基本公共服务均等化14971.docx

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1、财经活页页20077年第222期(总第994期)辽宁省 财 政政 学 会辽宁省财财政科学学研究所所 220077年111月255日本期主题题：基本本公共服服务均等等化按220066年3月月全国人人大通过过的十十一五规规划纲要要中，基基本公共共服务均均等化是是作为财财政体系系建设任任务提出出的，基基本公共共服务均均等化是是财政体体系建设设和财政政转移支支付制度度完善的的结果和和目标。220066年100月，中中国共产产党十六六届六中中全会通通过的关关于构建建和谐社社会的决决定对对实现基基本公共共服务均均等化做做了更详详尽的阐阐述，指指出：“完善公公共财政政制度，逐逐步实现现基本公公共服务务均等化

2、化。健全全公共财财政体制制，调整整财政收收支结构构，把更更多财政政资金投投向公共共服务领领域，加加大财政政在教育育、卫生生、文化化、就业业再就业业服务、社社会保障障、生态态环境、公公共基础础设施、社社会治安安等方面面的投入入。”20007年110月115日召召开的中中国共产产党第十十七次代代表大会会通过的的政治报报告，进进一步强强调了基基本公共共服务均均等化的的重要作作用，“缩小区区域发展展差距，必必须注重重实现基基本公共共服务均均等化，引引导生产产要素跨跨区域合合理流动动”，“围绕推推进基本本公共服服务均等等化和主主体功能能区建设设，完善善公共财财政体系系。”从十十一五规规划纲要要提出出基本

3、公公共服务务均等化化，到十十六届六六中全会会关于于构建和和谐社会会的决定定详尽尽阐述基基本公共共服务均均等化，再再到十七七大报告告进一步步强调公公共服务务均等化化的作用用，基本本公共服服务均等等化已经经成为当当前的热热点问题题，这表表明了我我国对于于公共服服务均等等化的迫迫切要求求和强烈烈愿望。逐逐步推进进和实现现基本公公共服务务均等化化，将对对我国构构建和谐谐社会和和长期的的经济社社会发展展产生深深远的影影响。基本公共共服务均均等化的的内涵一、基本本涵义“公共服服务均等等化是公公共财政政的基本本目标之之一，是是指政府府要为社社会公众众提供基基本的、在在不同阶阶段具有有不同标标准的、最最终大致

4、致均等的的公共物物品和公公共服务务。”这是我我国公共共服务均均等化的的官方定定义，其其涵义包包括：第第一，公公共服务务均等化化体现了了公共财财政的“公共性性”，深化化了公共共财政的的职能，延延伸了公公共财政政一视同同仁的特特征。第第二，我我国公共共服务均均等化突突出的是是“相对均均等”，较好好地体现现了公平平与效率率的统一一。成熟熟的公共共服务均均等化需需要经历历不同的的阶段，且且不同阶阶段应该该具有不不同标准准。对基本公公共服务务均等化化的内涵涵，可以以从三个个方面来来理解。第第一，全全体公民民享有基基本公共共服务的的机会应应该均等等。我国国有133亿人口口，尽管管每个人人的天赋赋能力不不同

5、，所所占有的的资源也也不尽相相同，但但在享受受基本公公共服务务的机会会方面应应该是均均等的。第第二，全全体公民民享有基基本公共共服务的的结果应应该大体体相等。大大体相等等不是搞搞平均主主义，而而是大体体均等或或相对均均等。当当然，这这里讲的的不是所所有公共共服务，而而是基本本公共服服务。第第三，在在提供大大体均等等的基本本公共服服务的过过程中，尊尊重社会会成员的的自由选选择权。社社会成员员的需求求千差万万别，某某些社会会成员可可能不去去享受社社会为之之提供的的公共服服务，如如有的家家庭可能能不愿意意把孩子子送到公公立的九九年义务务教育学学校上学学，而是是送到私私立的学学校就读读。这是是完全可可

6、以的，应应该尊重重这些社社会成员员的选择择权。尊尊重人民民的自由由选择权权与尊重重人民享享有均等等的基本本公共服服务的权权利并不不矛盾。而而且，即即使是在在基本公公共服务务的框架架之内，也也应想方方设法让让人们有有自由选选择的空空间，不不能把基基本公共共服务均均等化搞搞成计划划经济时时代的“配给制制”。二、概念念辨析 从十十一五规规划纲要要提出出基本公公共服务务均等化化，到十十六届六六中全会会构建建和谐社社会决定定详尽尽阐述基基本公共共服务均均等化，再再到十七七大报告告进一步步强调公公共服务务均等化化的作用用，基本本公共服服务均等等化已经经成为当当前的热热点问题题，尽管管如此，我国理论界并未就

