的作用。从市到县、乡，干部队伍精干稳定，都很认真 敬业。酒泉地区的计划生育工作起步比较早，无论政策内容如何，各级干部都严格按照政策规定来执 行。各级领导对于计划生育工作人、财、物需求也一直予以大力的支持。 生育政策本身内容的相对宽松和稳定连续同样至关重要 。一 方面，政策内容更贴近大多数群众 想要两个孩子的生育意愿，极大缓解了干群关系，减轻了计生工作

21、的压力；另一方面，生育政策 20 年 来始终如一保持稳定未曾改变 。当政策稳定下来并形成一种习俗和制度时，人们的生育习惯和生育 行为都将发生相应变化，而且会增加人们对符合政策要求行为的认同性。在群众心里，稳定意味着可 以从容决定“要不要”以及“什么时候要”政策允许的第 2 个孩子，而不必担心“朝令夕改”，抓生抢生。 4 期 人口研究编辑部二孩生育政策地区的实践及启示 37 如何衡量生育政策的作用？笔者认为，由于上述各种因素紧密联系、互相影响，实际上很难绝对 分离出各自的作用。在调研中我们仅仅确定了以下事实： （ 1)生育政策 是一个重要的不可或缺的因 素。在中国的现实条件下，没有政策压力和限制

22、，生育水平的下降需要更长的时期； （ 2)较为宽松的生 育政策能够收到更好的社会效果； （ 3)在各种影响因素中，群众生育观念的转变是关键。围绕这一核 心，经济发展起到了内在催化的作用；各项配套政策以及相关制度起到了外围保障的作用；而机构的 设置、人员的配备、经费的投入以及各级计划生育工作者对于工作的认真严谨则保证了生育政策的顺 利有效实施； （ 4)各种影响因素之间不仅存在千丝万缕的联系，各因素自身也处在动态的发展变化过 程中。如群众观念的转变是潜移 默化中形成的、经济发展水平在不断提高、计划生育工作的方式方法 在逐步改进、不同时期政策的具体规定也存在差异。若在这动态的系统中看生育政策的作用

23、，我们发 现在群众生育观念尚未转变的初级阶段，生育政策因素能够起到最为直接的引导作用；而在群众生育 观念开始发生转变以后，配套政策、计划生育工作等与生育政策共同发挥重要作用。 由此推及全国，无论是经济发展水平，还是群众观念，以及计划生育工作的思路与方法，均与上世 纪80 年代不可同日而语。虽然仅仅从甘肃酒泉的实践并不能准确回答生育政策本身在完成政策目 标方面所起的作用及 其与生育水平、出生性别比之间的确切关系，但这并不妨碍我们通过调研对于生 育政策的作用有更为深刻的理解和认识。较为宽松的生育政策是酒泉目前取得的较好的人口效果和 社会效果的必要条件，但不一定是充分条件；其它的影响因素哪些是必不可

24、少的？各自的作用如何？ 目前全国哪些地区具有与政策试点之初的甘肃酒泉相似的政策实施条件？酒泉实践证明生育政策的 调整在短期内的确会释放以往积累的生育能量，从而在一时间造成一定程度的生育水平尤其是出生 率的“回升”，但是政策稳定一段时期后，生育水平也会逐渐稳定下来。这一经验对于全国意味着 什 么？能否解答政策调整后反弹问题的疑问？另外，从酒泉、甘肃与全国的比较来看，生育水平似乎显 示出不同政策地区的“殊途同归”现象，这是否说明生育政策在现阶段的作用逐渐弱化，或者说群众的 观念己经整体上发生转变，从而己经到了可以适当放松生育限制的时期？从酒泉实践引发的对上述 问题的深刻思考和谨慎回答将有助于农村“

