企业管理第四讲行政组织.docx

《企业管理第四讲行政组织.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《企业管理第四讲行政组织.docx（39页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、第四讲 行政组织（4学时）学习要求：1、了解行政组织的概念、组织理论的历史演进。2、了解行政组织的特点、结构。3、了解解行政组组织与环环境的关关系。4、掌握握中国行行政机构构改革过过程及经经验。学习重点点：1、行政政组织的的概念和和理论。2、行政政组织结结构和机机构改革革经验。一、行政政组织概概念和行行政组织织理论的的历史演演进（一）行行政组织织组织概概念“组织”一词的的现代含含义可分分为名词词和动词词两大类类。作为为名词的的组织是是指特定定类型行行为发动动的主体体；作为为动词的的组织是是指特定定类型行行为的操操作过程程。而特特定“类型”一般泛泛指社会会分工。与其它它社会科科学的概概念相似似，

2、组织织概念也也经历了了一个历历史演进进过程。古代中中国曾借借用将丝丝麻编制制成布帛帛的过程程，重点点强调组组织是对对相关要要素的人人为组合合。西方方对组织织（orrgannizaatioon）原原意的理理解，出出自于对对人体“器官”（orrgann）独特特功能的的引申，偏重于于局部自自成系统统的独立立性，以以及局部部构成整整体的结结构性。从最一般般的意义义上讲，“组织”概念是是用来表表示一切切由相互互依赖和和相互作作用的各各个部分分所构成成的，具具有一定定功能的的整体。对组织织概念更更为具体体、完整整的理解解包括多多个角度度：（11）组织织是一个个纵横权权责划分分的结构构体系，依照职职能分配配

3、权限设设置机构构，每个个职位、部门按按照一定定的隶属属关系构构成权责责的网络络，在这这个网络络体系中中，人与与人按照照权责关关系被有有机结合合起来，形成特特定的权权责结构构，人与与物也被被协调起起来，从从而形成成一定的的物质技技术结构构，这是是从静态态意义上上理解的的组织。（2）组组织是一一个动态态的行为为过程。组织中中的各个个成员之之间相互互交往、沟通、协作的的行为形形成实现现组织目目标的整整体合力力，如果果组织成成员的活活动终止止，组织织也不复复存在。（3）组组织是一一个生态态系统。任何组组织都是是存活于于一定环环境之中中，时刻刻与环境境进行物物质和能能量变换换的开放放性系统统。组织织从环

4、境境中获取取信息、资源，经过转转换，输输出环境境需要的的“产品”，如果果组织与与环境的的输入、输出中中断，组组织就会会因窒息息而死亡亡。（4）组组织也是是一个心心态的系系统。任任何组织织都有其其特定的的意识、惯性和和价值观观，并用用其影响响组织成成员的思思想和行行为，使使之转化化为所有有成员的的共同意意识。拥拥有较强强的组织织意识的的团体，其成员员之间的的凝聚力力和思想想上的协协调性都都比较强强，能使使组织的的活动更更具生气气和活力力。依据上述述理解，可以给给组织下下这样一一个定义义：组织织是人们们为实现现共同目目标，有有一定权权责、心心理结构构和技术术结构的的开放系系统。这这是广义义的组织织

5、定义。行政组织织是重要要的组织织形式，有其特特定的目目标，所所谓国家家行政组组织是国国家为了了实现一一定的目目标，根根据宪法法和法律律组建的的国家行行政机关关体系。（二）行行政组织织理论的的历史演演进组织实践践和人类类的产生生一样久久远，远远在古代代社会，组织问问题就引引起人们们的关注注和研究究。现代代组织理理论中的的许多基基本观念念、原则则，比如如专业分分工、授授权与例例外、命命令统一一、内聚聚力等，都可以以在古代代中西方方管理实实践中追追溯到源源头，但但这些真真知灼见见和闪光光思想毕毕竟是一一些散在在的片段段思想。系统的的、科学学形态的的组织理理论产生生于199世纪末末20世世纪初，伴随着

6、着管理科科学的产产生而形形成。组组织理论论的发展展依据研研究方法法、研究究侧重点点的不同同，大致致分为古古典组织织理论、新古典典组织理理论和现现代组织织理论。1古典典组织理理论古典组织织理论树树起组织织理论的的第一个个里程碑碑，其代代表人物物是泰罗罗、法约约尔、古古利克和和韦伯。这一时时期研究究者们的的注意力力主要集集中在组组织的结结构、功功能和活活动方式式等基本本问题，并以制制度规范范为中心心去设计计合理的的组织体体系，认认为组织织应该是是一个目目标明确确、专业业分工、层级结结构、权权责一致致、法度度完备的的体系。泰罗虽虽未提出出专门的的一般组组织理论论，但他他的思想想中包含含有权责责划分、

