第一章水资源与水资源安全的概念界定11320.docx

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1、浙江水资资源安全全保障体体系构建建及对策策建议摘要目前，浙浙江省正正常年份份的人均均水资源源量仅略略高于严严重缺水水边缘标标准。到到20220年全全省人均均水资源源量将降降到严重重缺水边边缘警戒戒线之下下。当前浙浙江在水水资源安安全方面面的突出出问题是是，水资资源需求求结构不不合理，水水资源利利用方式式粗放、利利用效率率低下，水水资源污污染严重重。它们们加剧了了水资源源供求矛矛盾，使使浙江面面临十分分严峻生生态形势势。水资源源安全保保障体系系的构建建是一个个系统工工程，应应包括三三大体系系：供给给保障体体系，需需求保障障体系，贸贸易保障障体系。研研究报告告提出了了系统的的构想，其其中不少少具有

2、新新意，如如达标废废水排放放也应严严格实施施总量控控制；将将部分水水库的发发电功能能调整为为饮用功功能；实实施海水水淡化工工程计划划；学习习缺水国国家的用用水、管管水经验验，引进进和开发发节水技技术；基基本生活活用水和和公共用用水体现现公平优优先，生生产性用用水和享享乐型生生活用水水体现效效率优先先；进一一步提高高水资源源的重复复利用率率，进一一步压缩缩水资源源密集型型的产业业；率先先建立规规范的水水权交易易市场；建立水水污染权权交易体体制，优优化水环环境容量量资源的的配置；鼓励进进口虚拟拟水多的的产品（如如粮食），鼓鼓励出口口虚拟水水少的产产品，并并限制出出口虚拟拟水多的的产品。我省建建设水

3、资资源安全全保障体体系需要要六大创创新：通通过制度度创新，构构筑与节节水型社社会相适适应的游游戏规则则；通过过工程创创新，构构筑起符符合经济济社会发发展的现现代水网网；通过过科技创创新，构构筑起节节水型技技术体系系；通过过政府创创新，形形成水资资源保护护与经济济增长统统筹的综综合决策策机制；通过市市场创新新，充分分发挥市市场机制制在水资资源配置置领域的的基础性性作用；通过社社会创新新，广泛泛发动公公众自觉觉参与到到节水型型社会的的建设中中来。报报告提出出了一系系列富有有新意并并具有可可操作性性的建议议。浙江大学学沈满洪洪教授主主持完成成的省社社科规划划重大招招标课题题我省省重要资资源安全全保障

4、体体系的构构建及策策略研究究以水水资源为为例，通通过对我我省水资资源安全全形势的的分析，提提出了构构建水资资源安全全保障体体系的三三大子体体系供给保保障体系系、需求求保障体体系、贸贸易保障障体系，并并提出了了对策建建议。主主要观点点如下：一、浙江江水资源源安全形形势分析析1水资资源总量量丰富，但但人均占占有量较较少，水水资源数数量时空空分布不不均浙江水资资源量年年际分布布极不均均匀,最最丰年份份是最枯枯年份水水资源量量的2.91倍倍。人均均水资源源拥有量量仅21100mm3，比全全国人均均水资源源拥有量量约低1100mm3左右。按按照国际际标准，目目前浙江江省正常常年份的的人均水水资源量量仅略

5、高高于严重重缺水边边缘，到到20220年全全省的人人均水资资源量将将降到119400m3左右，已已处于缺缺水警戒戒线之下下，而枯枯水年份份的人均均水资源源量更低低。2水资资源需求求结构不不合理，供供求矛盾盾十分尖尖锐，“以供定定用”特征明明显与发达国国家的用用水结构构相比较较，浙江江省用水水结构明明显不合合理。220033年全省省总用水水量为2205.98亿亿m3，其中中，农业业总用水水量544.3%，比重重偏高，工工业用水水量占226.88%，城城镇公共共用水量量占3.2%；居民生生活用水水量占110.00%（如如计入城城镇公共共用水则则占133.2%）；生生态环境境用水量量占5.6%。随随