25、二孩”生育政策在“稳定低生育水平”的宏观背景下向全国 其它地区推广。 需要指出的是，本文囿于数据资料的可获性，除了个别指标外，未能在整体上将酒泉的农村地区 单独研究，在一定程度上可能会影响对农村“二孩 ”生育政策作用的判断；另外由于调研时间和范围的 限制，仅仅使用全省和全国作为比较对象，如果能够换用一个除了生育政策因素不同，其它因素均大 致相同的地区进行比较研究，结论将更有说服力。 山西翼城“晚婚晚育加间隔”二孩生育政策试点实践的启示 刘爽（中国人民大学人口与发展研究中心教授 ） 1985 年，经国家计划生育委员会、山西省委、省政府批准，在山西省临汾市的翼城县开始实行“晚 婚晚育加间隔”的二孩

26、生育政策试点。这一政策规定当地农村居民在晚婚晚育和延长一、二孩生育间 隔的基础上普遍可以生育两个孩子。显然，这是与我国 大多数农村地区所实行的“一孩半”政策不同 的一种生育政策实践，目的是探索一条“合情合理、群众拥护、干部好做工作的中国式计划生育道路”。 迄今，这一试点生育政策已经实行了 22 年。 翼城县是一个典型的以农村人口为主的县，社会经济发展水平和综合实力在山西省、以至在全国 均属中等。尽管与全国其它地区一样，近 20 余年来翼城县保持着持续、稳定和高速的发展，但农村人 口主要依靠农业、依靠家庭、依靠当地还是该县农村社会的真实写照。翼城县的社会发展达到了一定 38 人口 研究 32 卷

27、 水平，学龄儿童入学率、小学毕业升学率均实现了 100%， 2005 年的高中入学率也达到 79. 2%。全县 有医疗点的村己达 100%，但是农村的社会保障覆盖率依然非常低，农民主要还是靠家庭和子女养老。 在这样一个中国农村“最一般的县份”，由于实行了与所在省和所在地区（市）不同的生育政策，翼城县 20 多年来所发生的人口与社会变化，以及在组织和实施试点性质的生育政策过程中的具体做法，包括 取得的经验和面临的困难及问题，就具有特别重要的理论和现实意义，可以给我们提供诸多有价值的 启示。特别是在我国人口进 入稳定低生育水平的新的历史时期，总结和思考生育政策与生育水平、生 育政策与出生性别比以及

28、生育政策与计划生育工作的关系等，意义和价值更是非同寻常。 为了对翼城县试点生育政策的效果及其社会影响有较为全面、深入和客观的了解与认识，笔者曾 率领课题组在 2007 年初前往翼城县和相临的曲沃县（作为对照）进行了实地调研。通过调研，包括大 量的文献研究和实地调查资料分析，使我们对翼城县试点生育政策的效果及其社会影响，在以往研 究、评估的基础上有了新的认识和理解。 1 翼城县的试点生育政策取得了成功，达到了预期目的 翼城县在试 点生育政策制定和运行之初，确立的是宏观与微观双重目标 :就宏观目标而言，是要 在政策更为宽松的条件下继续有效地控制人口增长，具体目标是 2000 年全县人口总量控制在

29、30 万 人 ;从微观目标来说，这一被认为更接近群众生育意愿的试点政策，是要使“群众拥护、干部好做工 作”。 从 20 世纪 80 年代末期、特别是 90 年代中期以后，随着翼城县试点工作的推进、特别是其政策效 果的日益显现，国内一些学者就己开始关注翼城县的生育政策试点。根据我们所收集到的内部和公 开发表的文献，最令人印象深刻的是：所有分析都一致肯定“晚婚晚育加间隔 ”这一试点政策，认为它 是成功的、政策效果是好的。 笔者认同相关学者对翼城县试点生育政策实施效果的基本判断和评价，认为翼城县的试点是成 功的，达到了预期的目的。概括地说，试点政策运行成功的标志集中体现在四个方面： 其一，在政策更为

