PPP项目实务操作交流教材3682.docx

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1、PPP项目实务操作交流第一部分 PPP模式关键问题解析一、“P-P-P”要点（一）关于于PPPP的定义义PPP（政政府与社社会资本本合作（PPubllic-Priivatte PParttnerrshiip）模模式）是指财政政资金（PPubllic）与与非财政政资金（PPrivvatee），在在不表现现为政府府负债的的前提下下，基于于项目经经营收入入及/或或财政补补贴（财财政支付付用于弥弥补社会会资本的的合理收收益），在在不少于于10年年的合作作期限内内，共同同完成政政府基础础设施或或公共服服务领域域项目（PParttnerrshiip）。以上五个要点，是所有PPP项目应当遵循的原则。（二）关

2、于于社会资资本的理理解第一个“PP”,是指财政政资金，财财政性资资金在项项目中既既可以体体现为股股权，也也可以体体现为直直接的财财政补贴贴。第二个“PP”，是指非财财政资金金，具体体项目中中指为实实施PPPP项目目非财政政资金全全资或控控股设立立的SPPV项目目公司。需需要注意意的是，具具体到PPPP项项目或模模式中，要要关注项项目公司司的性质质，而不不仅仅是是股东的的性质。因因为最终终PPPP模式搭建建，不是是股东跟跟政府方方建立合合同关系系，而是是项目公公司跟政政府方建建立合同同关系，所所以第二二个P理理解为项项目公司司会更准准确。在在招投标标的时候候，需要要从股东东或社会会资本的的角度参

3、参与，但但项目的的合规性性，应该该从项目目公司角角度看。组建项目公公司的非非财政资资金，包括两两种类型型：A.民营/民间资资本。B.国有资资本。包括根根据国办办发220155422号文“公告脱脱帽的政政府平台台公司”。根据据财政部部1133号文第第二条，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不能作为第二个P（即社会资本），但鉴于该条规定对政府的限制过多，所以在42号文中，对部分平台公司予以“松绑”，即公告脱帽（稍后详述）。在整个SPPV项目目公司中中，非财政政资金的的持股比例例需超过过51%。我个个人认为为，财政政部要求求的财政政与非财财政资金金的股权权比例，体现了避免项目公司负债并入本级

4、财政的原则。也就是说，可以把当地的财政理解为一个集团公司，如果SPV项目公司的控股权属于本级人民政府的话，则项目公司的负债将成为本级政府的负债，这与政府推行PPP模式的原则/基础有冲突。（三）关于于政府方方公司的的股权分分红在政府平台台公司出出资入股股的情况况下，政政府平台台公司参参与合作作的性质质可能会会有两种种：一种是作为为财政性性资金的的出资代代表出资资，在这这种出资资性质下下，该股股权原则则上不参参与分红红，因为为相当于于代财政政出资。但通常会约定：项目有收费机制且预期收费比较好的情况下，有可能会有超额利润。也就是在一个区间里面达到一个超额利润的话，其可代表财政收取；另一种是不不作为财

5、财政性资资金的出出资代表表出资（这这是比较较含糊的的处理），在这种出资性质下，该股权原则上可以参与分红。 整体来说，平平台公司司是否分分红，取取决于其其与政府府之间的的约定或或安排。（四）关于于合作具具体形式式合作（Paarteershhip）具具体形式式，即第第三个“P”，狭义义理解是是合资或或参股。我我个人理理解，不不仅指合合资，也也不仅指指特许经经营，而而是指在在不表现现为政府府负债的的前提下下，财政政资金与与非财政政资金基基于项目目经营收收入及/或财政政补贴（财财政支付付用于弥弥补社会会资本的的合理收收益），在在不少于于10年年的合作作期限内内，双方方共同完完成某个个基础设设施或公公共

6、服务务领域项项目。需需要注意意的是，第第三个PP，不一一定要合合资，表表现为双双方共同同完成的的概念即即可。为加强对“三个PP”的解释释，举例例如下：举例1（来来自某具具体项目目的表述述，摘录录如下）：第1个个P管委会会授权政政府公司司对口岸岸区域物物业管理理、可销销售物业业销售、商商业运营营以及提提供公共共资源有有偿服务务的资格格；第22个P引进进社会资资本参与与项目建建设；第第3个PP合作作方参与与项目的的销售管管理、用用于偿还还融资本本息。可可见，实实践中，三三个P的的解释权权在政府府方，与与国家文文件的规规定没有有关系（地地方政府府在想象象着解释释，合规规性肯定定是过不不去的）。（题外

