中国社会保障制度的现状、问题与发展37015.docx

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1、中国社会保障制度的现状、问题与发展林嘉 中国国人民大学学法学院 教授 中国改改革开放以以来，经济济以前所未未有的速度度发展，其其成就为世世界所瞩目目。在经济济发展的同同时，社会会也获得全全面发展，人人民生活水水平大幅度度提高，适适用社会主主义市场经经济秩序的的社会保障障制度已基基本建立。社社会保障制制度已成为为当前构建建和谐社会会的重要内内容。一、中中国社会保保障制度的的建立和发发展(一)我国传统统社会保障障法律制度度的建立19449年新中中国成立即即着手建立立社会保障障制度。11951年年2月266日政务院院颁布了中中华人民共共和国劳动动保险条例例(以下下简称保保险条例)，保险条例的颁布实施

2、，标志着我国除失业保险外，包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立。该法规适用于国营企业和部分集体企业。与此同时，国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。此后的三十多年，国家也颁布了许多相关法律法规，建立起了适用于计划经济时代的社会保障制度。(二)改革开放放以来我国国社会保障障法律制度度的重构改革开开放以来，我我国开始了了社会保障障制度的重重构。这一一过程与国国家经济体体制改革是是同步的。从从20世纪纪80年代代开始，在在部分城市市实行社会会保险制度度的试点改改革，继而而在全国范范围内实行行，经过220年的努努力，我国国已建立起起了适用市市场经济

3、秩秩序的社会会保障制度度。目前我我国社会保保障制度基基本包括两两大部分：一是完全全由国家财财政支撑的的项目，包包括对社会会弱势群体体的救助、对对军人及其其军烈属的的优抚安置置、对无依依无靠的孤孤老残幼、残残疾人员以以及社会大大众举办的的社会福利利和有关的的社区服务务，完全属属于国民收收入再分配配范畴，充充分体现社社会公平;二是由用用人单位、职职工个人缴缴费、国家家给予适当当补助的三三方共同筹筹资的项目目，包括养养老保险、医医疗保险、失失业保险、工工伤保险和和生育保险险等(目前前我国有关关社会保险险法律规定定，属于用用人单位、职职工个人和和国家三方方共同缴费费的项目是是养老保险险、医疗保保险和失

4、业业保险，生生育保险和和工伤保险险主要由用用人单位缴缴费、国家家财政给予予适当补助助。)，属属于社会保保险范畴，其其中，养老老保险和医医疗保险实实行个人账账户与统筹筹相结合，其其他三项保保险属于完完全统筹的的项目。与与前项内容容比较，现现行我国社社会保险是是在劳动者者与用人单单位建立劳劳动关系的的基础上实实行的，既既体现公平平与效率，又又注重权利利与义务相相结合。1.养养老保险制制度。实行行社会统筹筹和个人账账户相结合合的办法，在在全国范围围内建立了了职工基本本养老保险险个人账户户。19997年国务务院发布关关于建立统统一的企业业职工基本本养老保险险制度的决决定，明明确规定企企业缴纳基基本养老

5、保保险费的比比例，一般般不得超过过企业工资资总额的220%，个个人缴纳基基本养老保保险费的比比例，19997年不不得低于本本人缴费工工资的4%，19998年起每每两年提高高1个百分分点，最终终达到本人人缴费工资资的8%。按按本人缴费费工资111%的数额额为职工建建立基本养养老保险个个人账户，个个人缴费全全部记入个个人账户，其其余部分从从企业缴费费中划入。个个人账户储储存额只用用于职工养养老，不得得提取支取取。截止22005年年3月底，全全国养老保保险参保人人数165554万 1。2.医医疗保险制制度。19994年经经国务院批批准，国家家体改委、财财政部、劳劳动部、卫卫生部印发发了关于于职工医疗