7、此达成统一的认识，也未对基本公共服务均等化给出一个准确的定义。从理论角度分析，即便在西方经济学论著中也未发现有关公共服务均等化的系统论述。基于上述述概念的的理解，可将基本公共服务均等化理解为“所谓基本公共服务均等化，其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，就是要让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义，使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。 中国人人民大学学安体富富教授从从“公共服服务的涵涵义与分分类”、“均等化化的涵义义与标准准”来分析析基本公公共服务务均等化化：1.公共共服务的的内容既既包括第第三产业业中的第第四层

8、次次，即国国家机关关通过直直接提供供劳务为为社会公公共需要要服务，也也包括政政府通过过财政支支出向居居民提供供教育、卫卫生、文文化、社社会保障障、生态态环境等等方面的的服务。 2.公公共服务务包括基基本公共共服务和和一般公公共服务务。对于于基本公公共服务务有三种种理解：第一种种观点认认为基本本公共服服务是指指直接与与民生问问题密切切相关的的公共服服务。十十六届六六中全会会构建建和谐社社会决定定中，把把教育、卫卫生、文文化、就就业再就就业服务务、社会会保障、生生态环境境、公共共基础设设施、社社会治安安等列为为基本公公共服务务。第二二种观点点认为，基本公共服务，应是指纯公共服务，因此不能笼统地讲文

9、化、教育、科学、卫生、社会保障等是基本公共服务，只能提其中的义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等，属于基本公共服务。还有一种观点认为，基本公共服务是一定发展阶段上最低范围的公共服务。安体富教授认为，基本公共服务，应该是指与民生密切相关的纯公共服务。除去基本公共服务以外的服务，都属于一般公共服务，如行政、国防、高等教育、一般应用性研究等。 3.均均等化的的标准。有有三种理理解：一一是最低低标准，即即要保底底。“一个国国家的公公民无论论居住在在哪个地地区，都都有平等等享受国国家最低低标准的的基本公公共服务务的权利利。”“这个个均等化化我们理理解就是是要托一一个底，是是政府应

10、应该提供供的诸如如普及义义务教育育、实施施社会救救济与基基本社会会保障这这类东西西，对其其应该保保证的最最低限度度的公共共供给，必必须由政政府托起起来。”二是平平均标准准。即政政府提供供的基本本公共服服务，应应达到中中等的平平均水平平。三是是相等的的标准，即即结果均均等。这这三个标标准并不不完全矛矛盾，实实际上这这是一个个动态的的过程，在在经济发发展水平平和财力力水平还还不够高高的情况况下，一一开始首首先是低低水平的的保底，然然后提高高到中等等水平，最最后的目目标是实实现结果果均等。当当然，要要做到结结果大体体均等，政政府的供供给成本本就不能能是均等等的。 财政部部财政科科学研究究所刘尚尚希研

11、究究员认为为，由于于公共服服务与公公共行政政、公共共管理紧紧密相联联，因此此它不是是单纯财财政的问问题，某某种意义义上说，公公共服务务是经济济问题，也也是社会会问题，同同时又是是政治问问题。刘刘尚希研研究员归归纳总结结了几种种流行的的观点，认认为：(1)从从政府的的性质角角度来理理解，把把公共服服务等同同于政府府职责，这这种解释释过于宽宽泛，与与均等化化的政策策目标不不吻合；(2)从经济济调控、市市场监管管、社会会管理和和公共服服务政府府四大职职能来解解释，用用排除法法来定义义公共服服务，由由于未对对公共服服务给予予一个正正面的准准确界定定，到底底什么是是公共服服务仍显显得十分分模糊；(3)从

12、有形形与无形形角度来来定义来来理解，政政府为民民众提供供的无形形的消费费服务叫叫公共服服务，而而有形的的被称为为公共产产品，这这种理解解过于直直观，只只是字面面意义的的理解；(4)从广义义公共产产品角度度来分析析，把法法律、制制度、秩秩序、公公平正义义等纳入入公共产产品的范范围，这这样公共共产品就就等同于于政府职职能；(5)从从直接需需求角度度来解释释，认为为满足居居民和组组织直接接需求的的都可称称为公共共服务，满满足间接接需求的的就排除除在公共共服务范范围之内内，这个个定义并并未说明明公共服服务的实实质内涵涵，因为为组织不不仅包括括政府组组织也包包括企业业等，范范围过于于宽泛。 在此基基础上