6、着工业业化、城城市化进进程的加加快，农农业、工工业、居居民生活活与生态态环境竞竞相用水水的情况况将进一一步加剧剧。水资资源供求求的结构构性矛盾盾直接制制约着浙浙江省经经济社会会的发展展。浙江省水水资源供供求呈现现出明显显的“以供定定用”特征。全全省资源源型缺水水、水质质型缺水水、工程程型缺水水同时并并存，各各地区水水资源分分布的不不平衡性性进一步步加剧了了水资源源供求矛矛盾。部部分地区区因缺水水问题进进而导致致地下水水超采，杭杭嘉湖地地区、宁宁波地区区、温黄黄平原等等地已出出现局部部地区地地面沉降降，其中中嘉兴城城区20003年年累计最最大沉降降量达到到8600毫米，出出现水问问题“并发症症”

7、。3水资资源过度度利用，水水资源利利用方式式粗放，用用水效率率低下国际上通通常认为为，地表表水资源源利用率率超过330%即即会对生生态环境境造成影影响，超超过400%则对对生态环环境会有有严重影影响，使使生态系系统遭到到破坏，水水资源开开发利用用不可持持续，严严重影响响经济社社会的可可持续发发展。220033年全省省平均水水资源利利用率为为35.9%，其其中7个个地区均均高于440%，湖湖州、舟舟山利用用率超过过80%，嘉兴兴更高达达6044.7%。即使使是降水水量正常常水平的的20001年，嘉嘉兴、湖湖州的水水资源利利用率也也远超过过40%。在水资源源被过度度利用的的同时，水水资源利利用方式

8、式粗放、用用水效率率低，用用水浪费费非常严严重。浙浙江省总总耗水量量及耗水水率较高高，20003年年全省总总耗水量量为1117.118亿mm3，平均均耗水率率为566.9%，其中中农田灌灌溉耗水水量就占占了622.7%，林牧牧渔畜耗耗水量占占9.77%，工工业耗水水量占112.88%，城城镇公共共耗水量量占2.8%，居居民生活活耗水量量占100.3%，生态态环境耗耗水量占占1.77%。全全省万元元GDPP用水量量为2119.22m3，每立立方米水水产出仅仅45.61元元，约合合5.55美元，而而美国、德德国、日日本的每每立方米米水产出出分别达达到144.4、447.55、533.9美美元。按按

9、照目前前的供水水能力及及用水效效率，220200年全省省缺水量量将达到到12551411亿m33。4水资资源污染染严重，水水资源质质量安全全问题突突出浙江省11981120003年223年时时间的环环境库兹兹涅茨曲曲线的轨轨迹表明明，随着着人均收收入水平平的上升升，废水水排放量量呈现上上升趋势势，处于于倒“U”型环境境库兹涅涅茨曲线线的上升升阶段，与与发达国国家在工工业化过过程中的的曲线轨轨迹相似似。如图图1所示示。与发发达国家家不同的的是：发发达国家家一般形形态的环环境库兹兹涅茨曲曲线在上上升阶段段是按照照递减的的速度上上升的，而而浙江省省的环境境库兹涅涅茨曲线线在上升升阶段则则是按照照递增

10、的的速度上上升的。图1 浙江省省1988120003年的的环境库库兹涅茨茨曲线水域污染染特别是是杭嘉湖湖平原、宁宁绍平原原、温黄黄平原、温温瑞平原原等省内内水乡平平原地区区的水污污染特别别严重，水水质基本本为、类， 84的河段段不能满满足功能能要求。嘉嘉兴等甚甚至出现现“水乡泽泽国无水水喝”的状况况。杭嘉嘉湖、宁宁波、温温黄、温温瑞等沿沿海平原原因过量量开采地地下水引引起了局局部区域域地面沉沉降。220033年嘉兴兴城区沉沉降中心心最大累累计沉降降量为8860毫毫米。二、浙江江水资源源安全保保障体系系构建我省水资资源安全全保障体体系构建建的目标标是双重重的：一一是数量量上的足足额供给给保证证城