6、疗制度改革革的试点意意见，明明确提出职职工医疗保保障制度改改革的目标标是建立社社会统筹医医疗基金和和个人账户户相结合的的制度，并并使医疗保保险制度逐逐步覆盖城城镇所有劳劳动者。11996年年国务院再再次批准了了关于职职工医疗保保障制度改改革扩大试试点的意见见，在全全国范围内内进行了医医疗保险制制度改革的的试点。11998年年国务院正正式发布关关于建立城城镇职工基基本医疗保保险制度的的决定(国发1199844号)，规定城城镇所有用用人单位，包包括企业、机机关、事业业单位、社社会团体、民民办非企业业单位及其其职工，都都要参加基基本医疗保保险。基本本医疗保险险费由用人人单位和职职工共同缴缴纳，用人人

7、单位缴费费率控制在在职工工资资总额的66%左右，职职工缴费率率一般为本本人工资收收入的2%。基本医医疗保险统统筹基金由由统筹基金金和个人账账户构成，职职工个人缴缴纳的基本本医疗保险险费，全部部计入个人人账户，用用人单位缴缴纳的基本本医疗保险险费分为两两部分，一一部分用于于建立统筹筹基金，一一部分划入入个人账户户。该决定定明确了建建立城镇基基本医疗保保险制度的的目标。截截至20005年3月月底，全国国医疗保险险参保人数数为127708万人人。其中，参参保职工人人数为92238万人人，参保退退休人员为为34700万人 2。3.失失业保险制制度。19999年11月22日日国务院在在19866年和19

8、993年待待业保险规规定的基础础上，再次次发布了失失业保险条条例，该该条例进一一步扩大了了失业保险险的范围，调调整了失业业保险基金金的来源。按按规定，城城镇企业事事业单位、城城镇企业事事业单位职职工都要参参加失业保保险，城镇镇企业事业业单位按照照本单位工工资总额的的2%缴纳纳失业保险险费，城镇镇企业事业业单位职工工按照本人人工资的11%缴纳失失业保险费费。失业保保险基金在在直辖市和和设区的市市实行全市市统筹。截截至20005年3月月底，全国国参加失业业保险人数数为104441万人人，领取失失业保险金金人数为4411万人人 3。4.工工伤保险制制度。20003年44月27日日国务院颁颁布工伤伤保

9、险条例例，规定定所有企业业及其职工工都要参加加工伤保险险制度，由由用人单位位交纳工伤伤保险费，工工伤保险实实行社会统统筹，设立立工伤保险险基金，对对工伤职工工提供经济济补偿和实实行社会化化管理服务务。该条例例对工伤的的范围及其其认定、劳劳动鉴定和和工伤评残残、工伤保保险待遇、工工伤保险基基金的管理理和使用等等问题都作作了具体规规定。截至至20055年3月底底，全国工工伤保险参参保人数为为70099万人，享享受工伤保保险待遇人人数为299万人 4。5.生生育保险制制度。19994年112月，劳劳动部颁发发了企业业职工生育育保险试行行办法，规规定生育保保险按属地地原则组织织，生育保保险费用实实行社

10、会统统筹。生育育保险基金金由企业按按照其工资资总额的一一定比例向向社会保险险经办机构构缴纳生育育保险费，建建立生育保保险基金。生生育保险费费提取比例例一般不超超过企业工工资总额的的1%。女女职工在生生育期间可可享受生育育待遇。截截至20005年3月月底，全国国生育保险险参保人数数为44888万人 5。6.社社会救济方方面。国家家开始更多多地关注社社会弱者，为为了解决社社会低收入入人群的生生活，19999年99月国务院院发布了城城市居民最最低生活保保障条例。根根据规定，享享受城市最最低生活保保障制度的的对象主要要是家庭人人均收入低低于当地最最低生活保保障标准的的持有非农农业户口的的城市居民民。据

11、统计计，全国城城镇享受最最低生活保保障金的人人数19998年为1184万人人，19999年为2266万人人，20000年为4402万人人，20001年为11170万万人，20002年为为20644万人，到到20033年9月底底为21880万人 6。二、当当前社会保保障制度面面临的主要要问题社会保保障制度的的建立，对对于保障公公民的基本本人权、维维护社会稳稳定、发展展社会主义义市场经济济、实现社社会正义与与公平等方方面有着积积极的作用用。当前，我我国社会保保障制度还还面临着许许多问题，主主要有：(一)社会保障障的覆盖面面问题社会保保障的覆盖盖面直接影影响到社会会保障制度度的适用范范围，它关关系到

