论进出口银行管理制度完善.docx

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1、论进出口银行管理制度完善一、我国进出口银行管理制度存在的问题由于我国进出口银行的管理体制尚未理顺，亦没有就包括中国进出口 银行在内的政策性银行进行立法，甚至未就其经营公布指导性的行政法规, 致使其经营活动产生了以下一些问题：2 .从中国进出口银行的监督管理制度看，尽管相关文件明确中国进 出口银行直属国务院领导，但实际上并未形成国务院对中国进出口银行的 业务活动进行监督和管理的具体制度，而财政部、商务部、中国人民银行 等机构也仅仅是从使本部门的政策得到贯彻实施的角度对中国进出口银行 进行指导和监督的。因此相关文件规定的中国进出口银行接受上述部门 “指导和监督”的制度实际上仅仅是中国进出口银行与这

2、些部门进行政策 协调的机制。我国目前并未形成对中国进出口银行实现其宗旨的情况进行 审查和对其资金使用的效率进行监督的机制。首先，把中央银行再贷款作为筹集中国进出口银行运营资金的方式不 妥，原因是：作为一家政策性银行，中国进出口银行经营活动的本质在于 由国家承当商业资本不愿承当的风险，或由国家提供补贴来校正外国政府 补贴其本国企业而造成的市场扭曲以及对我国相关经营者的不利局面，因 此国家通过政策性银行干预经济的行为从本质上讲是一种财政行为。而中 央银行是货币政策的制定者和执行者，应当相对地独立于政府的财政、外 贸等经济政策；其次，中央银行贷款只能是货币政策的工具之一，而政策 性银行那么是独立执行

3、国家的产业政策、外贸政策及其他社会、经济政策的 机构，不应直接被用作中央银行货币政策的传导工具。其次，中国进出口银行的运营资金亦不应直接从私人资本市场获得。 作为非赢利机构，中国进出口银行的还贷能力必然受到怀疑，因此如果没 有政府或其他部门、机构的担保，进出口银行在私人资本市场融资必然会 遇到困难。笔者注意到，中国进出口银行实际上在国际上获得了较高的信 用评级，但这要么说明它未能很好地实现其政策目标，要么说明外国的投 资者相信中国政府会对中国进出口银行的融资行为承当责任，从而与其作 为独立法人的形象相悖。由于以上一些问题的存在，导致中国进出口银行没有明确的定位，在 经营活动中形成与商业银行竞争

4、的态势，有偏离其政策目标的倾向。因此 如何对包括中国进出口银行在内的我国的政策性银行进行经营管理，已经 成为一个必须正视的问题。二、美国进出口银行的管理制度及其对我国的借鉴意义美国进出口银行成立于1934年，至今已有七十余年的历史。在这一 漫长的历史过程中，美国国会通过立法不断地完善其管理制度，从而使其 成为美国政府鼓励和促进美国产品出口，增加国内就业机会的重要机构。 美国进出口银行的管理制度对完善我国对政策性金融机构，特别是中国进 出口银行的管理制度具有重要的借鉴意义。第三，临时报告美国国会还经常就一些有关美国产品出口的特定事项 通过立法制定相应的计划，由进出口银行来执行，并要求进出口银行就

5、执 行情况向国会提交报告。另外，国会亦可责成进出口银行就有关其宗旨或 业务活动的其中一事项做出调查，并提交报告。报告制度使得国会能及时了解美国进出口银行的经营状况、经营环境 等情况。它既是美国国会行使其立法监督权的一种手段，又是国会监督和 管理美国进出口银行经营的前提。(2)存续审查制度。按照1947年政府公司控制法的规定，美国进出口银行的存续期 间以五年为限。由于抵消外国政府的融资补贴，补充市场机制之缺乏，促 进美国产品出口，已是美国的长期经济政策，因此，每当进出口银行到期 时，美国国会总是以立法延长其存续期限。国会在决定是否延长美国进出 口银行的存续期限时，要对照法律确定的宗旨与原那么，评

6、论进出口银行工 作的得失，对其存在的合理性进行辩论。通过这种不断地审定进出口银行 存在的合理性的制度使国会可以经常性地对进出口银行的得失进行检讨， 不断修改、完善立法，同时也促进进出口银行克尽职守，最大限度地实现 其政策目标。(3)事先通告制度。根据1945年进出口银行法，美国进出口银行在通过贷款、担保、 保险支持以下交易时，须事先向国会通报：贷款或担保数额等于或超过 1亿美元者；支持出口的产品、技术、服务等与原子能及相关设备的生 产、研究、建造等有关者；另外，该法还就通报的期限做了严格的规定 注：12USC635(b) (3).。事先通告制度使美国国会有机会对美国进出口银 行的一些重要业务事

7、先进行审查，以便监督进出口银行的活动。无疑，这 是加强对相对独立的美国进出口银行的控制的一个手段。正是由于美国进出口银行的这些报告制度、存续审查制度和事先通报 制度确保了作为政策制定者的国会对美国进出口银行活动情况的了解以及 美国进出口银行宗旨的实现，同时也为国会不断地根据国际经济贸易的现 实情况调整政策提供了契机。美国的这些制度对完善我国的进出口银行制 度无疑是具有启发意义的。3 .美国进出口银行的资金补偿机制。(1)财政借款。(2)财政拨款。从20世纪70年代后半期竞争性原那么注:竞争性原那么是美国进出口银 行经营的一个基本原那么。它要求美国进出口银行提供融资的利率、期限和 其它条件，与其