11、乡居居民生产产、生活活的用水水需求和和自然环环境的生生态用水水需求；二是质质量上的的安全供供给保证城城乡居民民特别是是农村居居民洁净净水的供供给，实实现城乡乡供水一一体化。但但是，我我省水资资源安全全保障体体系的构构建，单单从供给给角度入入手是远远远不够够的，必必须有需需求保障障体系和和贸易保保障体系系来配套套。（一）水水资源供供给保障障体系1保护护水生态态，治理理水土流流失。水水土流失失的治理理是保障障水资源源安全的的基础，水水源地的的生态保保护是保保障水资资源安全全的关键键。但是是，生态态保护具具有很强强的正外外部性，如如果没有有激励机机制就会会使保护护者缺乏乏保护的的积极性性。况且且，流

12、域域上游和和水源保保护区往往往是相相对欠发发达地区区。因此此，建立立水生态态保护补补偿制度度，是保保护水生生态和区区域经济济协调发发展的重重要手段段。在水水生态保保护的主主体、水水生态受受益的主主体及水水生态保保护的效效果均容容易量化化的情况况下，例例如在跨跨流域、跨跨区域引引水工程程中，可可以建立立“谁受益益，谁付付费”和“谁保护护，补偿偿谁”的市场场补偿办办法；在在水生态态的受益益者主体体不明确确的情况况下，例例如在生生态公益益林建设设中，可可以采用用政府财财政转移移支付的的办法向向保护者者提供补补偿。2治理理水污染染，恢复复水体功功能。水水质型缺缺水是我我省水资资源危机机的重要要方面甚甚

13、至是主主要方面面。整治治水体污污染是修修复水生生态的必必由之路路，也是是增加我我省水资资源供给给的主渠渠道。浙浙江水环环境保护护从源头头控制看看，必须须采取下下列措施施：第一一，严格格实施达达标排放放与总量量控制相相结合的的方针。达标的废水总量过多仍然会损害水环境，必须根据流域水环境保护目标，计算各流域一定浓度的废水允许排放数量，将排放指标分配或拍卖给流域内的企业或家庭。第二，严格实施污水减排与废水集中治污的方针。3保护护水域率率，保证证蓄水容容量。在在加速推推进城市市化和工工业化的的进程中中，出现现“向水域域要城区区、向水水域要园园区”的现象象，例如如绍兴市市城区的的河道由由33条条减少到到

14、16条条。我省省目前水水域占用用现象十十分严重重，必须须尽快实实施水域域保护计计划，保保护水域域率和水水域面积积，进而而保证包包括蓄水水功能在在内的水水域综合合功能。4转换换水功能能，保证证洁净供供水。随随着经济济社会的的发展，饮饮用水的的功能更更加凸现现，而可可替代的的发电技技术又迅迅猛发展展，因此此，实施施水库功功能转换换计划，将将部分水水库的水水资源发发电功能能调整为为饮用功功能，是是解决城城乡居民民饮用水水需求的的可行之之策。解解决这个个问题需需要协调调好两个个关系：一是水水利部门门与电力力部门之之间的关关系。二二是供水水区域与与需水区区域之间间的关系系。5海水水淡化，增增加新的的水源

15、。宁波、温州、台州等沿海地区，人均水资源量大部份低于国际公认的严重缺水标准（1000立方米），六个海岛县的人均水资源量大部分低于500立方米，处于极度缺水状态。根抿我省水资源现状和趋势，必须“造水”，利用浙江“海洋大省”的优势，实施海水淡化工程计划。海水淡化技术的关键在于降低成本。发展我省海水淡化技术及其产业，必须做到：第一，加快制订海水淡化技术的规划和发展战略；第二，设立海水淡化研究专项，加快关键技术的攻关力度；第三，加大扶持力度，为海水淡化技术及其产业的发展提供良好的政策环境；第四，鼓励社会各界力量介入海水淡化市场。6开发发大气水水，实施施人工降降雨。大大气水的的开发是是在迫不不得已的的情