7、话：在项目目跟踪中中，大家家可能遇遇到一个个现象：目前PPPP谈谈判存在在两个极极端：在在年初的的时候，因因为国家家政策比比较紧、政政府的融资渠渠道很有有限，相相对来说说，（企企业）与与政府的的谈判会会比较容容易、合合作条件件也比较较好谈；但到了了今天，国国家在金金融角度度，尤其其是发改改委允许许发债的的角度，给给了地方方政府很很多的空空间，导导致政府府感觉不缺缺钱，所所以到了了年底时时候，谈谈判会比比较难。）举例2：“政府平平台公司司股权+基金（类类资管计计划）等等股权类类金融产产品+远远期回购购”模式的的合规性性？表面看看项目公公司注册册之初金金融产品品股权超超过511%（有有的甚至至达到

8、990%），处于于控股地地位。但但因为存存在远期期回购条条款（110年、220年），导致现在大部分金融产品为“明股实债”，在投资之初往往需要明确退出方式、确定股权的回购方，若由政府安排的平台公司（包括其他的不是原有股东的公司）与金融产品之间签订股权回购协议（即股权回购至51%以上时），则该股权架构就违反财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557号）的规定，也就是该模式存在不合规的地方。所以，非财政资金控股不仅仅是项目实施之初，而应该在整个PPP项目合作期限内保持控股，也就意味着向政府平台转让股权不应该是社会资本退出PPP项目的途径。在实务中，如如果超过过了511

9、%，可可能有两两个后果果，第一一是财政政补贴的的合规性性，即项项目公司司的收入入，可能能会出问问题。第第二个是是金融机机构，包包括银行行，在整个项目目筹资安安排中，不不但要有有股权产产品，还还要有负负债（借借款），即即在项目目公司层层面是股股加债。银行为了保证合规性，会在借款合同里约定“在贷款未还清之前，项目公司股权结构调整则需经银行同意”。如果实务中遇到类似“平台公司+基金+股权+回购的模式”，我们要注意分析其合规性。但是反过来，如果基金的股权由我方来解决其程序问题，那就合规了，这就是我们（企业）的机会。（五）关于于PPPP模式运运用范围围实务中的误误区：出出于建立立项目收收费机制制和增加加

10、项目盈盈利能力力的需要要，将基基础设施施与公共共服务领领域项目目和社会会化投资资项目（包包括住宅宅、办公公楼、写字字楼、酒酒店等商商业开发发、园区区厂房建建设等）打打包整体采采取PPPP模式式实施。这种打包使得项目看似具有了收益机制（销售或租赁），但是存在以下问题：如果打包的社会化投资部分，本身能够自我平衡的话，也就是说这个住宅写字楼酒店，作为一个单独的商业项目本身能盈利的话，那么这个打包还算问题不大。但在项目跟跟踪中，有很多机场、高铁站项目，会在广场或机场配套中，打包商业酒店或写字楼，这些社会化投资项目面临的问题是：在未来五至十年内，本身自己无法养活自己（房子盖完后卖不掉、租不掉），此时如果

11、商业部分都不能平衡或亏损的话，如果靠PPP部分的财政补贴来平衡，则合规性就存在问题。所以在具体体项目跟跟踪中，企业业可采用用以下标标准来衡衡量：某某项目采采用PPPP模式式或纳入入PPPP投资范范围如有疑问问，则考考虑财政政局可否否直接投投资？如如果财政政局可以以做，那那么企业业可以投投资。因因为财政政局不能能投资办办公楼、（片区开发项目）标准厂房等商业项目。如果是管委会或政府平台公司（作为主体），则需要考虑拟投项目是否可以自我养活。整体来说，PPPP模式的的范围是是：基础础设施、公共服服务领域域的项目，才才可在PPPP项项目范围围之内。具具备自我我平衡能能力或略略有盈余余的社会会化投资资项目

12、，可可作为给给予PPPP项目目资源的补偿，但但其本身身不是PPPP项项目的范范围。（六）关于于非政府府负债1.相关文文件表明明，采取取PPPP模式实实施项目目不得引引起政府府债务新新增根据43号号文（国务务院关于于加强地地方政府府性债务务管理的的意见），PPP模式不属于政府负债体系。地方政府建设资金的来源主要为以下三个方面：一是，财政政自有资资金； 二是，省级级政府发发行债券券，包括括专项债债和一般债债；三是，与社社会资本本合作，采采取PPPP模式式。我理理解，PPPP模模式没有有纳入地地方政府府负债的的方式中中。所以以，具体体PPPP项目不不应是负负债模式式，否则则其合规规性就有有问题。根据