12、社会会成员中有有多少人能能够直接享享受到社会会保障权利利，关系到到社会保障障制度的作作用能否充充分发挥。目目前我国社社会保障的的覆盖面还还比较低。例例如，在社社会保险五五险中，养养老保险是是参保人数数最多的，但但也只有1165544万人，而而我国城乡乡就业人员员为737740万人人，其中第第一产业从从业人员等等于第二、第第三产业从从业人员之之和(第一一产业从业业人数为3368700万人，占占50.00%;第二二产业155780万万人，占221.4%;第三产产业210090万人人，占288.6%。资资料来源：httpp：/.)。从上上述参加社社会保障的的人数与从从业人员的的人数相比比看，我国国社

13、会保障障覆盖面仍仍然很低。目目前，乡镇镇企业职工工、进城农农民工、城城镇私营企企业就业人人员以及许许多灵活就就业人员大大多没有参参加社会保保险，而这这部分人员员占从业人人员的比例例逐年增大大。因此，我我国社会保保障覆盖面面还比较低低，与国际际相比，只只相当于低低收入国家家的水平。(二)个人账户户与社会保保障基金问问题社会统统筹与个人人账户相结结合是目前前我国养老老保险和医医疗保险所所采取的筹筹资和管理理模式(社社会统筹和和个人账户户相结合是是19933年11月月14日中中共中央十十四届三中中全会所作作的关于于建立社会会主义市场场经济体制制若干问题题的决定中中首次提出出，国务院院关于深深化企业职

14、职工养老保保险制度改改革的通知知(国发发199956号号)正式规规定。具体体的操作是是：为每一一个职工设设立一个个个人账户，由由个人和企企业共同缴缴费，个人人缴费部分分全部记入入个人账户户，企业的的缴费一部部分归为社社会统筹，另另一部分记记入职工的的个人账户户。)。但但在这套制制度的实施施过程中，出出现了一些些难以回避避的矛盾和和问题，最最突出的是是个人账户户的空账问问题。实现现个人账户户以后，不不同年龄段段的职工因因缴费年限限不同而出出现个人账账户资金的的不同。针针对这种情情况，考虑虑历史遗留留的问题，目目前对不同同年龄的职职工采取了了不同的办办法来计发发养老金，也也即所谓“新新人新办法法、

15、老人老老办法、中中人中办法法”。由于于“老人”和和“中人”在过去的传统制度下并没有养老金的缴费积累，所以他们也就无法凭借现在的个人账户领取养老金。实际上，对于这两部分人的养老金问题，不得不依靠当前基本养老保险制度中的缴费积累来支付，甚至动用“新人”个人账户中的资金来填补“老人”的退休金，其结果是“老人”“中人”的账户是空的，“新人”的账户也是空的，再加上一些企业采取各种手段逃避或拖延缴费，这就使得个人账户变得有名无实。如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。个人账户的做实，取决于“老人”和“中人”账户的资金来源。由于“老人”和“中人”在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包

16、下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。(三)就业与失失业保险问问题就业是是民生之本本，扩大就就业关系到到改革发展展和稳定的的大局。在在今后的若若干年内，就就业将成为为影响我国国社会发展展最大的难难点。目前前我国就业业主要面临临着来自城城乡的双重重压力。据据估计，现现在我国每每年最多能能够创造的的就业机会会是9000多万个，但但竞岗的人人数是20000多万万。到20005年33月底，全全国共有城城镇登记失失业人员8832万，城城镇登记失失业

17、率为44.2%，但但如果加上上未登记的的实际失业业人员，失失业率可能能超过100% 77。今后后10年，还还将有1.5亿-22亿以上的的农村劳动动力需要向向非农行业业和城镇转转移。此外外，下岗职职工再就业业的问题已已成为当前前就业矛盾盾的焦点。(四)城镇贫困困人口问题题改革开开放以来，在在人民生活活水平全面面提高的同同时，社会会贫富差距距也在扩大大。目前我我国人均GGDP已超超过10000美元，但但收入差距距不但没有有缩小，而而且还在快快速扩大。衡衡量收入不不平等的基基尼系数已已达到0445左右，而而且居高不不下，城镇镇20%富富裕家庭拥拥有全部金金融资产的的67%以以上，城乡乡实际收入入和福