16、况下下采取的的一种非非常手段段，是对对水资源源供给的的一种补补充，不不能作为为主要供供给手段段。必须须通过科科技创新新降低大大气水开开发的成成本，开开发成本本高于开开发收益益会使得得大气水水开发工工作得不不偿失。这这种手段段难以由由市场提提供，往往往由政政府作为为公共产产品加以以提供。（二）水水资源需需求保障障体系1引进进和开发发节水技技术，提提高水资资源利用用效率。我国的水资源危机不仅是“短缺危机”，也是“效率危机”。我国人均水资源拥有量只有世界平均水平的1/4，而每万元GDP的用水量是世界平均水平的4倍。考察学习以色列等典型的缺水国家的用水、管水经验，引进和开发节水技术，提高单位水资源生产

17、率，是保障我省水资源安全的极其重要的方面，并且存在巨大的潜力。2建立立水价调调节机制制，遏止止过度用用水需求求。水资资源价格格是影响响水资源源需求者者用水数数量的直直接杠杆杆。随着着水资源源的稀缺缺性呈现现加剧趋趋势，水水资源价价格的上上升是一一个长期期的趋势势。但是是，水资资源价格格的调节节机制并并不是一一味地提提价，而而要体现现一些基基本原则则：基本本生活用用水和公公共用水水体现公公平优先先；生产产性用水水和享乐乐型生活活用水体体现效率率优先；少用低低价，多多用加价价；分质质供水，分分质定价价。3调整整产业结结构，转转变经济济增长方方式。要要尽力压压缩水资资源密集集型的产产业，大大力发展展

18、节水型型的产业业。要象象重视劳劳动生产产力一样样，重视视水资源源生产率率，促进进产业结结构的调调整和升升级。第第一，进进一步调调整三大大产业结结构的用用水比例例。第二二，发展展循环经经济，进进一步提提高水资资源的重重复利用用率。第第三，进进一步压压缩水资资源密集集型的产产业。（三）水水资源贸贸易保障障体系1建立立水权交交易制度度，优化化配置水水资源。水权制度的建设是水资源管理制度改革的关键和核心。通过明晰水权，允许水权交易，可以形成反映水资源稀缺性的水权价格，使水资源配置到高效率的产业或区域。浙江有条件在全国率先建立起规范的水权交易市场。为此，需要对初始水权在区域之间进行明确的界定，进而在区域

19、内部将水权界定到用水户。这样，必然发生区域与区域之间、用水户与用水户之间的水权交易。由于我省相对独立的水生态系统，实施这一制度的协调主要局限于省域范围内，因而可以以比较低的交易成本完成水权交易。2建立立水污染染权交易易体制，优优化水环环境容量量资源的的配置。根据水环境容量，确定废水排放总量、分配废水排放指标、建立水污染权交易制度是一种行之有效的手段。上海市闵行区在水污染权交易制度的实践方面已有成功经验。实施排污权交易制度的三个环节：（1）确定废水排放总量。（2）分配排污许可证。可以竞价拍卖、固定价格出售、无偿分配。（3）实施水污染权交易。浙江水资资源安全全保障体体系一览览表保障体系系类别保障体

20、系系名称重要性时间性供给保障障体系水生态保保护机制制重要紧迫水污染控控制机制制重要紧迫水域保护护机制比较重要要紧迫水功能转转换机制制比较重要要比较紧迫迫海水淡化化机制一般一般大气水开开发机制制一般一般需要保障障体系提高水资资源利用用效率的的机制重要紧迫遏止水资资源过度度利用的的机制重要紧迫调整用水水结构的的机制重要紧迫贸易保障障体系水权交易易制度重要比较紧迫迫水污染权权交易制制度重要比较紧迫迫虚拟水贸贸易制度度一般一般3树立立虚拟水水意识，进进口虚拟拟水。虚虚拟水是是指生产产商品和和服务所所需要的的水资源源数量。如如果进口口的虚拟拟水多于于出口的的虚拟水水，那么么就有虚虚拟水的的净进口口。为了