13、76号号文的主主导思想想：PPPP项目目的实施施不得增增加政府府负债。76号文条款：（六）健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，按照政府性债务管理要求，指导下级财政部门合理确定补贴金额，依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作，切实防范和控制

14、财政风险。2.如何理理解非政政府负债债模型（1）包括括以下几几个方面面的内容容：A、从过去去补建设设到现在在补运营营、从过过去还本本付息到到现在对对社会资资本收益益补足；B、政府方方：应付付账款改改为或有有补贴；社会资资本：应应收账款款改为项项目收入入（含或或有财政政补贴）即各自的财务处理是不同的。C、项目收收费机制制对非政政府负债债模型的的运行起起到关键键作用。D、社会资资本获得得收益须须与绩效效考核结结果相关关联。（2）关于于收费机机制变量量在非政政府负债债中的作作用。根据76号号文“适宜采采用政府府和社会会资本合合作模式式的项目目，具有有价格调调整机制制相对灵灵活、市市场化程程度相对对较

15、高、投投资规模模相对较较大、需需求长期期稳定等等特点。各各级财政政部门要要重点关关注城市市基础设设施及公公共服务务领域，如如城市供供水、供供暖、供供气、污污水和垃垃圾处理理、保障障性安居居工程、地地下综合合管廊、轨轨道交通通、医疗疗和养老老服务设设施等，优优先选择择收费定定价机制制透明、有有稳定现现金流的的项目。” 本人认为，项目是否具有收费机制是政府实施PPP项目是否形成负债的关键。实务中，没没有收费费机制的的PPPP项目都都在做，采采用政府府付费或或政府购购买服务务的方式式运作，这这两种只只能理解解为考核核变量的的因素。为加强理解解，见以以下模型型：若项目没有有收费机机制，则则上述aai的

16、的金额为为“0”，财财政就每每年必然然的需要要补贴110，则则在100年的运运营期内内，在项项目实施施之初就就确定的的需要补补贴1000，这这种情况况下，财财政没有有理由不不作为负负债处理理（即BT模式式）。结论：PPPP模式式不构成成政府负负债，项项目本身身的收费费机制（运运营收入入变量）起起到核心心作用。这个10年年（年度度），从从BT来来说可以以理解为为是发债债期，如如果从PPPP项项目来说说可以理理解为是是运营期期。如果果项目做做BT的的话，每每年要还还给投资资人100块钱。这这10块块钱是明明确的，因因为没法法做变量量。如果果说同样样也要满满足收入入10块块，但由由于有项项目的经经营

17、收入入，也就就是表格格中a到到i的字字母，可可能在签签合同的的时候，未未来每一一年的营营业收入入是不确确定的，但但社会资资本的回回报预期期是差不不多的，也也就是每每年财政政补贴的的金额是是不确定定的，即即签PPPP合同同时，未未来100年到期期要给多多少钱，理理论上说说政府是是不知道道的，所所以，我我理解，有有收费机机制项目目做PPPP，这这10年年的补贴贴金额就就不应该该做一个个负债处处理，因因为理论论上如果果未来项项目收入入高的话话，则不不要补贴贴。如果果说有收费费机制的的项目做做PPPP，整个个负债模模型是说说得过去去的。基基于这种种理解，我我们未来来在打造造具体某某个项目目的PPPP模

18、式式时，就就需要挖挖掘或打打造项目目的收费费机制，有有了收费费机制，项项目的合合规性会会更好。当当然，这这是基于于合规性性角度来来探讨这这个问题题。3.关于“绩效考考核”变量在在非政府府负债中中的作用用除了项目具具有收费费机制变变量外，还还有一个个变量（包括政府付费模式，或政府购买服务模式），这种模式没有收费，在以上负债模型中如何理解，我认为只能理解为那就是绩效考核。这点不同于BT，BT是项目验收合格后政府则支付款项。绩效考核在在实务中中的变通通处理：鉴于项项目实施施或结算算周期较长，对社会资资本来说说风险大大，所以以政府把把项目切切成两块块，分别别是可用用性和绩绩效考核核。最极极端的情情况是