7、任务专专门化、严格的的奖惩制制度等一一些基本本原则。尤其是是他提出出的以专专业分工工为基础础的职能能主义思思想，为为组织理理论的发发展打下下了重要要基础。法约尔尔组织理理论的重重点在组组织结构构上，他他指出，设计组组织结构构有三项项基本要要求，即即保持统统一指挥挥；规定定工作职职责；确确保有效效控制。法约尔尔还概括括出组织织管理过过程的五五项职能能并提出出他认为为适应于于任何类类型组织织的十四四项原则则。古利利克把他他那个时时期的管管理理论论加以系系统化，提出著著名的管管理七职职能说，即任何何一个完完善的行行政组织织，必须须具备计计划、组组织、人人事、指指挥、协协调、报报告和预预算七种种工作内

8、内容。他他的另一一贡献体体现在部部门化分分工和协协作的原原则上，而命令令统一的的概念，“一仆不不能伺候候二主”的观念念是古利利克组织织理论的的核心。古典理论论时期最最为典型型的代表表人物是是韦伯。他站在在更高层层次和更更广阔的的背景上上考虑组组织问题题，概括括出他认认为适应应于一切切复杂组组织的最最有效的的组织形形式官僚模模型的组组织理论论，并获获得了“现代组组织理论论之父”的美誉誉。韦伯十分分强调权权威在维维系和支支配一个个社会组组织中的的作用，据此提提出了社社会组织织在演进进过程中中的三种种完全不不同的组组织形态态 ：一一是“神秘化化组织”。它建建立在具具有超凡凡魅力的的领袖人人物的个个人

9、权威威之上，因此组组织的基基础不稳稳固，领领袖人物物去世后后，它若若通过继继位方式式产生新新的领袖袖，则发发展为“传统组组织”；若通通过已有有的法律律方式产产生新的的领袖，则过渡渡到“官僚组组织”。二是是“传统组组织”。它建建立在传传统的“家长政政治”基础之之上。继继任的领领导者力力图以过过去的一一套习惯惯、规则则、不成成文制度度，来确确立自己己新的权权威服从链链。在“传统组组织”中，旧旧的不成成文习惯惯和组织织运行模模式变成成了“法律”，传统统就是“法官”。这种种组织中中的领导导者和被被领导者者之间是是主人和和臣仆之之间的关关系，整整个组织织犹如一一个传统统式的大大家庭。三是“合理法律化化”

10、的组织织形态，即“官僚组组织”形态。顾名思思义，所所谓“合理”，就是是要把一一切旧的的习惯、规则，都重新新放在以以效率为为理性的的天平上上去称一一称，看看它有无无合理性性。在合合乎理性性的前提提下，再再用法律律的形式式把合理理的制度度固定下下来。韦韦伯认为为，唯有有官僚组组织才是是效率最最高的组组织形式式，“精密、速度、明确、档案知知识、连连续性、仲裁权权、统一一性、严严格服从从、减少少冲突和和人事成成本这些都都是严格格的官僚僚制组织织具有优优势条件件的特点点。”韦伯官僚僚组织理理论的基基本点是是：对每每个成员员的权力力和责任任进行明明确的限限定，并并用法律律形式固固定下来来使个人人权责合合法

11、化；层级节节制为基基础的指指挥链；对管理理人员有有一套严严格的工工作纪律律和监督督方式；管理人人员依据据能力而而非个人人偏爱选选拔；职职务是唯唯一的收收入来源源。韦伯伯组织理理论中包包含许多多合理内内容：它它强调组组织结构构的形式式要经过过科学设设计而不不能仅仅仅诉诸经经验上的的合理性性；它突突出效率率原则并并以此作作为组织织设计的的中心法法则；它它重责、权、利利的有机机结合；它主张张从组织织结构上上保证“法治”而不是是“人治”；它强强调“一个人人员一个个上司”等等，这些思思想直到到今天仍仍有不可可忽视的的意义。韦伯的组组织理论论是传统统组织理理论的最最高成就就，但是是，对组组织本身身制度完完

12、备性的的过分追追求又典典型地暴暴露出这这一时期期组织理理论的共共同缺陷陷。其一一，封闭闭静态的的研究方方法。只只注重组组织自身身的结构构、活动动和状态态，而忽忽视了组组织所处处的社会会环境，使组织织成为一一个自我我封闭的的体系，缺乏适适应社会会发展变变化的能能力。其其二，忽忽视了组组织中人人的需求求、行为为，把人人这一重重要因素素看作不不变的常常量，未未揭示人人的诸多多需求、行为对对组织活活动的重重要影响响。2新古古典时期期的组织织理论新古典时时期的组组织理论论又称行行为科学学组织理理论，它它形成于于20世世纪300年代。与古典典组织理理论不同同，这一一时期的的组织理理论引入入行为主主义的研研