13、，刘尚希从个人三大差距财富、收入和消费出发，认为消费差距最为重要，又分析了居民消费的风险，从而认为，公共服务是指政府利用公共权力或公共资源，为促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。公共服务的目标是分担居民消费风险，以避免公共风险的扩散。因此，基本公共服务均等化的目标就是促进居民消费的平等化，减少因财富、收入的不确定性而导致的消费差距过大。教育、医疗和住房之所以成为社会关注的重大民生问题，其本质是消费不平等日益严重的表现。公共服务均等化的制度设计应围绕促进基本消费平等化而展开。基本公共共服务均均等化提提出的背背景改革开放放29年年，我国国的经济济总量和和综合国国力

14、大大大提升，人人民生活活水平也也显著提提高。在在这299年里，我我国经济济保持了了年均99.7%的的增长速速度，220066年国内内生产总总值达到到20994066.8亿亿元，比比19778年增增长了近近57倍倍，人均均GDPP从20000年年的78858元元增加到到20006年1159773元；财政政收入年年均增长长13.45%，由119788年的111322.266亿元增增加到3387330.662亿元元，增长长了333倍；代代表城乡乡居民生生活水平平的恩格格尔系数数分别从从19778年的的57.5%和和67.7%下下降到220066年的335.88%和443%，总总体上进进入小康康社会。

15、这这些成就就被世界界誉为“中国经经济增长长奇迹”。然而，与与此同时时，城乡乡差距、区区域差距距、贫富富差距这这“三大差差距”也不断断呈扩大大趋势，造造成了复复杂的、日日益突出出的社会会矛盾和和社会问问题，且且对经济济的可持持续发展展构成了了主要威威胁。时时下，广广大社会会成员对对缩小“三大差差距”、实现现基本公公共服务务均等化化的需求求比以往往任何时时期都更更为强烈烈、更为为迫切。另另一方面面，我国国现在也也具备了了统筹城城乡、区区域协调调发展的的时机和和条件。目目前，我我国财政政每年增增长差不不多接近近1万亿亿，而义义务教育育和公共共医疗卫卫生这两两项最基基本的公公共服务务支出每每年大概概在

16、千亿亿以内。因因此，政政府已经经有能力力来为广广大社会会成员提提供基本本公共服服务。应应当说，现现在是扩扩大政府府公共服服务支出出，加快快推进公公共服务务型财政政建设的的最好时时机。推推行公共共服务均均等化对对于我国国具有重重大的意意义：1.推动动和谐社社会的构构建。公公共服务务均等化化是公共共财政的的一部分分，它符符合和谐谐社会的的目标、特特征和核核心价值值取向，在在很大程程度上能能够推进进和谐社社会的构构建；健健全并公公平地分分配公共共服务，是维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。在现阶段，公共服务均等化就是公共财政配合国家构建和谐社会的总体政策而提出的明确的财政调节目标。可以据此发挥财政

17、的协调作用，通过公共服务均等化来调整社会分配关系，尤其是全面地、配套地协调人们之间的物质利益关系。2.深化化建设服服务型政政府的理理念。公公共服务务均等化化促进了了政府活活动的内内容向社社会领域域倾斜，包包括加强强城乡公公共基础础设施建建设，发发展社会会就业、社社会保障障服务和和教育、科科技、文文化、卫卫生、体体育等公公共事业业，发布布公共信信息，为为社会公公众生活活和参与与社会经经济、政政治、文文化活动动提供保保障和创创造条件件；促进进了政府府干预从从控制导导向向服服务导向向转化，从从效率导导向向公公正导向向转化；促进了了服务个个体整体体合作和和相互信信任；促促进了政政府与社社会关系系和谐。

18、3.保障障经济稳稳定、快快速、健健康发展展。公共共服务均均等化有有助于市市场经济济的发展展。要实实现公共共服务均均等化的的目标，政政府必须须着眼于于所有市市场活动动主体，要要为市场场提供一一视同仁仁的服务务，这样样政府就就不会通通过自身身的支出出而直接接干预市市场的正正常活动动。公共共服务均均等化有有助于提提高资源源配置效效率，从从而有助助于保障障较高的的经济发发展效率率和速度度。公共共服务均均等化的的公平效效应有助助于促进进经济的的健康发发展。经经济平等等特别是是财政均均等，有有利于形形成社会会公正的的独立价价值观念念和增强强国家的的凝聚力力，有利利于提高高社会生生产力推推动整体体经济发发展

19、。实实现公共共服务均均等化将将有利于于促进各各地区经经济的均均衡发展展，有利利于经济济与政治治环境的的稳定与与和谐。我国公共共服务均均等化中中存在的的问题一、总量量：公共共服务供供给不足足 公共服服务的水水平取决决于两个个因素，一一是经济济能力，二二是制度度安排。就就经济能能力而言言，自改改革开放放以来，我我国财政政收入呈呈现出较较大幅度度的增长长。19979年年我国的的财政收收入为111466.388亿元，119922年为334833.377亿元，220000年为1133995.223亿元元，20006年年我国财财政收入入已达到到3.887万亿亿元。改改革开放放以来经经济能力力的迅速速提高并