19、，绩效考核与可用性无关。比如，某项目的可用绩效为1亿元，服务费为500万。考核得分90分，90分对应500万，打9折，而不是1亿元打9折。这样处理使得社会资本比较放心或得到平衡点。或者1亿元中拿出1000万，作为绩效打分的一个变动基数。所以，实务中，企业遇到全额基数打分的项目，则需要慎重考虑。因为实践中绩效考核的量化标准很难。案例：安庆庆道路项项目，是是典型的的PPPP项目，可能一局曾投标过。我认为存在以下问题：绩效考核标准之一是，因路面超载引起的道路损坏，未来由谁买单，尚未考虑。但非因社会资本方原因引起道路损坏的因素却很多，是否属社会资本方可控，是否应由社会资本方买单，这将成为争议点，也导致

20、社会资本非常被动。所以，要避免政府方有过多的自由裁量权，否则社会资本在项目建设完成后将成为弱势群体。网络或书本有观点认为：PPP项目要防范社会资本侵害公共利益。我认为，此类观点不成立，相反，政府应当增加PPP项目的吸引力、增强社会资本的信心、提高对社会资本的保障。（本案例说明），绩效考核变量不应作为项目考核的主要变量。二、PPPP模式推推进过程程中的误误区2014年年以来，国国务院、财财政部、发发改委及及相关部部门纷纷纷就政府府与社会会资本合合作模式式（Puubliic-PPrivvatee Paartnnersshipp，PPPP）出台台相关政政策，作作为政府府项目投投融资模模式改革革方向的

21、的PPPP模式越越来越得得到重视视并大力力推广。但在目前的的实务中中，不管管承不承承认，新新项目落落地慢是是个事实实（郝总总也认同同该观点点），同同时已经经落地的的项目实实施模式式也是多多种多样样，即便便已经落落地的有有些还需需要研究究一下是是否属于于合规的的PPPP模式。比如，济青青高铁（潍坊段）征征地和拆拆迁项目目，项目目总投资资约43亿亿元，中中标人是是中国邮邮政储蓄蓄银行。利利率约为为6.669。邮邮储银行行的低利利率将其其他投资资人成功功打败。我我认为，这这是一个个“明股实实债”的项目目，因为为银行是是混业经经营模式式，不能能作为PPPP项项目的投投资主体体；该项项目未来来肯定需需要

22、回购购，不管管是100年、115年，这这使得项项目成为为银行的的负债。根据57号文（该项目在57号文颁布之前实施），PPP项目“不能明股实债、不能回购”，所以，目前看，该项目的合法性存在问题。项目合法合合规性是是投资项项目的基基础。如如果合法法性存在在瑕疵，则则无法应应对政府府换届等等风险，可可能导致致企业很很被动。（一）PPPP是否否就是拉拉长版的的BT？实践中存在在“PPPP就是拉拉长版的的BT”的说法法。引起误解的的原因有有：通常认认为广义义的PPPP概念念，包括社社会资本本与政府府合作的的所有方方式，过过去实施施的BOOT、BT等等等；学理理上广义义PPPP概念为为“PPPP就是拉拉长

23、版的的BT”提提供了理理论基础础。广义上PPPP含BT模式式，但该该结论显显然与目目前国家家相关规规定相悖悖。例如：目目前国家家已经多多个文件件明确不不赞成继继续实施施BT模式式，尤其其是财财政部关关于进一一步做好好政府和和社会资资本合作作项目示示范工作作的通知知（财财金220155577号）明明确规定定： 严禁通过保保底承诺诺、回购购安排、明明股实债债等方式式进行变变相融资资，将项项目包装装成PPPP项目目。对采采用建设设-移交（BBT）方方式的项项目，通通过保底底承诺、回回购安排排等方式式进行变变相融资资的项目目，财政政部将不不予受理理。我认为，这这个说法法不成立立，BTT与PPPP两者有

24、有本质的的区别，主主要区别别如下：小结：两者者最根本本的区别别是BT构成成政府负负债，而PPPP不构成成政府负负债。实实践中，没有收费机制的项目看似一样，但如果用BT的思维运作，在账务处理、税收安排等方面，可能都会出问题。（二）扩大大至固定定资产投投资范围围的“服务”实务中很多多无收费费机制的的项目，通通过“政府购购买服务务”的PPPP方式实实施。这这实质上上导致了了政府的的新增债债务；在在一定程程度上背背离了国国家推行行PPPP减少新新增债务务的初衷衷；这种种现象我我归纳为为：政府府购买服服务之“服务”范围的的扩大化化，从原原本的“劳务类类”的服务务扩大至至“固定资资产+劳务”。1.目前涉涉