13、究方法法，把人人的行为为和人际际关系作作为研究究组织的的基点，来揭示示组织的的社会心心理特征征及其本本质。主主要有以以梅奥为为代表的的人际关关系组织织理论；以巴纳纳德为代代表的组组织平衡衡理论和和以西蒙蒙为代表表的决策策过程组组织理论论。梅奥在工业文文明中的的人类问问题一一文中首首先提出出“社会人人”假设而而拉开人人际关系系研究的的序幕。人际关关系组织织理论的的基本观观点是，认为组组织中的的个人的的需求是是多方面面的，人人的行为为除受经经济因素素的刺激激外，还还受不同同的社会会、心理理和文化化因素的的激励，并强调调组织中中各层级级之间的的沟通及及组织成成员参与与的重要要性等，因此要要建立一一个

14、有效效率的组组织，必必须注重重组织成成员行为为、动机机的研究究，要运运用民主主方式进进行管理理，激励励成员的的工作热热情和积积极性。巴纳德的的组织理理论既没没有停留留于组织织的表面面特征与与结构，也不是是仅仅关关注组织织中人的的作用，他对组组织理论论的贡献献在于提提出 ：（1）组组织本质质的系统统论观点点。在组组织就是是一种社社会系统统的基础础上，巴巴纳德提提出“组织是是两人以以上、有有共同目目标、通通过一定定物质和和信息手手段、彼彼此协调调自己行行为的系系统”。协作作的意愿愿、共同同的目标标和充分分而恰当当的信息息交流是是构成组组织的基基本要素素。组织织又与人人的系统统、物质质系统、社会系系

15、统一起起共同构构成一个个整体，在这个个整体中中，组织织系统起起着核心心作用，它受人人、社会会、物质质三方面面条件的的制约和和影响，又反过过来作用用它们。（2）权权威接受受理论。认为组组织中的的权威应应建立在在下级服服从的基基础上，“一道命命令是否否具有权权威取决决于被命命令的人人，而不不是下命命令的人人”。权威威来自于于下级的的认可，在于命命令能否否被接受受和执行行。由此此导致了了对组织织中管理理对象的的重视。（3）组组织平衡衡理论。巴纳德德重视组组织中的的正式组组织与非非正式组组织、个个体与群群体的平平衡，认认为有效效率的组组织要保保证“贡献”和“诱因”的动态态平衡，贡献是是成员为为组织所所

16、做的工工作，诱诱因是组组织向成成员提供供的报酬酬，组织织只有在在对有贡贡献的成成员提供供满足，确保其其贡献与与满足平平衡时，才能抵抵消成员员对组织织的离心心力，贡贡献和诱诱因一旦旦失去平平衡，组组织就会会陷于无无效、紊紊乱以致致崩溃。巴纳德德对组织织本质的的深刻见见解，以以及对组组织的系系统分析析和社会会性分析析，促进进了组织织理论的的深化和和发展。西蒙以决决策为中中心建立立的决策策过程理理论是这这一时期期的又一一重要成成果。西西蒙的贡贡献主要要在于他他的中心心思想，即：为为了对组组织进行行研究，就必须须对影响响人的行行为的全全部决策策过程的的复杂网网络进行行研究。西蒙认认为，行行政组织织的基

17、本本功能是是决策，决策贯贯穿于管管理的全全过程，管理就就是决策策。组织织是由作作为决策策者的个个人所组组成的系系统，因因而组织织成员不不是机械械执行任任务的工工具，而而是有选选择能力力的“理性人人”。但是是，人的的理性由由于无法法摆脱主主观和客客观条件件的限制制，其选选择能力力又是有有限的，是有限限的理性性，组织织的功能能就在于于提供一一个有利利于作出出合理决决策的组组织结构构，以引引导其成成员的决决策，弥弥补其理理性不足足，管理理者的作作用是使使行政组组织成为为一个有有系统的的、有步步骤的、有理性性的决策策程序，以促使使组织效效能的提提高。新古典组组织理论论的特点点是以组组织中的的人为中中心

18、，研研究人的的行为对对于组织织的影响响及其相相互关系系，不仅仅提出了了新的研研究视野野，拓展展了组织织理论研研究的范范围，也也提出了了诸多深深刻见解解。但是是局限于于人和组组织行为为的研究究，只注注重社会会科学实实证的研研究方法法，忽视视组织的的法规制制度及环环境的作作用又是是其缺陷陷之处。3现代代组织理理论。220世纪纪60年年代以后后，系统统论、控控制论和和信息论论的成果果被引入入组织理理论中，推动了了组织理理论的研研究进入入一个新新的发展展阶段。卡斯特特的系统统分析组组织理论论和权变变组织理理论是这这一时期期的代表表性成果果。传统的分分析方法法对事物物局部特特性的分分析可以以说是有有见地