20、并没有缓缓解改革革开放之之初公共共服务的的供求矛矛盾，相相反公共共服务的的供求矛矛盾更加加突出。这这表明公公共服务务领域的的问题，根根源并不不在于没没有提供供公共服服务的经经济能力力，而在在于缺乏乏合理的的公共服服务制度度安排。就就制度安安排而言言，目前前我国的的政府职职能转型型滞后，尚尚未实现现由“经济建建设型政政府”向“公共服服务型政政府”的转型型，政府府的“缺位”与“越位”状况并并存。义义务教育育、公共共卫生、基基础科研研和公益益性文化化事业是是公共服服务最典典型的项项目，政政府最应应该担负负起提供供这部分分公共服服务的责责任。而而从19993年年以来的的政府支支出情况况来看，政政府对这

21、这方面投投入的力力度不够够大。基基本建设设支出占占国家财财政支出出总额的的比例始始终保持持在122%左右右的水平平(这部部分支出出大量地地反映在在预算外外)，没没有呈现现较大幅幅度的下下降；行行政管理理费占国国家财政政支出总总额的比比例，119788年为44.377%，119933年为111.554%，2005年上升到13.95%；文教科卫支出占国家财政支出总额的比例不仅没有增大，反而从1993年的20.63%下降至200年的17.99%。由此可以看出，政府对基本的公共服务的投入比重过低。二、结构构：公共共服务差差距悬殊殊 严格意意义上的的公共服服务均等等化，是是指向全全国各地地的居民民提供在

22、在使用价价值形态态上大体体相同水水平的公公共服务务。我国国地区差差距较大大，提供供同样使使用价值值的公共共服务，其其所面临临的成本本是不一一样的。尤尤其对于于我国西西部地区区，提供供与东部部地区同同样的公公共服务务，其所所需要的的成本往往往是更更多的。因因此，在在我国目目前情况况下，为为使公共共服务均均等化，应应当使西西部地区区的人均均财政支支出比东东部更大大才能满满足均等等化的要要求。中中央政府府对地方方政府转转移支付付后，全全国各地地区人均均财政支支出的差差距不仅仅没有呈呈现减小小的趋势势，反而而地区间间的差距距在不断断拉大。也也就是说说，如果果考虑到到提供同同样使用用价值的的公共服服务所

23、面面临的成成本问题题，实际际的公共共服务差差距比人人均财政政支出反反映的差差距还要要大得多多。 通过选选取部分分公共服服务项目目的人均均支出额额来看，东东部、中中部和西西部的公公共服务务的水平平差距不不仅没有有缩小，反反而还有有扩大的的趋势。这这里选取取生均教教育费用用支出的的指标来来看这一一趋势。119988年，我我国普通通小学生生均教育育经费支支出平均均为6225.336元，最最高的为为上海226211.166元，最最低的为为贵州2296.44元元，最高高额与最最低额的的比值(即极差差率)为为8.884。220033年，我我国普通通小学生生均教育育经费支支出平均均为12295.39元元，最

24、高高的为上上海70030.12元元，最低低的为河河南6777.443元，最最高额与与最低额额的比值值为100.388。可见见，从119988年至220033年，就就最高额额和最低低额的差差距来看看，全国国各地区区普通小小学生均均教育经经费支出出的差距距呈扩大大趋势。就就城乡公公共服务务差距而而言，这这种差距距已经成成为导致致城乡收收入差距距的重要要因素。城城乡公共共服务供供给的严严重失衡衡，使农农村居民民、尤其其是农村村贫困群群体难以以获得基基本的公公共服务务，并由由此导致致他们最最基本的的生存权权和发展展权得不不到保障障，直接接限制了了农村人人口素质质的全面面提高。有有学者估估计，城城乡间义

25、义务教育育、基本本医疗和和社会保保障等公公共服务务的差距距将20004年年我国名名义城乡乡收入差差距3.2:11的比例例扩大至至5:11到6:1的水水平，公公共服务务因素在在城乡实实际收入入差距中中的比例例大概为为30%-400%。也也有学者者估计，在在导致收收入分配配差距的的各种因因素中，教教育因素素大概占占20%。三、转移移支付制制度总体体设计存存在缺陷陷19944年后转转移支付付的方案案设计对对分税制制改革的的顺利进进行和平平衡各地地区财力力起到了了非常重重要的作作用。但但是总体体来看，仍仍存在着着制度设设计上的的缺陷，具具体表现现在以下下几个方方面：第一，转转移支付付形式过过多，相相互