25、及“政府购购买服务务”主要有有以下66个国家家法律法法规：（1）中中共中央央关于全全面深化化改革若若干重大大问题的的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）（2）政政府采购购法及及政府府采购品品目分类类目录 （3）国国务院办办公厅关关于政府府向社会会力量购购买服务务的指导导意见（国国办发20113 96号号）（4）财财政部关关于推进进和完善善服务项项目政府府采购有有关问题题的通知知（财财库220144377号）（5）关于于印发政政府购买买服务管管理办法法（暂行行）的的通知（财财综220144966号）（6）国国务院关关于进一一步做好好城镇棚棚户区和和城乡危危

26、房改造造及配套套基础设设施建设设有关工工作的意意见（国发220155377号文）。该该文件是是个特例例：国务院院文件正正式将购购买服务务扩大至至固定资资产。虽虽然与前前5个文文件相违违背，但但实践中中仍需要要遵守。究究其来源源，是来来自国开开行总行行关于棚棚户区改改造项目目的贷款指指引，棚棚户区改改造项目目由单个个项目走走到财政政统借统统还，再再后来走走到省级级统借统统。此时时，433号文刚刚好出台台，该文文规定过过去的棚棚户区改改造项目目“单独统统计、单单独核算算、单独独检查、单单独考核核”，且没没有规定定未来项项目怎么么办。这这导致国国开行没没法干了了，所以以，国开开行将其其贷款指指引上报

27、报国家审审批并执执行。2.目前涉涉及“服务”的具体体法规有有：（1）20013年年10月29号政政府采购购品目分分类目录录 明确分A货货物、BB工程、CC服务三三类；其其中，BB01建建筑物施施工、 B022构筑物物施工等等属于工工程，CC服务类类： CC01科科学研究究和试验验开发、 C02信息技术服务、 C03电信和其他信息传输服务、 C04租赁服务（不带操作员）、 C05维修和保养服务、 C06会议和展览服务、 C07住宿和餐饮服务、 C08商务服务、 C09专业技术服务、 C10工程咨询管理服务（其中C1007工程总承包服务）、 C11水利管理服务、 C12房地产服务、 C13公共设施

28、管理服务、 C14能源的生产和分配服务、 C15信用担保服务、 C16环境服务、 C17交通运输和仓储服务、 C18教育服务、 C19医疗卫生和社会服务 、 C20文化、体育、娱乐服务、 C21农林牧副渔服务、 C22采矿业和制造业服务、 C23批发和零售服务。分析：从该该分类目目录可以以看出，服服务并不不包括投投资建造造工程固固定资产产本身。（2）财库库2001437号号：根据现行政政府采购购品目分分类，按按照服务务受益对对象将服服务项目目分为三三类：第一类为保保障政府府部门自自身正常常运转需需要向社社会购买买的服务务。如公公文印刷刷、物业业管理、公公车租赁赁、系统统维护等等。第二类为政政府

29、部门门为履行行宏观调调控、市市场监管管等职能能需要向向社会购购买的服服务。如如法规政政策、发发展规划划、标准准制定的的前期研研究和后后期宣传传、法律律咨询等等。第三类为增增加国民民福利、受受益对象象特定，政政府向社社会公众众提供的的公共服服务。包包括：以以物为对对象的公公共服务务，如公公共设施施管理服服务、环环境服务务、专业业技术服服务等；以人为为对象的的公共服服务，如如教育、医医疗卫生生和社会会服务等等。分析：物仅仅仅是提提供服务务的场所所，而非非在提供供服务时时一并负负责投资资建设固固定资产产。之所以分析析这么多多，是想想给大家家理一下下观念：一个是是政府付付费，一一个是政政府购买买服务。

30、这这两种做做PPPP模式，很很容易理理解为BBT，因因为它和和BT很很像。我我的观点点是：因因为实务务中我们们把理论论扩大了了，导致致理论和和实务的的冲突，但但是我们们自己要要清楚。3.对“服服务”内容的的结论政府购买服服务不应应该包括括提供服服务依托托的“物”的投资资建设的的本身，仅仅仅指社社会资本本凭借自自身的专专业能力力提供劳劳务性质质的产品品或行为为。4.“PPPP”与与“政府府购买服服务”的的辨析仍然受制于于收费机机制，按按照766号文不不太适合合采取PPPP模模式实施施的项目目，大都都被冠以以“政府购购买服务务”在推行行，在实实务中也也引起了了一定的的混淆，下下面将本本人对政政策的