30、宽松的条件下，人口总量继续得到有效控制，顺利实现了到 2000 年将翼城县总 人口控制在 30 万人的既定目标，人口少量、低速、缓慢增长己成定势。根据人口普查数据 ,2000 年翼 城县的总人口为 30.023 万人，占山西省人口总数的比例从 1985 年的 1 %下降到 0.93%。与此同时， 翼城县完 成了向“低出生率、低死亡率和低增长率”的现代人口转变，新世纪之初人口出生率更是跌破 了 10 54 近些年的人口自然增长率始终保持在 2 %。 3 54 其二，在向人口低出生、低增长转变的道路上，与同等或类似社会经济发展水平的地区相比，翼城 县继续走在临汾市、山西省、甚至全国的前列。翼城县在

31、开始试行“晚婚晚育加间隔”试点生育政策之 前，人口出生率和自然增长率在所属地区就是最低的。早在 1981 年，翼城县的人口出生率在临汾地 区就仅高于临近的曲沃县而低于其它 15 个县（市）。人口出生率起点低、计划生育工作基础好，是翼 城县开始试点工作的前置条件。从这个意义上说，翼城县试点生育政策运行成功的标志应该是人口 增长和人口数量是否能够继续得到有效控制，不出现明显的回升或反弹，并且继续保持在所处地区低 出生率和低自然增长率的前列位置。这一点从相关数据可以得到肯定的答案： 1989 年，翼城县在临汾 地区所属县、市中依然属于人口出生率最低的县（市），仅高于城镇人口比例明显高的侯马市而低于其

32、 它 15 个县、市。多年来，这一格局始终没变，特别是进入新世纪以来，翼城县人口出生率和自然增长 率指标低于所在地市、所在省和全国的情况更加突出，差距在 不断拉大。 其三，多孩出生大幅度减少，生育调控效果明显。无论是先前研究 （ 谢康， 1996;梁中堂、谭克俭， 1997)对翼城县 20 世纪八、九十年代多孩比例的分析，还是笔者对近几年翼城县孩次率指标的了解， 都可以看到：多孩生育显著减少，近几年己非常少见。其妇女生育水平与政策生育水平之间差距很小 4 期 人口研究编辑部二孩生育政策地区的实践及启示 39 的特点十分突出。 其四，试点政策的实施更接近群众的生育意愿，降低了工作的难度，确实起到

33、了“群众拥护、干部 好做工作”的作用。实际上，早在试点生育政策酝酿和制定阶段，翼城县计生委就曾组织过对平原、丘 陵和山区不同类型地区群众生育意愿的摸底调查，结果发现在晚婚晚育加间隔基础上允许农村居民 普遍可以生育两个孩子“合民情顺民意”。经过 20 余年后，我们再次调查群众的生育意愿，看到：尽管 群众的生育意愿己发生深刻变化，但是大多数群众依然认为生育两个孩子是一种理想的选择。有意 思的是，为了对比，我们对曲沃县群众也进行了生育意愿调查，结果发现两县群众的生育意愿没有本 质差别。差别的只是翼城县的老百姓对政策的满意度更高。在这样的 背景下，不仅人口和计划生育工作 有着更宽松的工作环境，而且有利

34、于干群关系的融洽，在调查中基层干部对此也给了我们肯定的回答。 2 试点政策产生了有利的社会影响 一个社会政策的实施和运行，除了直接产生政策的目标效果外，还可能产生更广泛、深远的社会 影响。在翼城县，政策的直接效果集中体现在两个方面， g 卩：一是人口增长继续得到有效控制；二是群 众拥护、干部好做工作。而从更宽泛的社会影响来说，也典型地表现在两个方面：一是人口出生性别 比基本正常 ;二是给农村老百姓提供了养老的替代空间。 笔者曾经利用历次人口普查数据计算了 翼城县所在的临汾市部分人口大县的出生性别比指标。 结果发现 :在被统计的 6 个县中， （ 1)只有翼城县的出生性别比在 1982、 199