19、的的、深刻刻的，但但是由于于缺乏整整体联系系的观点点，因而而得出的的结论尽尽管适合合于一定定的局部部条件，但是对对事物全全局的把把握难免免有欠缺缺之处，一些局局部性结结论如果果强调过过分，也也会走向向反面。卡斯特特的系统统组织理理论则用用系统分分析方法法研究行行政组织织，认为为行政组组织是“一个结结构的技技术系统统”，由许许多分系系统组成成，包括括目标与与价值分分系统、技术分分系统、社会心心理分系系统、结结构分系系统和管管理分系系统。这这些分系系统不是是互相隔隔绝的，而是按按照一定定的结构构形成有有机联系系的整体体，从而而产生部部分大于于整体的的功能。组织又又是一个个有机开开放的系系统，是是受

20、社会会政治、经济和和文化等等环境影影响的生生态系统统，只有有在同社社会环境境进行物物质、能能量、信信息变换换的相互互作用中中，才能能建立和和维护自自身的工工作流程程和正常常运转，并随环环境的变变化不断断进行反反馈调节节，以保保持组织织与环境境之间的的动态平平衡。权变组织织理论是是在系统统理论的的基础上上产生的的，“权变”的意思思是“权宜通通变”。权变变组织观观的中心心思想是是，在承承认系统统论关于于组织与与环境以以及各个个分系统统之间存存在相互互联系、互动作作用和一一致性的的基础上上，制定定特定条条件下组组织的最最有效的的管理方方式。权权变组织织理论认认为不存存在普遍遍适用的的、一成成不变的的

21、组织模模式，不不能把某某种在特特定环境境中适用用的组织织模式和和方法生生搬硬套套。一种种组织模模式和管管理方法法的有效效性，将将随着组组织内外外各种因因素的变变化而变变化，一一切都取取决于时时间、地地点、条条件，只只有权变变，没有有不变。权变观观在系统统论提供供总体指指导思想想的基础础上，由由原则性性转向灵灵活性、由标准准化转向向多样化化。不难看出出，系统统权变变的组织织观为人人们研究究组织提提供了新新的指导导思想和和方法论论。它强强调组织织的部分分、部分分之间的的交互影影响、部部分之和和组成的的整体的的重要性性，强调调组织对对环境的的影响和和环境对对组织的的影响，把组织织看成一一个相互互联系

22、的的、动态态的、开开放的系系统，同同时在组组织管理理领域中中不再寻寻求最好好的模式式，而是是从正规规性、标标准化转转向灵活活性和多多样性。从而使使人们对对组织的的一般性性质和一一般发展展规律有有了更深深刻的认认识，这这无疑将将行政组组织的研研究朝着着绝对真真理的方方向大大大地向前前推进了了。二、行政政组织的的特点行政组织织是政府府管理国国家和社社会的公公共事务务、提供供公共服服务的组组织，与与其它诸诸组织相相比，具具有如下下基本特特征：第一，行行政组织织是无须须参与竞竞争的社社会组织织。行政政组织与与其它社社会组织织相比，处在一一个无须须竞争的的特殊地地位上。政治组组织和经经济组织织必然要要面

23、对的的竞争环环境，以以及由此此决定的的组织行行为的竞竞争特征征，对于于行政组组织基本本是不存存在的。在政府府管辖范范围和区区域内，政府对对某一行行政活动动，按照照统一标标准进行行集中统统一处理理，非经经政府许许可和授授权，其其它组织织和个人人不能从从事这种种活动处处理。同同时，政政府制定定的管理理措施每每个人都都必须无无条件接接受。“工业社社会依靠靠政府去去履行把把整个社社会组织织起来的的任务。政府府是个巨巨大的加加速器，因为它它拥有强强制的行行政权力力和从税税收而来来的雄厚厚财力。” 用经经济学语语言来讲讲，行政政组织具具有天然然的垄断断性质，这对于于所有企企业来讲讲是它们们羡慕不不已的。在

24、激烈烈竞争的的市场环环境中，企业要要面对无无数竞争争对手，它不能能垄断市市场，也也不能强强迫消费费者购买买自己的的产品，而只能能在市场场的约束束下来调调整其生生产活动动，并不不断通过过降低成成本等方方式来争争取消费费者的货货币选票票，对付付其它企企业的竞竞争，优优胜劣汰汰。当然然完全竞竞争的企企业是不不现实的的，企业业总是企企图垄断断市场，获得对对市场的的控制力力。但是是，即使使由于市市场竞争争的不完完全性导导致垄断断企业的的出现，那些垄垄断性很很高的企企业也不不可能完完全摆脱脱市场的的约束，其垄断断性也不不会超过过行政组组织。我我们知道道，正是是由于行行政职能能和公共共权力的的排他性性和强制