31、相相关认识识交流如如下：（1）政府府购买服服务属于于政府采采购的货货物、工工程并列列三大类类中的一一类，而而并非归归属于PPPP模模式。（2）PPPP模式式可以作作为提供供政府采采购之服服务模式式之一，但但政府采采购服务务的方式式不仅限限于PPPP模式式。（三）当前前实施PPPP的的建议：在当前理论论、法规规、实践践不一致致的前提提下，个个人建议议：（1）尽可可能选定定有收费费机制的的项目实实施PPPP。至至于项目目收费是是否是常常态、能能收多少少钱，这这个不是是关键。比比如，体体育场项项目，可可以举办办赛事、卖卖会员卡卡，这就就比修一一条没有有收费的的市政道道路的合合规性更更好打造造一些。（

32、2）合理理将没有有收费的的与有收收费的捆捆绑一起起实施PPPP（捆捆绑有收收费的商商业项目目不在这这个范围围内）；比如，市市政道路路与市政政综合管管廊（市市政管网网）捆绑。（3）某些些没有收收费机制制的项目目，不再再纠结是是否形成成了政府府债务的的问题。做到与市场接轨，完善财政部门、发改委等合法性手续，也有利于向金融机构融资。三、PPPP项目基基本结构构第二部分 PPPP实施主主要步骤骤关键问问题解读读 通常PPPP项目有有个“5199”：包括5个个主要阶阶段、119个主主要步骤骤（依据据是财政政部1113号文文） 一、实施机机构（政政府方）的的确定（一）财政政部与发发改委文文件的规规定不一一

33、致1.相关规规定财政部：在在76号文文、1113号文文、1556号文文等文件件中明确确，项目目招标主主体、代代表政府府实施的的机构，包包括政府府或其指指定的有有关职能能部门或或事业单单位可作作为项目目实施机机构；发改委：227244号文：按照地地方政府府的相关关要求，明明确相应应的行业业管理部部门、事事业单位位、行业业运营公公司或其其他相关关机构，作作为政府府授权的的项目实实施机构构；分析：财政政部主导导的意见见是政府府部门，现现在很多多地方政政府根据据发改委委的规定定，推出出很多政政府平台台公司作作为实施施机构（签签约主体体）。这种模模式主要要存在如如下问题题。从法律角度度说，平平台公司司作

34、为实实施机构构（以上左左图的模模式），存在政政府担保保的嫌疑疑，且平平台公司司与财政政之间的的关系不不清楚。2.平台公公司作为为实施机机构的分分析（1）合规规性存疑疑。因行业运运营公司司与平台台公司的的混同，导导致合规规性存疑疑。我理理解自来来水、燃燃气、公公交公司司等属于于行业运运营公司司，其在在做年度度财政预预算时，身身份合法法。（2）与当当前的政政策背景景不相匹匹配；当当前各类类文件的的原则是是推行与与政府脱脱钩、推推进市场场化改造造。在此此背景下下，平台台公司签签一个至至少100年以上上的（PPPP项项目）合合同，这这种安排排存在问问题。（3）不利利于财政政补贴等等相关事事宜的落落实。

35、平平台公司司签约导导致政府府参与的的程度低低，导致致未来需需要政府府还钱时时存在障障碍。实实践中，存存在这种种变通：法律上上的实施施机构是是政府部部门，政政府部门门转委托托平台公公司来招招标和实实施。这这种变通通模式有有待探讨讨，比如如，政府府部门是是否具有有转委托托的资格格？综上，平台台公司作作为实施施机构不不利于社社会资本本就项目目筹资，增增加了社社会资本本回收投投资的风风险，从从而降低低了对社社会资本本的吸引引力。结论：PPPP项目目应该提提倡由政政府或政政府部门门作为实实施机构构（政府府方）。二、社会资资本的确确定（一）关于于社会资资本选定定的相关关规定根据2001476号文文件的规规

36、定：政政府要“规范选选择项目目合作伙伙伴。地地方各级级财政部部门要依依托政府府采购信信息平台台，加强强政府和和社会资资本合作作项目政政府采购购环节的的规范与与监督管管理。财财政部将将围绕实实现“物有所所值”价值目目标，探探索创新新适合政政府和社社会资本本合作项项目采购购的政府府采购方方式。地地方各级级财政部部门要会会同行业业主管部部门，按按照政政府采购购法及及有关规规定，依依法选择择项目合合作伙伴伴。”根据财金2014113号文件的规定：项目采购应根据中华人民共和国政府采购法及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求