26、之间间缺乏统统一的协协调机制制。目前前，世界界上绝大大多数国国家将转转移支付付也分为为均等化化的一般般性转移移支付和和专项转转移支付付两种形形式，且且一般性性转移支支付占转转移支付付的绝大大部分。而而我国转转移支付付形式过过多，且且各种形形式的转转移支付付在均衡衡化的过过程中有有所交叉叉，管理理混乱。第二，税税收返还还的制度度设计不不利于公公共服务务均等化化的进行行。新体体制下采采取的税税收返还还制度，是是在保证证既得利利益的基基础上进进行的，这这对19994年年的“分税制制”的改革革起子重重要的推推动作用用。中央央对.地地方上划划的税收收按基期期年如数数返还，并并逐年递递增，税税收额多多的地

27、区区得到的的返还额额多，其其财力充充裕，而而税收额额少的地地区得到到的返还还额少，财财力依旧旧不足。税税收返还还占中央央对地方方转移支支付的比比例较大大，20002年年税收返返还占到到中央对对地方转转移支付付总规模模的411%，220055年税收收返还也也占中央央对地方方转移支支付总规规模的333%。这这种对所所有地区区无差别别的基数数税收返返还，不不仅未解解决因历历史原因因所造成成的财力力分配不不均和公公共服务务水平差差距大的的问题，反反而在新新体制下下肯定了了这一差差距，这这也不利利于缓解解地方收收入分配配不合理理、不公公平的现现象。第三，一一般性转转移支付付规模过过小。在在转移支支付形式

28、式中，真真正属于于均等化化转移支支付形式式的实际际上只有有一般性性转移支支付，其其所占比比重很小小，目前前只占转转移支付付总额的的10%，因此此，均等等化作用用有限。第四，专专项转移移支付规规模过大大，且运运行不规规范。专专项转移移支付是是着眼于于解决地地区间具具有外溢溢性的公公共物品品或公共共服务的的提供问问题，着着眼于国国家宏观观调控、促促进各地地协调发发展和调调整产业业结构、优优化资源源配置的的政策目目标。但但是，目目前对专专项转移移支付的的准人不不甚明确确，专项项转移支支付规模模过大。220055年，专专项转移移支付的的数额占占中央对对地方转转移支付付数额的的31%。此外外，部分分专项

29、转转移支付付项目设设置交叉叉重复，分分配制度度不够完完善，资资金投向向较为分分散。分步实现现我国基基本公共共服务均均等化的的战略思思考基本公共共服务均均等化是是一个非非常复杂杂的问题题，关键键问题涉涉及到基基本公共共服务的的范围界界定、标标准制定定、各级级政府在在基本公公共服务务领域事事权和财财权的明明确划分分。尽管管中国在在20世世纪900年代中中期开始始实行分分税制和和实施以以均等化化为目标标的转移移支付制制度，到到目前为为止，全全国还没没有建立立起来一一个适应应公共服服务均等等化目标标的最低低标准技技术支持持系统、数数据采集集系统，以以及支持持均等化化目标的的财政体体制。 发达国国家实现

30、现基本公公共服务务均等化化都曾经经历了一一个漫长长的过程程，其中中包括理理顺各级级政府之之间的关关系，各各个地区区之间的的协商，财财税制度度的改革革，等等等。中国国的基本本公共服服务领域域存在严严重的体体制分割割，实现现体制之之间的接接轨就需需要一定定的时间间。从国国际经验验来看，许许多国家家在实施施基本公公共服务务均等化化时，经经济都达达到一定定的水平平，大约约在人均均GDPP70000美元元左右。 中国在在21世世纪初期期提出基基本公共共服务均均等化是是公共管管理和社社会发展展中一个个历史性性的跨越越。但是是，要实实现这个个目标，还还有很多多路要走走。实现现我国基基本公共共服务均均等化的的

31、战略思思考主要要分三个个步骤：第一步（220077-20010年年）：确确定全国国性基本本公共服服务的范范围。从20007年到到20110年的的三年间间，在“十一五五”末，建建立基本本公共服服务的国国家标准准及数据据采集和和监测体体系，进进一步扩扩大政府府在公共共服务领领域的投投入，推推进基本本公共服服务的均均等化。主主要内容容包括：建立义义务教育育、公共共卫生和和基本医医疗、就就业服务务、社会会福利的的设施标标准、设设备标准准、人员员标准，以以及根据据这些标标准建立立的统计计指标体体系和全全国数据据采集系系统。公公共财政政必须为为各类公公共服务务提供必必要的资资金支持持，对各各类公益益性或非

