生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接关键问题研究.doc

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1、生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接关键问题研究【摘要】：p ：生态环境损害赔偿制度改革试点方案提出了“主动磋商，司法保障”的新途径。从法律性质来看，当事人依法就生态环境达成的有关修复或赔偿磋商协议是民事合同，具有法律效力。从磋商程序来看，当事人正着手准备或进行磋商的，社会组织不得提起环境民事公益诉讼，但有权申请参与磋商过程旁听，督促磋商协议公正进行；当事人达成磋商协议的，赔偿义务人就应依照磋商协议履行约定义务；如当事人经磋商而未达成协议的，赔偿权利人可根据现有立法规定，依据行政程序、刑事诉讼程序、民事诉讼程序获得生态环境损害赔偿或修复救济。只有在赔偿权利人既不履行磋商职责，又不采取诉讼程序维护生态

2、环境损害的情形下，社会组织才能提起环境民事公益诉讼。【关键词】：p ：生态环境损害赔偿；磋商；诉讼；衔接中图分类号：D922.6文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.20_.03.0018构建生态环境损害赔偿制度的目的，就是实现环境保护法第5条规定的损害担责原则的需要。一方面，构建生态环境损害赔偿制度，有利于弥补侵权责任法对生态环境保护不足的缺陷，明确造成生态环境损害的行为人依法承担生态环境损害赔偿责任，将政府从“企业污染，政府买单”的困局中解脱出来。另一方面，构建生态环境损害赔偿制度，是弥补国家自然资所有权制度缺陷的需要。根据宪法第9条、物权法第45条至第48

3、条的规定，除由法律规定属于集体所有的森林、草原等之外，国家对有关水流、山岭、森林、草原等自然资享有所有权。国家所有权的行使则由国务院代表国家行使。除海洋环境保护法第89条明确规定了海洋环境监督管理权的部门代表国家提起海洋环境污染损害赔偿的权利之外，我国环境保护相关法律并未明确规定代表国家提起生态环境损害的具体监督管理权的部门。其结果便是，当行为人因实施污染或破坏环境行为导致生态环境损害时，由于法律规定并未明确哪些主管部门可以代表国家行使生态环境损害赔偿请求权，因此，就会出现生态环境损害最终由国家自行修复的局面。正因为如此，在我国司法实践中，对有关污染或破坏水流、山岭、森林、草原等自然资造成生态

4、环境损害的行为人，我国现有制度较为注重追究违法行为人的行政责任和刑事责任，而忽视对侵权行为人追究生态环境损害的赔偿责任。在这种背景之下，为破解我国现行制度缺陷所带来的生态环境保护不力的局面，党的十八届三中全会明确提出了实行最严格的损害赔偿制度对污染或破坏生态环境，造成生态环境损害的行为人实行赔偿责任。为从立法上构建完善的生态环境损害赔偿制，国务院于20_年12月3日印发的生态环境损害赔偿制度改革试点方案（以下简称为试点方案）明确规定了探索构建生态环境损害的修复和赔偿制度的具体目标。从传统民事损害赔偿制度来看，当受害人人身、财产权益遭受侵权行为人损害时，通常采取的是通过诉讼途径行使损害赔偿请求权

5、。这种救济方式难免会因提起诉讼而耗费受害人大量精力，也会因收集证据而花费受害人大量财力。因此，对受害人获得生态环境损害赔偿救济而言，诉讼途径并非是唯一和最有效的途径。为解决长期以来行为人污染或破坏环境导致生态环境损害而不承担损害赔偿责任的弊端，试点方案推行的生态环境损害赔偿磋商机制，改变了传统诉讼途径，为赔偿权利人与赔偿义务人提供了一个通过磋商达成协议的平台。但是，由于试点方案关于生态环境损害赔偿磋商的相关规定较为概括，相关规定如何与我国现行法律制度实现无缝对接，尚需从理论上予以明确。例如，赔偿权利人与赔偿义务人进行的磋商的法律性质问题、生态环境损害赔偿民事磋商中的法律关系问题、磋商过程中环境

6、保护社会组织能否同时提起环境公益诉讼的问题、赔偿权利人与赔偿义务人经磋商未达成协议而由赔偿权利人依法提起的诉讼是否属于环境公益诉讼的问题，等等。这些理论问题研究的缺失，不利于生态环境损害赔偿制度的构建。一、关于生态环境损害赔偿磋商的性质问题生态环境损害赔偿磋商在法律上的性质问题，是决定磋商与诉讼衔接的关键问题。关于生态环境损害赔偿磋商的法律性质问题，学者间尚存在行政磋商说与民事磋商说等两种不同的意见分歧。第一种观点，行政磋商说认为，作为赔偿权利人的试点地方政府与赔偿义务人就生态环境损害修复与赔偿等事项所进行的磋商，是行政磋商。行政磋商协议的内容包括损害事实、损害程度、启动生态修复的时间、生态修

7、复的期限等。行政磋商协议具有确定力和拘束力。但是，在赔偿权利人与赔偿义务人双方进行行政磋商尚未达成损害赔偿协议的情形下，赔偿权利人可向人民法院提起请求赔偿义务人承担生态环境损害赔偿责任的民事诉讼。当然，賠偿权利人也可直接向人民法院提起民事诉讼1。第二种观点，民事磋商说认为，在现有环境民事诉讼之外，试点方案创设的“磋商”途径是一种生态环境损害救济的新途径，这种磋商有别于行政管理。尽管在磋商过程中有政府参与，但磋商当事人之间并不是行政法律关系，而是民事性质的关系。在磋商法律关系中，赔偿权利人可以尝试改变昔日运用的单一性、命令式方式维护生态环境利益，采用与赔偿义务人协商的方式，以生态环境赔偿权利人的

8、身份寻求解决生态环境损害赔偿或修复的途径2。民事磋商说认为，试点方案规定的这种协商性机制的创立，进一步丰富了我国生态环境管理模式，弥补强制性行政手段和公益诉讼的短板，将有效促进生态环境保护管理效率的提升3。我们认为，赔偿权利人与赔偿义务人之间就生态环境损害赔偿相关问题进行的磋商，在法律性质上属于民事磋商。这是因为，根据我国合同法第32条、第44条的规定，当事人采用合同书形式所订立的合同，自双方当事人签字或者盖章时成立，并自成立时生效。因此，赔偿权利人与赔偿义务人就生态环境损害赔偿达成的协议，是双方当事人基于平等主体间意思表示一致的民事合同。具体而言，赔偿权利人就生态环境损害赔偿或修复事宜，与赔偿义务人进行磋商，并最终达成生态损害赔偿协议时，该协议就对赔偿权利人与赔偿义务人产生法律约束力，赔偿权利人有权及时督促赔偿义务人修复受损的生态环境。例如，绍兴市政府于20_年6月30日印发的绍兴市生态环境损害赔偿磋商办法（试行）第20条明确规定：达成生态环境损害赔偿协议的，可依法赋予该协议以强制执行效力4。第 3 页 共 3 页