2022年人民调解工作与法院调解工作衔接的路径探寻.docx

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1、2022年人民调解工作与法院调解工作衔接的路径探寻人民调解工作与法院调解工作连接的路径探寻 加强人民调解工作与法院调解工作的沟通和连接，是当前进一步发展和开拓人民调解工作的时代要求。本文试图对人民调解工作与法院调解工作的连接的方式、方法做粗浅的探讨，具体论述人民调解协议书与法院调解书效力的连接问题。笔者认为，在当前的实际状况下，应着力提升人民调解协议书的约束力，实现人民调解协议书与法院调解书的效力连接，从而进一步降低调解成本，提高调解胜利率，更充分地发挥维护社会稳定的“第一道防线”作用。 人民调解 法院调解 连接 调解是各国解决民事纠纷的三大制度之一，尤其是在我国，人民调解委员会主持的人民调解

2、在处理居民之间的民事纠纷中占有重要地位。这不仅在于我国传统法律文化中讲究和谐精神与协调一样1，人们有“厌诉”心理，发生纠纷时往往更多地求助于调解；而且从现实的层面上，调解不仅有利于人民内部冲突的快速解决，并且有利于减轻法院的诉累。然而，人民调解委员会主持下达成的调解协议书没有法律上的强制约束力，一方当事人一旦反悔，调解协议书就成为一纸空文，这不仅是对社会资源的一种巨大奢侈。无疑，这样的制度不仅是不公允的，特殊是与当下社会要求建立一个信用社会是南辕北辙的，非常不利于建立一个良性的市场经济体制与环境。因此，人民调解工作与法院调解工作加强沟通协调，实行优势互补，是发展人民调解工作的时代要求，是拓宽和

3、完善调解制度的主动路径。一、人民调解与法院调解的关系（一）二者作为调解的共性1、非对抗性和平协商，有利于削减当事人的对抗，和平解决纠纷。2、程序简便快速，削减解决纠纷的时间和成本。3、可以适当参考援引地方习惯、道德、人情等社会规范，缓和法律与本土实际状况的冲突，做到合情、合理。4、在法律法规规定不明确的状况下，合理快捷解决纠纷。5、维护社会稳定，培育公众诚信的道德观，增加社会凝合力，缓和社会转型过程的冲突和冲突。6、调解的非对抗性和数额上的让步有利于义务人自觉履行义务，高效、彻底的解决纠纷。（二）人民调解的优势（相对于法院调解而言）1、人民调解的程序更为简便、快速且不收费，可就地就近解决纠纷，

4、大大削减当事人的时间和成本。2、人民调解方式敏捷，更易促成双方当事人的和解。3、参加人民调解主体的广泛性，可利用的促成和解的资源的多样性，如亲情、乡情、人情等，均可促成和解的达成。（三）人民调解的缺陷（相对于法院调解而言）1、多数调解人员文化程度偏低，法律政策和业务水平欠缺，不能适应当前调解工作的须要。2、调解有时缺乏规范性和专业性，不能做到依法调解，难以让双方当事人心服口服。3、由于调解协议不具有强制执行力，使得纠纷解决有时不具有彻底性。二、二者连接的重要性和必要性随着改革和发展的不断深化，人们的思想观念、价值观念和相互之间的利益关系发生很大改变，各种冲突突出、多发、困难。面对新时期出现的大

5、量人民内部冲突，我们应当加强人民调解与法院调解的连接，进一步提高人民调解的胜利率，降低投入人民调解的成本，快速、彻底地把冲突歼灭在基层，解决在萌芽状态，以适应当前市场经济发展的快节奏，真正达到人民调解与法院调解工作的良性互动，从而提高大调解的公信力，开创人民调解工作的新局面。我们应以党的十六大精神、“三个代表”重要思想和科学的发展观为指导，通过多种形式，组织司法干警与法院工作人员仔细学习并深刻相识当前人民调解和法院调解连接的理论实质，尤其是学习最高法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定以及实施看法，澄清模糊思想观念，进一步提高对人民调解工作重要性的相识。坚持从新形势下社会冲突纠纷的特

6、点动身，主动推动二者的有效连接、“本土资源”和“法律资源”的充分整合、相互支持的工作机制的形成，将法律的正确适用与化解冲突、促进社会稳定结合起来，进一步强化法院的纠纷解决功能。从坚持司法为民宗旨、落实公正与效率主题的高度，进一步消退影响法院调解、人民调解指导工作的主客观制约因素，重视发挥调解程序简约、成本较低、便于执行的优势和人民调解信息灵、反应快、状况明的优势，力求案件审理的法律效果与社会效果的有机统一。三、二者连接的条文依据人民调解工作若干规定第38条规定：“对当事人因对方不履行调解协议或者达成协议后又反悔，起诉到人民法院的民事案件，原承办该纠纷调解的人民调解委员会应当协作人民法院对该案件