37、特点，依法选择适当采购方式。从以上规定定可看出出，目前前有五种种方式来来选定社社会资本本：项目采购应应根据中中华人民民共和国国政府采采购法及及相关规规章制度度执行，采采购方式式包括公公开招标标、竞争争性谈判判、邀请请招标、竞竞争性磋磋商和单单一来源源采购。项项目实施施机构应应根据项项目采购购需求特特点，依依法选择择适当采采购方式式。公开招标主主要适用用于核心心边界条条件和技技术经济济参数明明确、完完整、符符合国家家法律法法规和政政府采购购政策，且且采购中中不作更更改的项项目。结论：相比比施工总总承包招招标，PPPP项项目招标标的方式式更灵活活。（二）投资资与施工工同步确确定1.两种确确定方式式

38、施工单位作作为参与与PPPP项目的的主要社社会资本本，基本本都存在在后续施施工总承承包的需需求（这这一点，一一局和我我们八局局的需求求一样），如何合法确定其投资人与施工总承包的资格，通常有两种方式：一种是：适适用直接接确定：依据是是中华华人民共共和国招招标投标标法实施施条例第第九条：“除招标标投标法法第六十十六条规规定的可可以不进进行招标标的特殊殊情况外外，有下下列情形形之一的的，可以以不进行行招标：（三）已已通过招招标方式式选定的的特许经经营项目目投资人人依法能能够自行行建设、生生产或者者提供”；另一种是：在公开开竞争的的程序里里，明确确“投资与与施工总总承包一一体化招招标”。个人观点：为了

39、避避免变数数，更多多的项目目合适采采取“投投资与施施工总承承包一体体化招标标”。（分析如如下。2.“投资资与施工工总承包包一体化化招标”原因及及可行性性分析（1）适用用范围更更广：因为招招标投标标法第九九条适用用条件是是“招标方方式+特特许经营营项目”，但实实践中存存在大量量竞争性性磋商、竞竞争性谈谈判等其其他方式式选定投投资人的的、非特特许经营营项目，当当地监管管部门不不认可、不不给备案案。（2）成本本管控模模模式不同同：因为招招标投标标法第九九条的背背景是，基于以前狭义BOT项目的做法，比如，公路，政府更关注投资年限，中部地区25年，西部地区30年，一般由投资年限短的投标人中标，因为由投资

40、人通过收费来回收投资成本，所以在招标阶段，没必要对工程价款进行竞争。但现在PPP项目不同，完全靠收费的较少，主要是靠政府补贴。政府补贴的依据是投资基数，而工程造价是投资基数的核心，根据我国财政及审计的规则，必须是公开竞价的工程价款才能完成政府审计，否则，未来面临政府审计不过关的麻烦。（3）解决决法律障障碍：如果分分开招标标，投资资人同时时股东，则因具有利害关系，在投资主体资格上，可能受到限制。（4）解决决分离需需求：在在PPPP项目中中，一般般资本与与施工相相结合。尤尤其在联联合体投投标时，联联合体一一方为股股东，另另一方为为资本方方和负责责施工。如如果采取取招标投投标法第第九条，负负责施工工

41、的一方方因不在在股东名名录中，将将无法直直接获得得施工资资格。如如果采取取一体化化招标方方式，在在招标文文件中明明确一方方是股东东，另一一方负责责施工，则则法律程程序相对对完善。（5）法无无禁止即即可为：目前招招标投标标法并没没有禁止止一次招招标确定定两个事事项，我我认为实实践中可可以探讨讨。（三）社会会资本联联合体1、联合体体构成通常会有“施工单单位+施工单单位”、“投资单单位+施工单单位”两种联联合体组组合模式式；2、联合体体“资信认认定规则则” 在PPPP项目目招投标标中思考考在过去施工工企业联联合体中中，以“同序列列就低、专专项资质质对应考考量”的原则则；在PPPP项项目的招招投标中中

42、的联合合体，需需要重点点考虑以以下两点点：（1）专门门资质的的认定。比比如，双双方均具具有资质质？牵头头方具有有资质即即可？（2）资产产资信能能力的考考量。比比如，净净资产、总总资产、负负债率、现金存款等各项指标叠加？按比例折算？就高？就低？3、与外部部单位组组建联合合体的关关注点（1）看清清合作单单位的能能力：要充分分看到合合作单位位的能力力，尤其其要分清清楚是金金融机构构的母体体还是下下属分支支机构。因因为法律律上的连连带责任任很难避避免，一旦中中标导致致我方必必须以联联合体为为主体对对政府方方承担履履约责任任。当前前形势下下，因为为众筹、众众创、互互联网金金融等盛盛行，导导致各类类基金管