32、非营利性性项目提提供必要要的财政政援助。基基本改变变我国目目前公共共财政支支出结构构中的“建设财财政”的特点点，减少少本该由由市场发发挥作用用的公共共财政支支出，减减少政府府公共财财政支出出中经济济建设支支出，加加大社会会性公共共服务的的支出。推推进公共共财政体体制建设设，配合合服务型型政府建建设，调调整财政政收支结结构，把把更多财财政资金金投向公公共服务务领域和和社会发发展领域域。推进进各类职职业技术术培训，使使初中和和高中后后职业技技术培训训、多样样化的继继续教育育和成人人教育得得到较大大发展；进一步步改革和和完善社社会福利利管理体体制和运运行机制制，困难难群众基基本生活活得到有有效保障障

33、，社会会救助体体系基本本建立；在公共共卫生和和基本医医疗方面面，到220100年，在在全国基基本建立立与全面面小康社社会相适适应的卫卫生服务务体系，缩缩小城乡乡之间、不不同区域域之间、不不同人群群之间享享有卫生生服务水水平的差差距，优优化城镇镇卫生资资源结构构，加强强社区卫卫生服务务，建立立有效、经经济的卫卫生服务务体系。第二步（220111-20020年年）：统统一标准准、衔接接体制，进进一步推推进政府府行政体体制改革革和财政政体制改改革。从20111年到到20220年的的十年间间，也就就是“十二五五”和“十三五五”期间，主主要任务务与目标标是基本本建立以以东部、中中部、西西部为划划分的大大

34、区域行行政区和和城乡衔衔接的基基本公共共服务体体系。其其核心内内容为：统一标标准、衔衔接体制制，政府府事权进进一步明明晰，负负责提供供基本公公共服务务的各级级政府财财政能力力进一步步得到加加强，并并在地方方政府之之间进一一步均等等化。进一步明明确中央央和地方方的事权权，中央央政府通通过标准准实施、转转移支付付等，着着力提高高对基本本公共服服务的调调控能力力，地方方政府应应当通过过培育社社会组织织和企业业组织，提提供公共共服务的的供给能能力；健健全财力力与事权权相匹配配的财税税体制，完完善中央央和地方方共享税税分成办办法，加加大财政政转移支支付力度度，促进进转移支支付规范范化、法法制化，确确保地

35、方方政府具具有支付付基本公公共服务务的均等等财政能能力。消除城市市义务教教育、农农民村义义务教育育、农民民工子弟弟义务教教育之间间的体制制隔阂，使使城乡之之间、区区域之间间教育发发展水平平的差距距明显缩缩小。使使针对不不同人群群的医疗疗体制逐逐步对接接，人民民群众享享有质量量优良的的卫生服服务，不不同地区区、不同同人群健健康状况况差异进进一步缩缩小，卫卫生服务务公平性性进一步步改善，城城乡居民民健康水水平持续续提高；统筹城城乡社会会保障发发展，逐逐步实现现城乡社社会保障障一体化化。第三步（220211-20049年年）：基基本实现现公共服服务不受受空间限限制的人人人可及及。从20221年到到2

36、0449年，在在第一步步“确定全全国性基基本公共共服务的的范围，建建立基本本公共服服务的国国家标准准及数据据采集和和监测体体系，继继续加大大对基本本公共服服务的投投入力度度”以及第第二步“统一标标准、衔衔接体制制，进一一步推进进政府行行政体制制改革和和财政体体制改革革”的基础础上，实实现各地地区财政政能力均均等化，确确保我国国的基本本公共服服务体系系最终走走向城市市和乡村村，东部部、中部部、西部部全面可可及。不不论是在在基本公公共服务务项目上上，还是是分区域域、分群群体，基基本公共共服务体体系应当当实现全全面的、多多层次的的综合衔衔接、均均等，并并通过基基本公共共服务供供给确保保人口的的自由流

37、流动。国国家必须须就全国国性基本本公共服服务的范范围、种种类、标标准在技技术层面面进行研研究，并并制定相相应的法法律和法法规。基本公共共服务均均等化的的政策路路径与体体制保障障 实现基基本公共共服务均均等化是是一个中中长期的的目标。我我们当前前面对的的现实是是城乡差差距、区区域差距距和群体体贫富差差距都很很大，这这些差距距决定了了公共服服务的巨巨大差距距。由此此所造成成的公共共服务上上的差距距，公共共财政可可以发挥挥作用去去缩小，但但无法在在短期内内抹平，从从而实现现均等化化。在这这个意义义上，公公共服务务均等化化是一个个过程、一一种趋势势。这个个过程和和趋势融融合于经经济的发发展过程程之中、