7、的审判工作。”人民调解工作若干规定第39条第2款规定：“各级司法行政机关在指导工作中，应当加强与人民与人民法院的协调与协作。”另外，中华人民共和国民事诉讼法和最高人民法院关于审理涉及人民调解协议书的民事案件的若干规定等法律、法规和司法说明中均有类似的规定。这些法律条文实质上反映了人民调解与法院调解工作沟通、连接的必要性和可行性，是二者连接的制度要求。四、二者连接的路径选择成立依托法庭指导组织机构的人民调解工作指导委员会，将指导人民调解工作纳入全年目标管理考核责任制，制定工作实施方案和安排，定期就大调解工作进行业务研讨和培训，以人民法庭为依托，促进诉讼调解与大调解机制形成良性互动格局。同时完善制

8、度，形成规范、系统、常常的指导人民调解工作机制。 （一）实行人民调解指导员制度 指定基层法院相关业务庭及人民法庭审判阅历丰富的业务骨干担当各乡镇调处中心和人民调解委员会的人民调解指导员，实行定人、定岗、定点。人民调解指导员与调处中心和人民调解委员会建立正常的工作联系，以增长法律学问、强化调解技巧、提升调解艺术为主要内容对人民调解员进行业务培训，就人民调解工作具有指导性作用的案件，不定期邀请人民调解员旁听案件审理，同时聘请有肯定实践阅历的人民调解员作为人民陪审员审理简易案件，提高人民调解员的法律素养和业务技能。（二）建立联席会议制度通过定期、不定期召开与司法行政机关、调处中心和人民调解委员会联席

9、会议，基层人民调解员座谈会等形式，通报一个地区或阶段大调解工作的开展状况和较为突出的冲突纠纷，共同分析探讨，总结阅历教训，探讨方案对策，超前制定调解措施和工作方案，增加工作的预见性；刚好了解基层调解工作开展状况和典型案例，提出指导看法，提高指导工作的针对性和有效性。 （三）提升人民调解协议书的法律约束力 1、人民调解协议书的法律效力问题 “调解书具有合同的法律效力。假如一方当事人违约，另一方当事人可以寻求新途径解决争议。”2 另一方当事人向法院起诉后，法院应认定调解协议书具有合同（契约）的效力，应判定不履行调解协议书的一方当事人担当违约的法律责任，除非不履行调解协议书的一方当事人提出证据证明调

10、解协议书。为什么人民调解协议书具有合同（契约）的效力呢？人民调解委员会和社区冲突调解中心调解的范围仅为民事性纠纷，属于私法的范围。而私法以私人同等和自治为基本理念，3 意思自治的真谛在于敬重选择，其基本点则是自主参加和自己责任。调解协议书是当事人在同等和自愿的前提下签订的，虽然双方可能都做出了让步，牺牲了自己在纠纷发生时要求的部分利益，然而他们最终发觉，“只有与对手彼此都接受双方同意的约束，即契约，才是唯一现实的选择，”4 这正是当事人自主参加的结果。在市场经济条件下，市民尊奉私法自治理念去参加生活，必需把理性推断作为交往的前提。自主参加者对于参加所导致的结果负担责任，即自己责任，这是自主参加

11、的必定逻辑。假如当事方不履行调解协议，意即当事方存在过错，依据意思自治理念，有过错的加害人必需对加害行为负责，即过错责任。既然我国的民法通则承认意思自治原则5，作为国家司法机关的人民法院有何理由不敬重当事人自治的结果呢？ 人民法院在诉讼中认定人民调解协议书具有合同的效力，同时也符合程序法的规定。中华人民共和国民事诉讼法第16条第2款规定：“人民调解委员会依照法律规定，依据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行”在此法律规定，当事人应当履行调解协议，在人民调解协议书的效力问题上法律做出的是强行性规定，当事人没有履行或是不履行自由选择权，反言之，当事人不履行调解协议就要担当法律责任。该款

12、随即规定：“当事人反悔的，可以向人民法院起诉。”该规定并没有说，当事人因反悔而不履行调解协议不须要担当法律责任，从条文规定中也推导不出这样的意思。反过来，假如认为推出这样的意思，明显与该条文的前半句“当事人对调解达成的协议应当履行”是冲突的，立法者不行能在同一条文中做出相反的意思。该条规定只是给予当事人在不履行调解协议时除人民调解委员会调解之外的另一解决争议的新途径，即诉讼。法律给予当事人的是起诉权，而不是胜诉权。在此状况下，无论是反悔方起诉，还是对方起诉，在民事实体法上，反悔方都要担当不履行协议的法律责任，除非法院认定调解协议无效。6 2、人民调解协议书与法院调解书的效力连接 通过第一部分的