35、0 和 2000 年 3 个年份是递 减的，其余县均是迅速上升的； （ 2)翼城县是唯一一个出生性别比从不正常到正常的县。当然，我们也 注意到：在 2000年以来的几年中，翼城县有两年也出现了出生性别比超过 110 的现象，原因尚待进一 步探究。总体来看，通过相关数据和我们在实地访谈中干部、群众对生育政策与出生性别比关系的肯 定性回答，可以综合性地判断 :试点生育政策确实对于翼城县出生性别比的相对稳定和基 本保持在正 常值范围内起到了积极的作用。当然，出生性别比与生育政策的相互影响实际上是相当复杂的，其中 有很多中间环节和媒介性的影响因素在起作用。 生育政策不仅仅直接影响到人们的生育行为，而且

36、可能带来更广泛和深远的社会影响。这一点 在翼城县很典型地表现在：农民夫妇普遍可以生育二孩的政策，在一定程度上，给老百姓带来了养老 的替代空间。 翼城“两晚加间隔”的生育政策试行以来，农村二孩家庭变得普遍起来。在本次调查中，笔者发现 在翼城县“招赘婚”现象十分突出。全县农村 6 万多户家庭中有 15%是双女户，其中 4000 多户招 了上 门女婿，出现了刘王沟等所谓的“驸马村”。为了更深入地认识这个问题，笔者专门调查了一个有 220 户农村家庭的小村庄其家庭结构与类型的分布情况。结果发现： （ 1 )全村有 29 户“招赘婚”，其中 25 户“上门女婿”随妻姓。 （ 2)家庭规模以 4 6 人居

37、多，合计占到全部家庭户的 73.5%; (2)核心家庭并 不普遍，多是二代或三代家庭，前者占到家庭总数的 42.0%，后者更占到 46.5%。 （ 3 )在二代及以上 的多代家庭中，父母主要还是跟儿子共同生活。 （ 4)在只有 1 个儿子的情况下，父母基本是与独子同 住。对于有 2 个 儿子及以上的，多是与小儿子共同生活。 翼城县所在地区是有着“招赘婚”传统的，但是农村夫妇普遍可以生育两个孩子的政策，客观上增 加了两个孩子家庭的数量，为“招赘婚”现象的进一步普遍化创造了一定的条件， S 卩：有两个男孩的家 庭可以把其中一个“嫁”出去，两个女孩的家庭可以“招”一个进来。在实地调查中，当地的干部、

38、群众 对此给予了肯定。当然，这一现象的出现不单单是“晚婚晚育加间隔”试点生育政策带来的社会后果， 它也是在农村依旧依靠家庭养老这一大的社会背景下，老百姓做出的一种理性选择，同时在一定程度 上这也反映了老百姓观念的转变。 40 人口研究 32 卷 3 翼城县试点生育政策带来的进一步思考 上面我们仅仅是分析和探讨了翼城县“晚婚晚育加间隔”试点生育政策的实施效果和带来的社会 影响。作为一种社会公共政策的试点，翼城县的实践所带给我们的启示和思考远远不止这些，它使我 们对一些重要问题有了新的认识和更深入的思考。 3. 1 生育政策的组织、实施，不仅要关注效果，也要重视制定和实施环节 一项政策是否能够成功

39、、取得预期的效果，除了它的目标设置要科学、内容要合理、具有可行性 外 ，还与政策的制定与执行环节密切相关。也就是说，在某种意义上，组织实施程序对做出决策选择 和下决心调整或实施新政策非常关键。在这方面，以往人口和计划生育领域，不仅实践上曾有过经验教 训，而且理论上也缺乏探讨。笔者在对翼城县的实地调研中，专门关注了这一问题，得到了很好的启发。 翼城县在确立“晚婚晚育加间隔”农民普遍可以生两个孩子的生育政策试点时，先进行了目标的 分析与确认，并对实施进行了较为周密的安排。他们主要做了三项工作： （ 1)对实行晚婚晚育加间隔、 农村居民普遍可以生育两个孩子政策实施后的人口未来发展趋势进 行了预测，确