21、了减轻本本省水资资源需求求压力，可可以鼓励励进口虚虚拟水多多的产品品（如粮粮食），鼓鼓励出口口虚拟水水少的产产品，并并限制出出口虚拟拟水多的的产品。供给保障障体系立立足于开开源，需需求保障障体系立立足于节节流，贸贸易保障障体系立立足于优优化。这这三大类类别十二二个方面面的重要要程度是是不同的的，实施施时间也也可以分分步进行行，各项项保障体体系的轻轻重缓急急各不相相同，有有的是根根本性制制度安排排，有的的是一般般性安排排；有的的是长期期性举措措，有的的则是临临时性举举措。表表1对此此作了简简要的概概括。三、我省省实施水水资源安安全保障障体系的的对策建建议在我省的的水资源源开发利利用管理理中，总总

22、体上仍仍然存在在着重供供给管理理、轻需需求管理理；重开开源和引引水、轻轻节流和和治理；重科技技创新和和工程措措施、轻轻制度创创新和机机制构建建等畸重重畸轻的的现象。根根据国内内外的经经验教训训，在构构建我省省水资源源安全保保障体系系的过程程中必须须实现水水资源配配置模式式的“三个结结合”：坚持持依靠工工程建设设扩大供供给与依依靠制度度建设激激励节水水的结合合，坚持持硬件建建设（如如水利设设施）与与软件建建设（如如制度建建设）的的结合，坚坚持跨区区域或流流域引水水与当地地治理增增加水资资源供给给的结合合。为此此，需要要采取下下列措施施：1通过过制度创创新，构构筑与节节水型社社会相适适应的游游戏规

23、则则完善有关关法律法法规，在在全国国节水规规划纲要要、全全国节水水农业发发展规划划纲要及及其我省省配套法法规的基基础上，实实施浙浙江省水水资源保保护和开开发利用用总体规规划，制制订浙浙江省建建设资源源节约型型社会规规划。要要适时制制定并实实施浙浙江省水水权交易易管理条条例、浙浙江省排排污权交交易管理理条例、浙浙江省水水域占用用管理条条例以以及与水水资源保保护相关关的浙浙江省生生态保护护补偿管管理条例例等法法规。根根据环环境影响响评价法法，切切实执行行涉水建建设项目目生态影影响评价价制度。要建立立以水库库群为基基础的饮饮用水源源保护计计划，做做好重要要江河的的水资源源保护规规划和水功能能区划工工

24、作。重重点加强强对主要要江河湖湖库引排排水口、入入河排污污口和地地下水水水量、水水质的检检测。2通过过工程创创新，构构筑起符符合经济济社会发发展的现现代水网网将水源工工程和引引水工程程特别是是跨区域域引水工工程建设设作为今今后一个个时期水水利工作作的重点点来抓。要要建设水水库、河河道双源源并举的的饮用水水供水体体系；形成常常规水与与非常规规水源联联合调配配，海水水、再生生水、雨雨水互补补的分管管分质供供水体系系；形成成以水库库群为基基础、多多个水源源地同时时供水、可可供水量量大于需需水量的的供水体体系，全全面提高高水资源源的安全全保障和和应急能能力。借借助我省省新一轮轮城市规规划和工工业布局局

25、来建设设现代化化水网，根据水水资源承承载能力力统筹城城乡用水水和各行行业用水水；统筹筹生活、生生产和生生态用水水；统筹筹节水、供供水、用用水和排排水；统统筹构建建跨行政政区域的的现代配配水网络络，以有有限水资资源支持持经济社社会快速速发展。有条件地区可实施区域内或行政区域间原水联网调度，提高原水综合利用率。以水资源紧缺地区为首选，工程技术条件许可下应联网水库，统一调度水资源。3通过过科技创创新，构构筑起节节水型技技术体系系研究开发发污水资资源化技技术，大大幅度提提高污水水回用率率。目前前我省大大多数城城市污水水管道没没有形成成完整封封闭的体体系。因因此，一一要加快快污水处处理及其其配套设设施和