13、论述，我们解决了人民调解协议书的基础效力问题，然而人民调解委员会和社区冲突调解中心主持下达成的调解协议书没有法律上的强制执行力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为依据申请法院强制执行。这对于社会资源来说是一种奢侈，同时也不利于树立人民调解的威信，这样大量的标的小、社会影响不大的民间纠纷将会涌到法院去解决，势必增加人民法院的诉累。 在我国的民事诉讼法及仲裁法中都有调解制度的规定，而法院调解书与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。为给予人民调解协议书以法律强制效力，我们设想，把人民调解协议书与法院调解书连接起来，即人民法院可以应当事人的申请，根据肯定的法律程序，依据

14、人民调解协议书的内容制作调解书，该调解书即具有法院调解书的法律效力，当事人可以以此申请强制执行。实行这种连接制度，不仅具有现实上的重大意义，而且具有法理上的可行性。 仲裁制度为我们进行调解连接供应了参考蓝本。中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则（2000年）第48条规定，当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，恳求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，根据和解协议的内容作出仲裁裁决书。新仲裁规则的规定可有效保证和解书具有强制执行力。在我们设想的调解连接制度中，人民调解委会员主持达成的人民调解协议书可视为此处的“和解协议”，法院可参照该条仲裁规则，作出法院调

15、解书。 从法理上讲，法院调解是民事诉讼活动的一部分。进行民事诉讼活动必需存在民事诉讼法律关系，而一个民事诉讼法律关系的产生前提是一个“诉”的提起。因此，要想使人民调解进入到法院调解，首先必需构造一个“诉”。诉的要素有三个，即当事人、诉讼标的、诉的理由。7 人民调解当事人向人民法院申请确认人民调解协议书的法律效力，具备了诉的三个要素：（1）诉的当事人分为起诉一方与被诉一方。提出申请的一方可视为起诉方，被申请方则为被起诉方，双方都申请时可视为诉与反诉的合并；（2）诉讼标的，该诉为确认之诉，确认的客体为当事人之间具有人民调解协议书规定的权利义务关系；（3）诉的理由，即诉的依据，此处是人民调解协议书。

16、诉的提起要具备两个要件：一是由当事人提出；二是向法院提出。依据前面所述，人民调解协议书当事人向人民法院申请，具备了诉提起的两个要件。至此，一个完整的“诉”形成了。 具备了“诉”的要素与提起要件后，还须要有人民法院的受理，才能产生民事诉讼法律关系。人民法院受理人民调解协议书当事人的申请，可依据民事诉讼的主管与管辖的一般原则。在主管方面，人民调解委员会和社区冲突调解中心受理的民间纠纷基本上都属民事诉讼的适用范围。在管辖方面，级别上一律应由基层人民法院管辖；地域上应由人民调解委员会或社区冲突调解中心所在地人民法院管辖。 3、人民法院审理人民调解协议书的程序 人民法院对人民调解协议书的审理，在遵循民事

17、诉讼的基本原则和基本制度的前提下，主要适用法院调解制度的规定，适用简易程序进行，并可以借鉴仲裁法的一些做法，使原则性与敏捷性相结合。本部分就审理程序进行简略论述。 （1）法院受理的依据。主要有两个条件：一是有效的调解协议书；二是当事人的申请书。有效的调解协议书，应是在人民调解委员会或社区冲突调解中心主持下，依据当事人自愿、合法原则达成的书面协议。8 在形式要件上，协议书应采纳司法行政部门印制的统一格式，由纠纷当事人和人民调解员的签名，加盖人民调解委员会和社区冲突调解中心的印章。当事人的申请，可以是一方申请，另一方同意；也可以是双方达成申请协议，共同申请。当事人可以干脆向法院申请，也可以托付社区

18、冲突调解中心向法院提交申请。 （2）法院审理的方式。法院受理后，依简易程序由审判员一人独任审理。人民调解委员会或社区冲突调解中心应将案件的案卷材料和有关证据移送法院。法院以书面审理为原则9，假如审判员认为有必要时，可以通知当事人或证人到庭进行询问，以核清事实。独任庭可以通知调解人到庭或以其他方式询问案件状况，调解人应照实回答。法院审理期限，应比一般简易程序要短，一般的应在15日内审结，困难的可延长至一个月。 （3）法院审理的结果。法院对人民调解协议书的审理结果可能有几种情形：一是，一般状况下，经过审理，独任庭认为人民调解协议书协议内容清晰、合法的，应依据人民调解协议书的内容制作法院调解书，要求