40、认了试点政策实施 后不会突破既定的人口规划指标。事实证明，“这一预测和推算是科学周密的”。 （ 2)进行了农村群众 生育意愿和对政策接受度的基层摸底、调研活动。根据当地实际，分山区、半山区和平川三类地区，入 户进行调查摸底，确认政策设计是“和民心顺民意”的，三类地区的群众都很认同，使政策实行有了群 众基础。 （ 3)开展了干部的动员和培训工作。在县委县政府召开扩大会议、原则通过翼城县计划生 育试行规定和翼城县计划生育试行规定实施细则的基础上，召开了包括基层干部在内的各级干部 会议，进行了专门的培 训和部署。除了上述各项工作外，在翼城县计划生育试行规定实施细则中， 不仅对政策的具体规定进行了明确

41、界定，而且专门对政策的延续性问题进行了阐述。 上述说明：翼城县的生育政策试点，并不是盲目和仓促“上阵”的，而是有着一系列的准备环节。 从公共政策制定的角度看，这些工作非常符合政策制定的基本原理和要求 :人口预测反映了手段（晚 婚晚育加间隔 ） 和目标（人口总量控制）的合理性；民意调查说明了试点政策和方案的可行性 ;干部培 训和实施细则对政策延续性的具体规定则反映了程序的完整性。 3. 2 生育政策对于人们的行为有 引导、约束和调控作用，但不是决定性的 翼城县的生育政策试点，给我们提供了这样一个机会 :在一个更宽松的政策背景下，了解群众真 实的生育意愿和行为，了解政策的真正影响和作用。 根据我们

42、的调查，实行试点政策的翼城县老百姓和相临的实行“一孩半”政策的曲沃县老百姓，在 生育意愿和观念上没有本质区别，这中间包括对于生育目的、家庭中有 1 个和 2 个孩子的利弊、男孩 的重要性、理想的生育间隔等问题的看法。甚至在某些方面，翼城县老百姓的传统色彩相对更浓一 些。与此同时，我们也看到：在试点生育政策允许农村群众在晚婚晚育加间隔的前提 下普遍可以生育 两个孩子的情况下，翼城县仍有不少群众放弃再生育机会，主动只生育 1 个孩子。在翼城全县，这类 家庭迄今己有数千户，其中既包括生了男孩的家庭，也包括不少只生了 1 个女孩的家庭。 正象我们在访谈中一位地区人口计划生育部门的资深负责人所说的，“老

43、百姓的生育意愿变化与 生育政策有一定关系，但是与社会发展和进步的关系更大，最根本的还是社会经济发展。”“国家的经 济社会变化以及对家庭生活的影响是老百姓切身感受到的，他们会自觉做出调整和适应。即便是不 符合政策的生育或其他，也是老百姓在现实需要驱动下的选择。” 农村群众在生育上具有相当的理性， 他们也很现实。我们在调研中就非常深切地感受到当地群众对孩子的较高期望、对孩子接受更好教 育、有更好前途的向往，当然也包括对孩子养育成本的理性考虑、对未来养老的顾虑等等。 另一方面，我们还看到 :较早结婚且婚育关系密切仍是目前农村人口婚育模式的基本特征，说明 尽管社会在不断发展，但是农村的年轻一代仍旧传承

44、着一些具有传统色彩的婚育行为。并且翼城县 4 期 人口研究编辑部二孩生育政策地区的实践及启示 41 的这种情况并不是特例 ，它反映了某些社会经济发展水平中等地区的一种普遍性和共同性。由此也 让我们看到了在人口转变过程中，观念和行为转变的相对“滞重性”。 正是现实中群众观念和行为的复杂性，让我们对于生育政策与群众生育行为的关系有进一步深 入思考和认识的必要。 3. 3 翼城县的试点具有“人为”色彩，己经错失推广时机，但仍有政策启示意义 翼城县的生育政策试点是在特定社会背景下进行的，具有一定的“人为”色彩。主要表现在 :各级 干部和领导都很重视这一试点，老百姓也很“配合”。从基层干部来说，是想继续