18、利差差距接近66比1，城城乡平均有有20年的的收入增长长距离。目目前，我国国已建立起起了城市居居民最低生生活保障制制度。城市居居民最低生生活保障制制度的建立立，对解决决城市贫困困人口的生生活起了重重要的作用用。但目前前最低生活活保障制度度仍存在一一些问题，如如资金来源源不足，保保障的标准准较低。全全国低保全全年支出约约150亿亿元，各城城市最低生生活保障金金人均水平平从高的约约300元元到低的不不到40元元不等，全全国人均为为55元 8。实实施范围有有限，仅限限于城市的的低收入人人群，广大大的农村贫贫困人口还还未能包括括其中。(五)农村养老老保障问题题农村养养老保障问问题同样是是目前社会会保障

19、制度度建设中的的一个难点点。农村养养老问题如如何解决，这这是一个涉涉及面很大大的问题。我我国有8亿亿多农民，对对农民的养养老问题不不解决，就就难以实现现建立社会会保障的目目的，也会会对社会构构成巨大的的不安全隐隐患。上世世纪80年年代农村经经济体制改改革以前，农农民养老主主要由农村村集体组织织承担了大大部分的责责任，后随随着土地和和收入分配配旧体制的的瓦解，赡赡养老人的的责任又转转由家庭来来承担，但但由于制度度的变迁，传传统的家庭庭赡养老人人的功能正正逐步弱化化，建立适适合当前农农村特点的的养老保障障制度势在在必行。(六)社会保障障管理体制制问题目前，社社会保障管管理体制还还存在许多多问题，管

20、管理分散、政政出多门，未未能形成统统一的管理理体制。如如养老保障障问题，国国企职工归归劳动和社社会保障部部门负责，公公务员归人人事部门负负责，贫困困群体归民民政部门负负责，多头头管理现象象严重。由由于众多机机构共同行行使社会保保险职能，容容易造成多多头管理、各各自为政的的局面，既既缺乏宏观观协调，又又缺少综合合平衡，同同时，又加加大了管理理成本，阻阻碍了社会会保障改革革进程。三、未未来发展的的几点思考考(一)以社会公公平为基本本原则，扩扩大社会保保障的范围围社会保保障制度在在社会发展展中的地位位毋庸置疑疑。只有实实行全覆盖盖、多层次次的社会保保障制度，让让全体社会会成员都能能受益，才才能真正发

21、发挥社会保保障制度在在社会发展展中的作用用。因此，要要将扩大社社会保障覆覆盖面作为为社会保障障改革的目目标。在社社会保险方方面，应逐逐步将范围围扩大到所所有与用人人单位建立立劳动关系系的劳动者者，包括灵灵活就业的的劳动者，并并最终包括括一些自我我雇佣者和和自我服务务者。在社社会救助方方面，应当当加大国家家财政的开开支，建立立完善的对对贫困居民民的救助制制度，应进进一步放宽宽救助条件件，提高生生活困难补补助标准，使使社会贫困困人口都因因此而受益益。在社会会福利方面面，要提升升社会福利利在整个社社会保障中中的地位和和作用，应应改革现行行的福利体体制，重整整福利资源源，将社会会福利制度度化、法律律化

22、，让全全体国民都都能够通过过社会福利利制度分享享到社会发发展的成果果。(二)以政府为为主导，筹筹集社会保保障基金政府在在社会保障障制度运作作中起主导导作用。而而社会保障障制度的运运作必须有有资金的支支持，必须须在政府主主导下筹集集社会保障障基金，应应当采取多多种方式充充实社会保保障基金。例例如，通过过依法划转转部分国有有资产做实实个人账户户，也就是是说将部分分国有资产产从国家财财政转为社社会保障基基金，以偿偿还老职工工的历史欠欠债。此外外，还可以以考虑其他他的方式来来充实社会会保障基金金，如开征征新的税种种，除已经经开征的利利息税之外外，还可以以考虑开征征消费税、遗遗产税等;还可以发发行用于社