8、它国家的出口商获得的由其官方信贷机构支持的出口信贷 相比，必须是富有竞争力的，从而使美国产品在国际市场上具有竞争力。 参见1945年进出口银行法第二节(b)(1)(A)规定及该法第二节(b) (1) (B)和该法1978年修正案的规定;12USC635a-lo 确实立开始,为 抵消外国政府的出口融资补贴，美国进出口银行的贷款相对利率不断降低 由于市场利率的提高，美国进出口银行的绝对利率亦呈提高之势。，经营 状况日渐恶化。从1981年开始，美国国会每年通过一个“战场法案 (portBank： AnEconomicAnalyi, AcademicPre, Inc, 1984, p. 25。以 便美

9、国进出口银行在必要时以直接补助(directgrant)或利息减让 (interetconceion)的方式向美国的出口商提供补贴Q:Eport- ImportBankoftheU. S： AnnualReport 1993. p. 450 1990 年，美国国会 又通过了联邦信贷法，规定国会将向进出口银行提供拨款，以弥补其 经营活动中的各项开支和损失(包括行政费用开支)注:AnnualReport 1992 及 AnnualReport 1993 中NotetoAnalyiStatement 节。显然，美国进出口银行的日常运营资金是由美国财政部以借款的方式 提供的，这与我国的中央银行再贷款和

10、资本市场筹资制度形成对照，充分 彰显了美国进出口银行活动的财政性质以及美国中央银行体系的独立性。 另外，“战场法案”以及其后的联邦信贷法也反映了美国进出口银行 经营活动中执行“竞争性原那么”，对本国出口企业进行一定的补贴的必要 性，而这与补充市场机制缺乏的宗旨无疑也是一致的。三、和完善我国进出口银行管理制度的设想与建议1 .中国进出口银行的组织机构应反映其服务对象的意愿。(1)中国进出口银行董事会成员不能由政府官员兼任，而应当由来 自贸易行业的工商界人士组成。这样就可以保证中国进出口银行实现其促 进中国产品特别是高附加值产品出口的政策目标。当然，董事会成员仍可 由国务院任命。(2)设立中国进出

11、口银行顾问委员会，由来自工商、银行、外贸及 学术界的代表组成。在人员的组成上，注意表达国家的产业政策和外贸政 策。顾问委员会应成为中国进出口银行沟通以上各界的渠道，以便进出口 银行更好地履行其职责。2 .加强对中国进出口银行活动的监管与协调。(1)建立中国进出口银行与国务院之间的年度报告制度和重大业务 活动事先通报制度，以便国家及时了解进出口银行的经营状况、调整有关 政策或通过其他方式影响进出口银行的活动。同时国务院或国家有关部门 也可以及时地对中国进出口银行的经营活动进行必要的评估与指导，以保 证其政策目标的实现。(2)责成中国进出口银行对我国出口产品的主要竞争对手所在国的 融资政策和融资补

12、贴情况进行研究，并跟踪其开展情况，定期向国务院提 出报告。报告还需相应地提出我国的应对策略及政策建议，以防止我国产 品因出口融资问题而在与外国产品的竞争中处于劣势地位。3 .改变中国进出口银行的资金筹集方式。虽然政策性银行是为实现国家的社会经济的政策目标而设立的，国家 有必要在资金上给予支持，这种支持可以是国家直接拨款，也可以是向国 家财政借款，但是政策性银行，包括中国进出口银行不能从中央银行借款, 应当割断政策性贷款与中央银行基础货币供应之间的关系，以免因此引起 通货膨胀，从而殃及整个国民经济。美国进出口银行与美国联邦储藏系统 并无直接的关系，更不从联邦储藏系统借款，这种做法是不无道理的。笔

13、 者认为，如果进出口银行需要从私人资本市场获得运营资金的补充，那么宜 作为国债之一局部由财政部统一筹集，然后再由财政部以不高于本钱的利 率转贷给进出口银行，这样将会从总体上降低筹资本钱，并确保其作为独 立法人对外承当法律责任的形象。美国进出口银行把从财政部借款作为其 筹资运营资金的方式无疑对我们是一个有益的启示。如笔者在前文中所分析的那样，中国进出口银行要真正实现其政策目 标，就必然会造成经营的亏损。因此需要确立中国进出口银行经营活动的 竞争性原那么，把其运营本钱及经营亏损的弥补资金列入国家预算，建立制 度性的亏损弥补制度与资金拨付制度，并根据其经营的实际情况以及国家 所确立的经营方针实施资金的拨付。最后必须强调的是，美国进出口银行的组织、协调、监管和资金拨付 等都是以法律为依据的。无疑，一个完善的中国进出口银行管理制度也应 当建立在完善的立法的基础之上。因此应当将和完善我国进出口银行制度 以及其他政策性银行制度的精神上升为国家的立法，通过立法的方式将这 些制度固定下来。