中国城市建设资金筹集政策建议.docx

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1、中国城市建设资金筹集政策建议我国的城镇化进程仍处于加速开展时期，城市建设对资金的需求量 越来越大，必须树立科学的城市经营理念，创新思路，多渠道筹集城 市建设资金。要在坚持政府投入的同时，创新机制，发挥市场配置资 源的基础性作用，调动社会各方投入的积极性，实现城市建设投融资 主体的多元化和融资方式的多样化，变政府包建为多方共建，变政府 独资为多方筹资。（一）继续加大财政投入力度，保证城市建设合理规模为保持城市基础设施建设的适度规模，联合国开发计划署推荐开展 中国家的城市基础设施投资占GDP的比重为3% 8%,占全社会固定资 产投资的比重为10% 15%。有关数据显示，日本从1956年到1985年

2、 经济高速增长的30年间，基础设施投资占社会总投资的比重平均为 40%以上，基础设施投资占GDP的比重平均为8%左右。我国城市建设 投资占GDP和财政收入的比重远低于这一标准。政府财政投入作为城 市建设资金稳定和基本渠道，应继续发挥作用。一是树立机遇意识, 争取国家投资。要把握国家实施积极的财政政策和适度的宽松货币政 策的重大机遇，精心设计有关城市建设工程，争取更多的国家政策投 资。二是深化财政资金投入方式改革，发挥财政资金杠杆作用。建立 并逐步完善城市工程经营权、公用事业单位（企业）股权、公用事业 无形资产有偿转让制度，盘活、利用好城市存量资产，转让收入主要 用于市政公用企业的扩大再生产和技

3、术改造。高度重视土地储藏，通 过城市规划调整城市用地结构，实现土地收益最大化和资源 — — femdash;资本— —资产的良性循环，土地 出让金主要用于城市基础设施建设。经营性企业由于政府定价行为和 承当法律、法规、政府规定的指令性义务出现的政策性亏损、社会公 共消费，由当地政府在财政预算中予以安排。市政、园林绿化、环卫 等公共设施养护费用，列入当地政府预算，以经济合同方式拨付。三 是积极做好前期谋划，密切关注地方政府发债政策。2008年，国家 财政部在预算司下新设立地方政府性债务管理处，专门负责地方政府 债务的管理。中央已经允许省级政府发债，

4、下一步将探讨省级以下政 府的发行地方政府债券问题。有条件的城市要积极做好发行地方政府 债券的前期准备工作，适时尝试通过正常程序发行政府债务筹措城市 建设资金。（二）整合各方资源，大力加强投融资服务平台建设一是整合优势资源，搭建城市基础设施资产经营平台。整合公共 基础设施资产处置平台，由其代表政府与投资者进行相关谈判，降低 交易本钱，优化内部资源组合。鼓励国有投资公司通过资本市场、产 权交易市场退出房地产、金融等竞争性行业和领域，调整资金投向, 参与城市基础设施建设和经营。二是运用市场机制，探索市政公用企 业跨区域经营。对于待建的区域城市公共资源，运用市场机制，通过 区域合作协议等方式，共建、共

5、管、共享、共用，努力实现双赢。苏 锡常地区实施的区域供水工程就是把水源放在该地区可持续开展的 战略高度来考虑。由于过量开采深层地下水，苏锡常局部地区已出现 地质灾害。为此，苏锡常决定运用市场机制共建共管、共享共用区域 基础设施。根据规划，这一地区有40个乡镇的供水范围作了调整， 水源、水厂的建设方案也作了相应的调整。供水工程按照谁投资、谁 受益的原那么，广泛吸纳各种资金参与。以江阴为例，该市由市政府、 乡政府和市自来水公司三方出资，成立了三家供水有限责任公司，所 有乡镇都可以喝上以长江为水源的自来水。同时，江阴市与有关县（市） 协商，向无锡的惠山和常州的武进等乡镇供应自来水，真正实现跨行 政区

6、域供水。应允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营，采取公 开招标等方式，对供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处 理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。三是以资本为 纽带，构建投融资平台服务体系。进一步完善以工程信息库、金融产 品信息库和法律政策信息库为主要内容的信息平台，为城市建设投融 资决策提供信息准备。设立专门面向民间投资主体的担保机构。加快 建立健全信用担保机制，为民间投资主体融资创造良好条件。鼓励民 间资本按照法律法规规定，投资设立商业性信用担保机构和企业间互 助担保机构。进一步完善已经建立的民间担保机构。建立城市建设企 业诚信信息披露机制，进一步约束民间投资主体的融