38、城城市化过过程之中中和人群群流动过过程之中中。一、政策策路径 要逐步步实现基基本公共共服务均均等化，必必须整体体把握，分分步实施施，选择择好恰当当的路径径和切入入点，既既不能单单从公共共服务的的供给方方面来考考虑，也也不能仅仅仅从公公共服务务的需求求方来观观察，更更不能简简单地套套用西方方国家的的做法。从从我国目目前所处处的发展展阶段和和当前所所面临的的主要矛矛盾和问问题出发发，政策策路径选选择有四四：首先，从从发展与与改革的的结合上上来规划划。均等等化的过过程是发发展的过过程，也也是改革革的过程程，只有有做大经经济“蛋糕”才能很很好地实实现公共共服务均均等化。也也就是说说，实现现基本公公共服

39、务务均等化化离不开开发展，更更离不开开改革，或或者说寓寓于发展展与改革革之中。发发展的目目的是为为了增加加财力，改改革的目目的是改改变不合合理的制制度，如如户籍制制度等。所所以说，实实现均等等化不是是财政单单枪匹马马就能解解决的问问题，它它是整个个社会的的问题，是是整个政政府的问问题。其次，从从财力与与制度的的结合上上来操作作。公共共服务均均等化是是具体问问题，如如医疗、教教育等，如如没有足足够的财财力、没没有合理理的卫生生医疗制制度和教教育制度度，那么么财力再再多也不不会有效效率，只只能是浪浪费资源源。实现现基本公公共服务务均等化化是财力力与制度度两者的的结合，财财力必须须跟上，制制度也要要

40、改进。再次，从从供给与与需求的的结合上上来实施施。逐步步实现基基本公共共服务均均等化是是一个过过程的两两个方面面，既要要看政府府的财力力，同时时也要看看政府的的管理能能力，同同时也要要考虑民民众的意意愿，不不能搞强强迫。最后，从从政府与与市场的的结合上上来运作作。政府府实现基基本公共共服务均均等化可可选择的的方式有有三：一一是规制制。政府府可通过过制定相相关制度度规则来来提供公公共服务务，如食食品和药药品的安安全是公公众普遍遍需要的的公共服服务，政政府就可可以通过过规制市市场的方方式来实实现。二二是付费费，即政政府出钱钱买服务务提供给给居民。或或者给居居民付费费，让其其自主购购买。如如基础教教

41、育的提提供，既既可以补补助学校校，也可可以补助助居民来来实现。三是政府自己生产。即以所有制的方式来提供公共服务，例如，设立公立学校来提供教育的公共服务，通过公立医院来提供基本医疗服务。政府采取何种形式并非固定，可以依据具体情况来抉择。二、体制制保障逐步实现现基本公公共服务务均等化化，必须须有相应应的体制制保障。举举其大者者，主要要有以下下几个方方面：公共共财政制制度。应应调整财财政支出出结构，建建立和完完善公共共财政体体制。财财政资金金应逐步步退出一一般竞争争性领域域，加大大对目前前比较薄薄弱的基基本公共共服务领领域的投投入。当当前尤其其要确保保新增财财力主要要投向就就业再就就业服务务、基本本

42、社会保保障、义义务教育育、公共共卫生和和基本医医疗、公公共文化化、公益益性基础础设施、生生态环境境保护、公公共安全全等方面面。同时时，加大大财政转转移支付付力度，通通过中央央财政转转移支付付来缩小小东西部部之间在在公共服服务上的的差距。收入入分配制制度。虽虽然基本本公共服服务均等等化并不不意味着着收入分分配要均均等化，但但目前社社会收入入分配差差距过大大，加大大了实现现基本公公共服务务均等化化的难度度。因此此，需要要加快收收入分配配制度改改革。具具体思路路是：“保低”保障障并提高高低收入入者收入入水平，“扩中”扩大中等收入者比重，“控高”调控过高收入，“打非”打击并取缔非法收入。在此基础上，通

43、过缓解遏止缩小这样一个渐进过程，使收入差距扩大的趋势得到根本性扭转。这样做，可以缓解社会成员在获取服务上的“流动性(货币)约束”，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。从这个角度看，收入分配制度改革与实现基本公共服务均等化是相辅相成的。城乡协调发展制度。阻碍基本公共服务均等化最突出的问题是机会不均等，尤其是城乡分割的体制使广大农民和进城的农民工没有享受到应有的“国民待遇”。解决这一问题，需要加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制。一方面，继续推进城镇化进程，加快劳动力向城镇转移的步伐，并解决农民工的身份问题；另一方面，政府应把基础设施和社会事业发展的重点转向农村，逐步加大对农村基本公共服