43、管理公司司非常多多，所以以在选择择合作单单位时，要要核实是是某资产产管理公公司的母母体，还还是资产产管理公公司外围围的基金金管理或或资本管管理公司司。后者者是通道道公司、资资源整合合的单位位，本身自自己没什什么钱。（2）仍然然要关注注项目合合作条件件：因为联联合体对对外承担担连带责责任，不不能因为为对方负负责投资资，我方方作为施施工方就就放款条条件、不不参与项项目管理理了；要要做好“对方扛扛不下去去、我方方接盘”也能进进退自如如的准备备；在项项目谈判判阶段，就就要按照照我方自自己投资资的标准准来参与与。（四）定价价方式在政府项目目施工总总承包项项目的招招投标规规则下，需需要清单单进行报报价，现

44、现在项目目采取PPPP模模式，通通常情况况下需要要社会资资本确定定之后才才能进行行项目的的施工图图设计，也也才会有有清单，因因此如果果PPPP项目还还按照清清单报价价，则成成为“先有鸡鸡后有蛋蛋”的逻辑辑循环中中。因此此PPPP模式下下，可以以基于费费率（概概算或预预算定额额）进行行报价竞竞争。三、PPPP项目公公司组建建（一）项目目公司股股权结构构虽然PPPP项目公公司可以以社会资资本独资资，但我我认为社社会资本本与政府府公司的的合资应应该成为为PPPP项目公公司股权权构成的的主流，原原因如下下：1、成本管管控的必必要：合合资模式式有利于于成本透透明、政政府参与与和确认认成本。2、政府公公司

45、参股股比例对对项目公公司层面面融资对对社会资资本并表表的影响响。3、对后续续运营的的影响。除除公路和和水务（BBOT）项项目外，其其他领域域项目的的运营模模型比较较难以确确定（二）项目目公司管管理权限限政府方公司司主导项项目公司司管理，社社会资本本参与项项目公司司的资金金监管、参参与决策策等。如如此设定定基于以以下考虑虑：1、PPPP项目管管理模式式，难以对对政府权权限、管管理流程程带来实实质性影影响。因为要要依靠财财政补贴贴，要走走财政审审批程序序，导致致社会资资本的管管理权限限受限。2、项目最最终的成成本等仍仍然需要要政府作作最终的的认定。四、项目合合约架构构（一）投投资建设设合同与与PP

46、PP合同同签订订分两种种方式一种是项目目公司承承继制：中标后后，招标标人与投投标人（股东）先签订订投资资建设合合同，并并把PPPP合同同的内容容涵盖。待待项目公公司成立立后，由由项目公公司对合合同进行行确认和和承继。误区：有种种观点说说是签订订补充协协议。我我认为该该观点不不正确，因因为补充充协议的的签订主体体不一致致，如果果采取签签署确认认函则比较妥妥当。但但这种模模式在江江苏省某某文件中中有规定定。另一种是两两阶段签签约：中中标后，招招标人与与投标人人先签订订投资资建设合合同，同同时明确确项目公公司成立立的时限限。待项项目公司司成立后后，由项项目公司司直接与与招标人人签订 PPPP合同。我

47、认为两阶阶段签约约模式更更加清晰晰一点。因为在第一种模式下，项目公司与投资人可能存在重合、交叉等情形，导致主体不是很清晰。但从效率上说，这两种方法都可行。（二）建建设工程程施工合合同签签订项目公司与与施工单单位（通通常为投投资人中中的具有有施工资资质的单单位）签签订建建设工程程施工合合同。（三）关注注工程监监理的特特殊在施工总承承包模式式下，业业主、施施工单位位和监理理三方的的关系很很清晰。在在PPPP模式下下（包括传传统BTT模式下下），政府府方、项项目公司司、施工工单位和和监理，四四方关系系要有交交圈。 五、项目筹筹资安排排（一）现有有筹资模模式见下图（二）现有有筹资模模式的不不足与调调整1、不足：目前融资无无法实现现真正的的项目融融资，导导致社会会资本供供给有“天花板板”：因为项目公公司或SSPV公公司，成成立有两两个功能能，一是是为具体体（单一一）目的的成立；二是实实现项目目融资，且且股东为为有限责责任，建建立“防火墙墙”，但仅是是理论上上成立，实实务中目目前基本本实现不不了。主主要原因因如下：目前国内金金融机构构（银行行）不是是采取集集团授信信。控股股或全资资子公司司的贷款款，不管管担保与与否，都都从集团团授信中中切割。如如果项目目公司不不偿还银银行贷款款，从法法律上或或财务上上说，在在母公司司未提供供担保的的前提下下，金融融机构没没有追索索母公司司的权利利。但