25、制性，使使得行政政组织享享有免除除竞争的的客观现现实性。那幺行政政职能为为什幺具具有组织织上的合合法排他他性？这这是因为为，行政政职能和和公共权权力具有有暴力机机器支撑撑的合法法权威性性，以及及主司执执行特定定政治意意志的职职能。竞竞争必须须存在于于两个以以上行为为主体之之间，而而政治、行政权权威如果果在一个个大社会会系统边边界内超超过两个个，彼此此展开竞竞争，分分别按不不同的方方式、不不同的目目标和价价值追求求来分配配财富，维护公公共秩序序，管理理公共事事务，竭竭力扩大大自己的的权威和和影响，必然使使多权威威、多中中心现象象伴随着着混乱与与无序出出现，等等于非权权威和无无中心，也破坏坏了行政

26、政系统的的统一性性。这将将导致一一个组织织在事实实上分裂裂为几个个更小的的组织系系统。概概言之，一个社社会政治治权威的的确定来来自竞争争（甚至至战争），它属属于政治治过程的的前半段段。行政政是政治治权威的的延伸和和具体化化，专门门履行行行政职能能的行政政组织，把具有有强制性性质的行行政权威威，作为为自身存存在的根根据和组组织运行行的基本本前提。正如施施蒂格勒勒认为的的那样：“国家拥拥有一个个在纯理理论上即即使最有有势力的的公民也也不能分分享的资资源：国国家可以以通过文文明社会会法律所所允许的的唯一方方法税收获取金金钱，还还可以在在未经同同意的情情况下决决定家庭庭和厂商商的经济济决策。”第二，行

27、行政组织织是依法法进行公公共管理理和公共共服务的的社会组组织。行行政组织织是公共共组织，是公共共权力的的行使者者，它承承担着运运用公共共权力去去实现社社会公共共目标的的责任，因而行行政组织织以超越越局部利利益，为为全社会会公共利利益服务务为重要要特征。政府行行政组织织服务于于公共利利益的特特征主要要来源于于国家的的社会职职能，是是国家社社会职能能的主要要表现形形式之一一。国家家要维持持统治阶阶级意志志在社会会中至高高无上的的地位，必须担担负起社社会管理理的职责责，并施施惠于社社会公众众，以换换取社会会以契约约为基础础的对现现存国家家权威地地位的承承认。而而提供公公共管理理和公共共服务则则是行政

28、政组织实实现上述述契约，维持社社会平衡衡的重要要方面。然而从从根本上上说，只只有社会会主义国国家的行行政组织织，才能能真正代代表和服服务于全全体人民民的共同同利益。不过，为为公共利利益服务务的职能能并不仅仅仅为政政府行政政组织一一家所特特有。政政府之外外的公共共组织比比如民间间性的各各种公益益性组织织、慈善善机构、社区组组织和各各种基金金会、协协会等，是社会会自己组组织起来来的、解解决问题题的组织织形式，也承担担公共管管理和公公共服务务职能，但是两两者的区区别主要要在于是是否执掌掌国家权权力，政政府行政政组织是是通过强强制性的的行政权权力的运运行进行行管理，而政府府之外的的公共组组织是非非强制

29、性性的，主主要是基基于自觉觉、自愿愿基础上上，以道道德和奉奉献为纽纽带从事事公共管管理和公公共服务务。与之之相联系系的另一一个问题题是，企企业经济济组织能能否承担担公共服服务。在在现实生生活中，一些公公共服务务不排除除由企业业来供给给，比如如公共设设施的修修建可由由企业承承担。因因为为公公共利益益服务作作为一种种效用需需求，必必然会诱诱发市场场化供给给。但是是市场化化供给一一定要以以利润为为宗旨，服务不不过是获获取利润润的具体体形式。因而由由市场方方式解决决公共利利益服务务，面临临供给囿囿于局部部利益和和自身价价值取向向，很难难公正、充分、全面地地提供公公共服务务，管理理好公共共事务，因此需需

30、要由政政府提供供一定的的标准并并在政府府的监督督下进行行。可见见，正是是基于同同时满足足权威、公正、服务这这三个基基本点的的要求，行政组组织才必必须严格格地按照照法律来来行使公公共权力力，履行行行政职职能。否否则，行行政行为为迟早会会演变为为对公众众利益的的合法“盗窃”。显然然，依法法行政、保持利利益中立立是行政政组织的的又一基基本特征征。第三，行行政组织织是不能能创造自自身运行行所需经经济收入入的组织织。作为为经济组组织的企企业，其其目的和和动机固固然有社社会责任任与义务务的考虑虑，但其其核心目目的在于于追求利利润的最最大化。支撑企企业运行行的经费费只能来来源于市市场中的的赢利。如果企企业在