7、资行为，确保融 资平安。（三）创新地方金融机制，多渠道筹集城市建设资金充分发挥金融市场和资本市场的作用，是各国筹集城市建设资金 的共同选择。我国也应该积极借鉴先进经验，改革创新地方金融机制， 完善资本市场，发挥两个市场的重要作用。一是落实适度宽松的货币 政策，发挥商业银行作用。要鼓励商业银行采取信托等多种方法放大 贷款规模，对于融资规模较大的经营性城市公用设施建设工程，鼓励 商业银行采取银团贷款方式予以支持。借鉴国外商业银行的做法，银 行可对有经营收入的基础设施建设工程利用收益权质押或收费账户 质押发放贷款而无须担保。加强银企合作对接，限定城市基础设施建 设最高利率，降低融资本钱。积极争取国开

8、行等政策性银行以及亚行、 世行等国际金融机构的长期低息贷款。二是充分利用国内外资本市场, 扩大直接融资规模。鼓励城建企业通过加强内部管理，优化资产组合， 积极准备条件上市，在股票市场进行直接融资。要扩展城建资产上市 融资工程，除道路桥梁等基础设施、房地产工程外,还应加快自来水、 燃气、电力和污水处理等城市公用事业资产工程的上市融资步伐。资 产证券化是20世纪金融市场最重要的创新之一。其核心内容就是， 只要某项非流动性资产在未来能够产生稳定的现金流，那么非流动性 资产的所有者就能够以未来现金流为基础，将该资产打包成某种形式 的债券，通过向资本市场出售债券而收回流动行资金。对于资产所有 者而言，这

9、是一种将非流动性资产迅速流动化的有效方式。可尝试通 过资产证券化来盘活国有资产，弥补城市建设资金的缺乏。同时，积极引进社保基金、保险资金、住房公积金、企业年金以及其他社会资 金参与城市建设。三是积极探索融资租赁业务，降低城市建设融资成 本。目前，国家商务部已开展内资租赁公司融资租赁业务试点，城建 资产中的公交、水务等资产拥有稳定的现金流和还款机制，公交车辆、 水处理设备、大型工程机械的采购及局部城建设施资产，均可尝试采 用经营租赁或出售回租的方式进行新增或存量资产融资。如能通过本 地化的融资租赁公司进行运作，那么可到达放大融资规模和降低融资成 本双重目的。（四）创新公共政策，构建多元化筹措城建

10、资金保障体系良好的政策环境能够吸引各方资金投资城市建设。一是降低城市 建设准入门槛，努力启动社会投资。要根据城市建设需要，建立健全 特许经营权制度，适时放宽城市基础设施和公用事业工程建设的各种 准入政策，鼓励社会资金、外资参与市政公用设施建设，形成多元化 的投资结构。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市 政公用设施的建设，公开向社会招标选择投资主体，并实行相应的土 地、税收等优惠政策，切实减轻民间投资主体的税费负担。进一步创 造良好的投资环境，从制度上解决民营资本和外资投资城市建设的保 护和政策问题，真正给予民营资本和外资与国有资本同等待遇。二是 加强风险监管，确保城市建设资金平安

11、。要建立城市建设债务风险防 范机制。建立政府债务定期统计制度，划定科学的融资风险控制红线; 列出年度可融资规模和还款计划，对政府债务的规模、结构和平安性 进行动态预警和评估，确保政府债务控制在合理范围内。加强资金调 度与监控，建立工程资金的集中拨付与管理机制。一方面，投融资工 作从一开始就要严把资金出口关，实行工程建设与资金管理相别离。 另一方面，建立财政性城建投入资金的统一拨付机制，根据工程实施 进度和审计部门跟踪审计结论，进行资金拨付，严格管理。三是完善 法规政策体系，规范城建投融资活动。尽快完善城市建设投融资领域 的法规政策体系。一方面要全面清理现有法律法规，对不符合社会主 义市场经济体制要求、违背公平竞争原那么、阻碍投资合理增长的法律 法规进行调整、修订或废止;对适用的法律法规,要进一步予以完善， 从根源上规范城市建设投融资活动。（全国市长研究班第四课题组）