23、社会保障的的专项国债债等，通过过多种开源源方式来筹筹集社会保保障资金，才才能使社会会保障制度度正常运行行。社会保保障基金的的征缴是社社会保障基基金来源的的制度保障障，需要在在立法上对对社会保障障基金的征征缴予以规规范，特别别是要严厉厉制裁拖欠欠和逃避社社会保障基基金的行为为。在社会会保障基金金的管理上上，既要考考虑安全，又又要考虑效效率，在安安全性的前前提下，应应当尽可能能地使社会会保障基金金增值。要要实现安全全和效率的的目标，需需要加强对对社会保障障基金的监监管，同时时需要对社社会保障基基金进行投投资运作，可可以采取信信托投资的的方式来管管理社会保保障基金，使使其在法律律上成为相相对独立的的

24、财产。此此外，应当当采取组合合投资的模模式进行投投资，以降降低风险，又又保证必要要的投资回回报率，以以确保社会会保障基金金的安全和和效率。(三)以均衡发发展为基础础，加快农农村社会保保障制度的的建立解决农农村养老保保障问题，应应当根据农农村人口多多、农民收收入普遍偏偏低，且地地区发展不不平衡的特特点，应采采取循序渐渐进的原则则来推行。就就目前而言言，在一些些经济发达达的农村地地区，可以以通过引导导、鼓励措措施推行养养老金计划划，关键是是要确定合合理的缴费费比例，提提高养老基基金投资回回报率，放放宽养老金金资本市场场运作的条条件，以吸吸引更多的的参加者，待待条件成熟熟后，逐渐渐从自愿保保险向强制

25、制保险过渡渡。在经济济欠发达地地区，还是是应当以传传统的养老老模式为主主，继续实实行农村五五保户供应应制度，同同时强化家家庭养老的的功能，达达到一定经经济条件后后再实行养养老金计划划。在农村村养老保障障问题上，必必须强调国国家的责任任，对实行行强制养老老金计划的的，国家应应当通过财财政补贴的的办法对农农民发放养养老补贴，以以推动农村村养老保障障制度的实实施。对于于不具备实实行条件实实行养老金金计划的，国国家应加大大社会救济济的力度，以以保障农民民基本生存存权的实现现。(四)以依法治治国为目标标，加快社社会保障立立法进程我国社社会保障制制度改革已已近20年年，但社会会保障立法法还相对滞滞后。迄今

26、今为止，我我国未颁布布专门的社社会保障法法或社会保保险法，只只颁布了一一些国务院院行政法规规，这种立立法滞后的的现状不符符合我国社社会保障制制度快速发发展的需要要。要完善善社会保障障制度，必必须加快社社会保障立立法的步伐伐。当务之之急是尽快快制定社会会保险法，明明确社会保保险主体的的权利义务务，使社会会保险各项项制度在法法律的强制制性原则下下有效运行行。此外，还还需制定社社会救济法法、社会福福利法、社社会保险基基金管理法法等。惟有有加快社会会保障立法法，才能更更好地建立立和健全社社会保障制制度，发挥挥其保障公公民的生存存权、稳定定社会秩序序、促进经经济发展的的功能，实实现经济和和社会的协协调发

27、展。注释:1劳动和社社会保障部部20055年第1季季度新闻发发布会，hhttp：/。2劳动和社社会保障部部20055年第1季季度新闻发发布会，hhttp：/。3劳动和社社会保障部部20055年第1季季度新闻发发布会，hhttp：/。4劳动和社社会保障部部20055年第1季季度新闻发发布会，hhttp：/。5劳动和社社会保障部部20055年第1季季度新闻发发布会，hhttp：/。6 20003年122月17日日新华网：专家解解读20004年中国国社会发展展的10大大问题和趋趋势，hhttp：/。7 20003年122月17日日新华网：专家解解读20004年中国国社会发展展的10大大问题和趋趋势，hhttp：/。8httpp：/。22004年年3月255日11：38中国国新闻网。出处:河南省省政法管理理干部学院院学报22005年年第5期