31、市市场中没没有竞争争力，产产品卖不不出去，维系企企业生存存的经济济来源就就会中断断。在优优胜劣汰汰的法则则下，企企业除了了破产以以外别无无选择。与企业业不同的的是，政政府行政政组织运运行所需需要的经经费来源源于税收收，人们们常说行行政工作作者“吃官饭饭”、“吃黄粮粮”，意思思就是指指行政组组织运作作本身需需要消耗耗经济剩剩余，而而不直接接创造物物质财富富。但是是，行政政组织的的有效运运作，却却间接地地为增加加社会物物质财富富创造了了不可缺缺少的条条件，以以至于在在现代社社会，政政府对社社会发展展的促进进作用越越来越重重要。对对于行政政组织不不能创造造经济收收入的理理由在于于：由于于行政组组织以

32、管管理公共共事务、服务于于公共利利益为根根本宗旨旨，享有有排他性性公共权权力（一一个权力力中心），它如如果创造造出直接接归自己己支配的的“经济效效益”来，就就意味着着其局部部、自身身经济利利益的要要求通过过垄断性性权力获获得了实实现。这这时，行行政组织织不仅演演化为集集行政组组织与经经济组织织为一体体的混合合物，它它还讲不不清楚如如下被公公众关心心的问题题：（1）讲讲不清生生产要素素的来源源和生产产过程；（2）讲讲不清它它在经济济生活中中应当扮扮演的“角色”；（3）讲讲不清它它是否遵遵循了服服务于公公共利益益的目标标；（4）讲讲不清公公共权力力是否还还属公正正；（5）讲讲不清其其经营过过程与行

33、行政职能能的关系系。总之，行行政组织织如果直直接创造造了经济济效益（收入），至少少在理论论上很难难为行政政职能、公共权权力的“贞洁”作出合合理性的的辩护。据此，行政组组织的运运行经费费只能来来源于国国家财政政拨款，而不能能通过各各种形式式的创收收来获取取经济收收入。第四，行行政组织织是具有有合法强强制性公公共权力力的社会会组织。行政组组织的行行为具有有基于法法律赋予予的强制制性。强强制性是是保证秩秩序、协协调的手手段之一一。众所所周知，法律依依靠外在在的强制制力实现现某种社社会行为为规范，而伦理理道德则则依靠良良心、责责任感、理想等等内在强强制力，来实施施某种社社会行为为规范。行政组组织所具具

34、有的强强制性特特征，典典型地处处于上述述两者之之间。一一方面，它依靠靠外在强强制（法法律、制制度）来来为自己己存在的的必然性性和合理理性提供供支持和和依据。另方面面，它依依靠内在在强制力力（个人人目标、协调）引导绝绝大多数数社会成成员服从从权威，尽可能能避免“法不制制众”局面的的出现，避免自自身政治治资源消消耗过多多。因此此对行政政组织强强制性的的具体理理解应包包括：一一是强制制性公共共权力并并不需要要时时刻刻刻的强强制性行行为来体体现，而而是指行行政行为为具有潜潜在的、合法的的强制性性。在现现代社会会，行政政强制的的内容大大多包括括使人遭遭受名誉誉、地位位、经济济损失和和对某些些行为自自由度

35、的的温和限限制。二二是这种种强制性性事实上上表现为为一种威威慑力量量。正如如人们在在日常生生活中，很少看看到持枪枪荷弹的的公安人人员，但但是公安安人员作作为社会会秩序的的维护者者，代表表着一种种不可抗抗拒的力力量。在在现代民民主社会会中，行行政强制制更多是是以说明明其符合合大多数数人利益益来说服服组织成成员自觉觉遵守和和服从行行政行为为这样一一种方式式出现，而行政政强制与与充分尊尊重每个个公民民民主权利利之间的的矛盾，往往又又对行政政强制手手段的合合理性解解释提出出更高的的要求。第五，行行政组织织有其特特有的运运作规律律。行政政组织的的公共性性特征使使之必须须处于社社会的广广泛监督督之下，从组

36、织织的基本本制度、个人行行为到行行为后果果、开支支大小等等，都会会受到公公众舆论论、新闻闻媒介的的直接影影响。相相比之下下，经济济组织在在合法范范围内可可以不理理会舆论论批评；政治组组织则在在另一个个极端，它需要要靠舆论论和传媒媒生存，要设法法尽量利利用和迎迎合舆论论。行政政组织的的特殊性性在于，它既需需要相对对稳定地地运作，尽力摆摆脱各种种干扰，又需要要接受监监督，并并通过传传媒宣传传、解释释各种行行政行为为的合理理性，要要极力平平衡“相对封封闭和对对外开放放”之间的的矛盾。这一特特点是其其它类型型社会组组织所较较少具备备的。可可见，传传媒、舆舆论构成成现代行行政组织织运作的的基本信信息环境