26、污污水回用用设施建建设，提提高城市市污水处处理能力力，实现现废水资资源化。二二要全面面推进清清洁生产产，加强强对工业业污染源源的防治治力度，实现从末端治理为主向以源头治理为主的转变，达到减污增效的双重效果。三要提高水资源利用率。大力推广农业节水新技术，促进节水灌溉技术产业化。研究开发适合我省不同地区特点的节水灌溉技术，不断提高节水技术水平，降低节水投入成本；组织开展节水灌溉设备的标准化体系研究，逐步规范节水灌溉设备生产和销售市场。扩大海水直接利用规模，推进海水淡化技术产业化。采取引导和鼓励政策，使具备制造海水淡化设备能力的生产企业与科研单位组成联合体，合作开发、进行技术攻关，制造成套海水淡化技

27、术设备，走产业化发展之路。4通过过政府创创新，形形成水资资源保护护与经济济增长统统筹的综综合决策策机制地方水利利部门理理所当然然应该承承担起区区域水资资源管理理的神圣圣职责。但但水利部部门在水水资源管管理中存存在着“条”“条”之间、“块”“块”之间、“条”“块”之间和和上下级级之间纵纵横交错错的矛盾盾。只有有建立水水资源保保护与经经济增长长统筹的的综合决决策机制制，才有有可能避避免矛盾盾，理顺顺关系。这这种决策策机制首首先是同同级政府府不同部部门之间间的综合合决策机机制，其其次是同同一流域域上下游游之间的的综合决决策机制制。虽然然统筹与与协调是是要付出出成本的的，但是是为了长长远的、全全局的利

28、利益而支支付一定定的代价价是值得得的。5通过过市场创创新，充充分发挥挥市场机机制在水水资源配配置领域域的基础础性作用用要逐步确确定水资资源管理理和控制制指标，建建立总量量控制和和定额管管理制度度。工业节节水以提提高重复复利用率率为核心心，对我我省主要要工业用用水行业业的主要要产品确确定用水水定额；城市节节水以降降低管网网漏失率率为核心心，加快再再生水回回用步伐伐；农业节节水以提提高灌溉溉水利用用系数为为目标，将将节水与与现代农农业建设设相结合合。积极极探索水水资源和和水污染染权有偿偿使用制制度改革革，适当当提高供供水价格格，确定定自来水水和原水水合理比比价，发发挥经济济杠杆对对水资源源开发、利

29、利用和保保护的推推动作用用。要利利用市场场机制协协调好不不同区域域间水资资源开发发、利用用与保护护中引发发的矛盾盾。建立立水生态态补偿机机制、水水污染权权交易机机制等，扩扩大生态态公益林林建设的的范围、提提高生态态公益林林生态补补偿的标标准。6通过过社会创创新，广广泛发动动公众自自觉参与与到节水水型社会会的建设设中来在全省建建立水资资源公报报发布制制度。通通过水资资源统计计数据的的信息披披露，加加强公众众对政府府水利建建设和水水资源管管理工作作的监督督和对企企业水资资源使用用行为的的监督。建立“公众的的声音发布人大的的投票表表决政府的的行为选选择或企企业的行行为调整整”这样一一个监督督链。对对于公共共工程项项目的建建设，政政府决策策只是决决策的一一个方面面，还需需要建立立专家咨咨询机制制和公众众参与机机制。通通过提高高用水户户的参与与程度，由用水户代表或相关利益团体来协商决定水资源分配、水资源价格、水市场建设等，实行民主决策管理，接受用水户的监督，提高透明度。调动用水户参与水利工程建设和管理的积极性，促进高效管水和高效用水。送：省环环保局、省省水利厅厅9