19、双方当事人要调解书上签字，加盖人民法院印章。二是，假如独任庭认为人民调解协议书协议内容不清或者违法或者有欺诈、强迫等情形的，应认定协议书无效。在双方当事人情愿再行调解的状况下，可以主持当事人达成新的协议，并以此制作调解书。三是，假如在独任庭制作调解书前，当事人双方撤回申请的，应裁定撤销案件；一方当事人撤回申请或不同意法院调解的，另一方当事人坚持不撤回申请的，应驳回申请，告知不撤回一方可以另行起诉。法院受理起诉后，在审理时人民调解协议书具有合同的效力。 4、人民调解协议书适用证据规则问题 2022年4月1日起先施行的最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定第67条规定：“在诉讼中，当事人为达成调解

20、协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”人民调解协议的效力是否与这一规定发生冲突呢？我们认为，不发生冲突。 第67条的规定是针对法院主持的调解或当事人庭外和解而作出的，其目的是消退当事人胆怯在调解或和解中因承认案件事实而在其后诉讼中给自己带来不利的顾虑，激励当事人在调解或和解中作出让步，从而促进调解或和解协议的达成。从条文的规定，我们可以看出，这项证据规则只对达不成调解协议的状况下才适用，假如双方当事人在法院的主持下达成调解协议，一般状况下不适用该项证据规定，除非当事人依据我国民事诉讼法第180条10的规定提起再审。因为当事人一旦签收了法院制

21、作的调解书，调解书即具备了法律效力，本案已经结束，不存在“其后的诉讼”，第67条证据规定失去适用条件。当事人要根据调解书的内容履行义务，当事人由于妥协而产生的对己不利的后果一旦列为调解书的内容，当事人同样必需履行。 人民调解委员会或社区冲突调处中心主持下进行调解与法院主持调解同样适用第67条证据规则。在人民调解过程中，当事人为达成调解协议作出妥协所涉及的对案件事实的认可，同样不能在诉讼中作为对其不利的证据。但是当事人之间一旦达成协议，签订人民调解协议书后，人民调解协议书就具备了合同的法律效力，当事人则不能就人民调解协议书的内容在诉讼中引用第67条证据规则，除非当事人证明人民调解协议书无效。假如

22、人民法院依据人民调解协议书的内容，审核后制作法院调解书，则适用法院调解书的效力，如前段的分析，一般也不再适用第67条证据规则。 值得一提的是，涉及调解协议纠纷的案件，进入诉讼程序后，一方当事人申请人民调解员作为证人就相关事实作证，其申请应否准许以及人民调解员的证言效力。 依据民事诉讼法第70条的规定，凡是知道案件状况的单位和个人，都有义务出庭作证。然而鉴于人民调解员身份的特别性，就此问题，笔者认为应明确规定对一方当事人的此种申请，人民法院不予准许。人民调解员作为调处纠纷的中立第三方，公允、公正的处理纠纷，不应作为任何一方的证人出庭作证，否则会极大影响大调解的公正性和公允性，不利于大调解工作的顺

23、当开展。在审理过程中，就案件事实确需人民调解员作出澄清说明的，由人民法院依职权向人民调解员调查取证，人民调解员的证言效力一般高于其他证人的效力，因其本质上是中立的第三方，与当事人均无利害关系，且法律素养比较高，更能忠于事实，忠于法律，维护法律的尊严。参考文献：1 详见赵震江主编：法律社会学，北京高校出版社1998年版，第419页。2 黄进、张丽英主编：国际法国际私法国际经济法，法律出版社2022年版，第167页。3 张俊浩主编：民法学原理，中国政法高校出版社1997年版，第4页。4 同上，第22页。5 中华人民共和国民法通则第4条规定“民事活动应当遵循自愿原则。”具体阐释参见彭万林主编：民法学

24、，中国政法高校出版社1994年版，第3537页。6 此处法院认定调解协议无效并不应是随意的，而是应依照民事法律行为无效与可撤销制度（中华人民共和国民法通则第58、59条、合同法第52、54条），并参照人民法院对仲裁裁决的审核制度（中华人民共和国仲裁法第58条）来进行。7 参见陈桂明、宋英辉主编：诉讼法与律师制度，法律出版社2022年版，第155页。8 上海市人民调解工作指导委员会关于加强人民调解工作的若干规定第30条第1款规定：“人民调解协议书的内容由纠纷当事人约定，一般应包括下以下条款：（一）纠纷当事人基本状况；（二）争议事项；（三）协议内容。”9 书面审理方式，应当说不违反我国民事诉讼法的原则。在民事诉讼其次审程序中，可以只进行书面审理。但此可以借鉴用之。对人民调解协议书而言，社区冲突调解中心已进行一次调解，法院的审理在连接的意义上，也可以算是其次次了。10 中华人民共和国民事诉讼法第180条规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。”