37、境，它对对行政组组织的意意义，就就像市场场、价格格信息对对经济组组织的意意义一样样，不可可或缺，这也是是行政组组织特殊殊运作中中的一个个关键问问题。第六，行行政组织织规模呈呈扩大趋趋势。任任何组织织职能的的扩大，通常都都伴随着着人员绝绝对数目目的相应应扩大。自凯恩恩斯从经经济分析析角度证证明了市市场失灵灵部分需需要政府府加以干干预的必必要性后后，政府府行政组组织的职职能大大大增加，对社会会生活干干预的深深度是1100年年前人们们不可想想象、难难以接受受的。行行政行为为涉及社社会生活活面之广广泛，必必然推动动行政专专业技能能分化，机构增增加，行行政人员员规模扩扩大也成成为一种种趋势。对此，托夫勒

38、勒认为：“要把第第二次浪浪潮文明明组织成成一个巨巨大的使使一切方方面都共共同协作作的有机机整体，除了上上面所说说的以外外，还必必须有组组织整个个体制的的工具：庞大的的政府。整个体体制需要要组织协协调起来来，说明明了第二二次浪潮潮各个社社会出现现庞大政政府的底底蕴。” 值得得注意的的是，公公共选择择理论以以及许多多西方经经济学家家一再指指责政府府行政机机构拥有有过多过过大的公公共管理理权限，认为政政府的缺缺陷并不不比市场场更少，不能容容忍“美国各各级政府府每年费费用从119133年仅330亿美美元，增增加到880年代代中期的的140000亿亿美元”，目前前已突破破2万亿亿美元的的事实。托夫勒勒的

39、观点点是正确确的，但但是无须须竞争的的行政组组织在其其职能扩扩张中，确实存存在着巨巨大的浪浪费。不不过，市市场失灵灵与政府府失灵、失控毕毕竟又是是不同的的问题。三、行政政组织的的结构行政组织织结构是是行政组组织的基基本框架架，只有有通过行行政组织织结构的的设置，才能显显示出组组织内部部成员之之间的权权责关系系以及各各部门之之间的分分工合作作关系、工作程程序、活活动方式式、控制制方式，也才能能表达出出组织内内部许多多变量之之间的关关系，如如权威、责任、专业、分工、专业化化及部门门之间的的依赖关关系等关关系模式式。在系系统论的的方法中中，要素素分析、结构分分析和功功能分析析三者中中属结构构分析最最

40、重要。因为相相同要素素的不同同结构决决定功能能输出不不同，不不同要素素的相同同结构决决定功能能相似。在行政政管理实实践中发发展出来来的纵向向层级制制和横向向职能参参谋制是是行政组组织最基基本的结结构形式式，前者者是对自自上而下下指挥命命令链条条延伸过过程的解解释；后后者是对对由职能能分工所所产生的的部门间间协调、协同关关系的解解释。（一）行行政组织织的纵向向结构层级级制层级制结结构是行行政组织织内部纵纵向结构构形式，它是上上下级政政府之间间以及上上下级政政府所属属部门之之间所形形成的关关系形式式。在这这种结构构中，职职位、职职权、职职责在合合法基础础上，从从组织最最高层向向最低层层垂直分分配，

41、形形成不同同的等级级系列。每个层层级拥有有所管辖辖范围的的决策、指挥全全权。不不同层级级所管辖辖的业务务性质大大体相同同，只是是管辖的的范围随随层级的的降低而而缩小，也就是是说，层层级越高高，管辖辖范围越越大，职职责与权权力越大大，组织织数量也也越少；层级越越低，管管辖范围围越窄，组织数数量愈多多。不同同层级间间垂直的的领导与与被领导导、服从从与被服服从的上上下级关关系是这这一结构构形式最最突出的的特点，由此纵纵向呈现现出金字字塔形的的垂直领领导关系系。层级级制是产产生最早早、也最最为常见见的组织织结构形形式，传传统工厂厂中的厂厂车间间班组组，政府府行政组组织中的的国务院院省县乡均均为层级级制

42、结构构。层级制是是由管理理公共事事务的性性质决定定的，若若无一种种等级从从属关系系相互牵牵制，就就会破坏坏行政活活动的统统一性和和一致性性，而各各层级之之间上统统下属的的隶属关关系使其其相互制制约，具具有指挥挥灵便、行动统统一的优优点，所所以统一一指挥是是层级结结构的基基本精神神。（当当然，纵纵向有效效运作的的关键不不在结构构形式而而在人）实践中中，层级级式结构构仅适用用于从事事简单作作业活动动的组织织，当社社会分工工精细复复杂，行行政管理理承担的的任务加加重时，层级式式结构就就远远不不能满足足需要，还要有有其它结结构形式式作为补补充。（二）行行政组织织的横向向结构职能能制行政组织织横行结结构