45、做好工作并保住得来 不易的更宽松的工作 环境 ;就老百姓而言，是想保住合法生育二孩的权利和机会。由此导致了一种政 策“博弈”的局面 :老百姓通过牺牲时间（晚婚晚育加间隔 )来换取多生孩子的机会，管理者则是通过对 数量的退让换取更好的调控效果（多孩得到有效控制 ） 和工作环境 (关系融洽）。从这个角度，在一定 程度上，我们也就不难理解为什么在试点生育政策实行前后，翼城县的多孩总和生育率出现了陡然下 降并随后始终保持在极低水平现象的出现，同样也就不难理解翼城县在政策变化后其人口低出生和 低自然增长地位没有动摇且未出现生育反弹或回升的情形。但是我们也不能不意识到： 正是由于这种 “人为”色彩的存在，

46、翼城县的政策效果是否能够在全国再现，值得思考。 翼城县的试点生育政策，不是一般意义上的农民群众普遍可以生育两个孩子的政策，它是有附加 条件和一定限制基础上的二孩生育政策，也是在中国人口与计划生育大的工作背景下开展的试点活 动。因此，自1985 年试点政策运行以来，为了适应工作形势和政策环境的变化，翼城县曾经在 1991 年、 2003 年和 2007年先后三次对试点生育政策进行了修订与完善。目前的政策己由对晚婚晚育的限 制性要求改为鼓励，同时扩大了优待和奖励的范围及力度，更加重视优质 服务，强调“以人为本”。随 着该县对晚婚晚育严格要求的取消，也伴随着国内数省对符合法定条件的一、二孩生育间隔限

47、制的取 消这一大的社会背景，笔者认为翼城县的试点生育政策模式己经错过了推广时机，其“晚婚晚育加间 隔”的根基己受到根本性动摇，但是翼城县的试点实践仍有政策启示意义。这种启示意义集中表现 在： （ 1)生育政策不能代表一切，也不能代替一切。更接近群众现实生育需要的政策，虽然有利于人口 和计划生育工作的开展，使社会环境和工作环境更加宽松，但是如果没有“以人为本”、“以群众需求为 中心”的工作理念，没有科学有 效的工作机制，人口和计划生育工作同样会面临问题和挑战。 （ 2)由于 老百姓有自身的生育需求和服务需求，更宽松的政策不能代替计划生育的管理和服务，工作难度变小 也不意味着就能自觉将人口和计划生

48、育工作重心转向“以群众需求为中心”的服务，政策宽松不代表 工作就好。 （ 3)计划生育的宣传教育、技术服务和行政管理在一定时期对于加快群众生育观念转变、引 导、约束和调整群众的生育行为，具有无可替代的重要作用。在现阶段，国家的政策要求与群众的生 育意愿还有一定距离，计划生育宣传教育、政策调控的作用还非常重要和突出，否则不会有中国人口 发展的今天。 （ 4)对翼城成功经验的认识和理解，不仅仅是要认识和理解如何更好地协调和平衡国家 发展目标与群众生育意愿的关系，更重要的是如何更准确、深刻地认识从人们生育行为中所折射出的 社会发展中的群体利益诉求，更准确、深刻地认识一项社会公共政策应该如何制定与实施。 从承德地区看稳定低生育水平的机制 王金营（河北大学经济学院教授、副院长，博士生导师 ） 自 20 世纪 90 年代之初，我国妇女生育率便进入低水平状态，总和生育率大大低于更替水平，近 些年来研究者们将注意力集中于对形成低生育水平的因素及其机制的研究， 同时许多学者开始研究 和考虑我们