44、务的投入。公共共服务型型政府制制度。我我国公共共服务供供给的短短缺与政政府的“缺位”、“越位”有关。政政府的“位”定在哪哪里？应应该定在在“服务型型政府”。为此此，应抓抓紧做好好这样几几项工作作：第一一，实现现政府职职能的根根本转变变，并建建立健全全基本公公共服务务均等化化的考核核体系，强强化对地地方政府府的公共共服务行行政问责责；第二二，改革革行政审审批制度度，彻底底清理、减减少、规规范行政政审批项项目；第第三，推推进政府府机构改改革，逐逐步解决决层次过过多的问问题；第第四，推推进与政政府机构构紧密相相关的社社会事业业单位改改革，对对于与基基本公共共服务均均等化密密切相关关的教育育、卫生生、

45、文化化等事业业单位，按按照公共共性、准准公共性性和营利利性区别别对待的的原则和和办法进进行分类类改革。实现基本本公共服服务均等等化的方方案选择择 实现基基本公共共服务均均等化，大大体有“人均财财力的均均等化”、“公共服服务标准准化”和“基本公公共服务务最低公公平”三种模模式，这这三种模模式各有有利弊，应应该结合合实际情情况综合合考虑我我国均等等化的实实现方案案。一、人均均财力的的均等化化 这是指指中央政政府按每每个地区区人口以以及每万万人应达达到的公公共支出出标准来来计算向向地方政政府补贴贴的制度度。该模模式被欧欧盟和加加拿大采采用。其其特点主主要有：(1)以中央央对地方方补助为为主，以以区域

46、内内人口数数和人均均财政支支出水平平为主要要依据，但但也应用用于横向向转移支支付。(2)各各地按“地方收收入+中中央补助助”公式来来安排支支出。(3)将将社会保保障支出出等对地地方财力力均等化化有重大大影响的的支出项项目划归归中央，以以保证地地方服务务大体均均等。 在欧洲洲，上世世纪600年代后后各国相相继采用用了以增增值税为为主的税税制，由由于增值值税属于于中央税税，因而而中央政政府拥有有80-90%的财政政收入，为为此需要要通过适适当方式式分散中中央政府府财力，保保证地方方政府职职能的资资金需要要。而人人均财力力的均等等化理论论认为，地地方性公公共服务务，如教教育、治治安等与与人口有有密切

47、联联系，因因而中央央向地方方政府提提供大体体均等的的财力，就就可以使使他们向向居民提提供大体体均等的的公共服服务。至至于提供供什么服服务则应应当由本本地区居居民的消消费偏好好来决定定。 该模式式的优点点有：(1)在在大体人人均支出出公平的的基础上上，赋予予地方政政府较大大的理财财权，符符合财政政联邦主主义等价价性原则则，也可可避免专专项拨款款中易犯犯的以上上级政府府的偏好好替代居居民偏好好的错误误。(22)将财财政拨款款与人口口挂钩符符合准公公共产品品性质，也也有利于于促进财财政拨款款方式改改革。 人均财财力的均均等化模模式也存存在一定定的缺陷陷：(11)这一一模式有有两个隐隐含假设设：一是是

48、地方支支出主要要用于公公共事业业和公共共服务；二是地地方政府府和议会会有较强强的预算算约束力力，因而而具备公公共信托托能力。在在我国由由于存在在预算法法制环境境不够健健全，地地方行政政力量过过于强大大，预算算约束软软化和基基层政府府职能过过度扩张张等问题题，为此此他们尚尚不具备备承担公公共信托托责任的的行为能能力。因因此也就就限制了了这一模模式在我我国的应应用。(2)人人均财力力的均等等化以所所有地方方性公共共服务均均等化为为对象，需需要具备备强大的的中央财财力保证证和地方方经济相相对均衡衡两个条条件。而而在我国国，虽然然总财力力庞大，但但人均水水平不高高，且地地区间经经济差距距过大，这这就决定定了均等等化只能能限定在在基本公公共服务务的较小小范围内内。(33)即使使就发达达国家看看，人均均财力均均等化也也有一定定的缺陷陷。例如如，德国国在人均均财力均均等化的的体制下下，由于于转移支支付与地地方经济济发展是是脱钩的的，经济济发展快快的地区区得到的的补贴少少，因而而地方政政府对发发展经济济缺乏兴兴趣，转转而依赖赖于中央央政府，不不利于地地方经济济发展。 由于我我国尚不不具备公公共服务务均等化化的条件件，为此此，人均均财力均均等化的的公平政政策在现