43、的职职能制是是以行政政组织内内部各功功能单元元之间以以协同与与制约关关系为主主要内容容的结构构形式，即在层层级制的的统一系系统外，按专业业化原则则设置的的职能系系统，它它是组织织横向专专业化分分工的结结果。由由于行政政组织管管理公共共事务内内容的复复杂多样样性，靠靠任何一一个层级级的行政政组织都都不可能能胜任，因此就就需要在在划分层层级的基基础上，按业务务性质的的不同，设立平平行的不不同部门门，以便便分门别别类地管管理好各各种事项项，可见见专业分分工是职职能制的的要义。横向职职能部门门直接对对上级行行政首长长负责。一方面面，对行行政首长长提出工工作建议议，履行行参谋职职能，另另一方面面，对下下

44、级职能能部门进进行管理理。职能能制结构构的产生生较早也也较为常常见，政政府及企企事业单单位、社社会团体体内部各各个职能能部、委委、办、局、处处、科、股，均均属职能能结构的的典型形形式。在在实际操操作中，横行职职能部门门的划分分宜粗不不宜细，能一个个部门做做的事，尽量不不要涉及及多个部部门。要要尽可能能地在总总目标的的的统帅帅下，按按照职能能、业务务、地域域相近的的原则进进行归类类，以两两个圆的的关系喻喻之，就就是只能能相切，不能相相交。职职能制结结构的优优点在于于有助于于发挥组组织的技技术专长长。其一一，在职职能化结结构中，专业分分工、业业务相似似，往往往伴随着着作业者者专业技技能的迅迅速提高

45、高，易于于提高效效率。其其二，组组织与环环境之间间输入输输出人流流、物流流、信息息流较为为有序，使组织织运行获获得许多多缓解外外部和内内部冲击击力的支支撑点（职能部部门）。其三，使行政政首长摆摆脱日常常具体业业务，集集中精力力筹划全全局的决决策领导导。但是职能能制在运运行中也也有缺陷陷，第一一，如果果分职不不当，分分工过细细，容易易造成机机构臃肿肿、部门门林立、管理失失控。第第二，增增加了协协调的难难度。各各职能部部门在获获得专业业化授权权后既成成为组织织内部的的分系统统，客观观上又都都是相对对独立的的利益单单元，当当狭隘的的部门利利益超越越组织的的总目标标时，彼彼此间的的协调就就成了问问题，

46、从从而损害害了组织织的效率率。阿尔尔蒙德认认为，“专业化化的好处处使得分分化程度度迅速提提高。但但是随着着越来越越多的分分化，协协调各单单位的困困难和代代价也就就越来越越大，并并且使进进一步分分化要受受限制。最后，协调所所花费的的代价形形成了一一个极限限。” 第三三，职能能部门之之间通常常是平行行协商关关系，当当职能部部门间缺缺乏主动动协调时时，上级级不得不不陷于没没完没了了的协调调中，易易于降低低决策质质量。第第四，由由职能部部门形成成组织多多支撑点点的稳定定结构的的优点，也可能能变为阻阻碍一个个组织创创新、发发展的保保守因素素。（三）管管理层次次和管理理幅度层级制和和职能制制带来管管理层次

47、次和管理理幅度问问题。管管理层次次和管理理幅度问问题是影影响行政政组织结结构形态态的两个个决定性性因素。管理幅幅度是指指一个层层级的行行政机构构或一位位行政首首长直接接控制的的下级机机构或人人员的数数目。它它是对行行政组织织横向结结构进行行裁量的的问题，如同挂挂钟的摆摆幅一样样，管理理幅度是是有一定定限度的的，过大大或多小小都将影影响管理理效能。管理层层次指行行政组织织纵向结结构的层层级。纵纵向层次次的设置置必须适适中适宜宜，层次次过多，工作线线路长，拉大了了领导层层与实施施层的行行政距离离，给上上下沟通通带来不不便，不不仅造成成程序复复杂、手手续繁多多、公文文履行、官僚主主义丛生生，也带带来

48、信息息的失真真失落率率。实践践表明，管理层层次每多多出一级级，信息息的失真真失落率率就会增增加一倍倍。合理理的管理理层次一一般分为为高、中中、低三三个层次次，或高高、中、低、基基层四级级，前者者如多数数国家政政府通用用的部、局、处处三级建建制，传传统工厂厂的厂、车间、班组三三级建制制；后者者如我国国的国务务院省县乡四四级领导导体制。但是无无论哪一一种管理理级数，高层总总是负责责制定组组织总目目标，偏偏重于决决策、协协调和监监督事务务，人数数相对少少；中层层承上启启下，负负责执行行上级政政策，协协调下级级活动；基层主主要负责责执行落落实具体体事务，人数相相对多，这同层层级制的的金字塔塔结构是是相一致致的。管理层次次与管理理幅度在在组织结结构中呈呈反比关关系。如如果组织织规模一一定，那那幺层次次越少，跨度则则越大，即每个个层次所所包容的的基本单单位和人人员就越越多。反反之，每每个层次次所包容容