主题词：跟踪审计管理研究.doc

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1、主题词：跟踪审计 管理 研究 9政府投资项目跟踪审计研究内容【摘要】：p ：随着我市群岛新区的成立和规划的获批，江海联运中心“一号工程”的实施，我市基础设施建设步伐进一步加快，政府投资项目的建设将越来越多，这些政府投资项目必然成为我市审计机关今后一个时期的审计重点。当前，政府领导对政府投资项目的审计提出了更高的要求，要求审计机关积极创新审计方式，实现对政府投资项目事前、事中、事后的全过程监督，以充分发挥审计的“免疫系统”功能。为此，笔者从政府投资项目跟踪审计的含义、产生原因入手，分析p 了政府投资项目跟踪审计的优点、缺点，研究了政府投资项目跟踪审计的内容、方法和今后完善的措施，为现阶段我市审计

2、机关审计实践提供指导和借鉴。主题词：投资 项目 跟踪 审计 研究随着我市群岛新区的成立和规划的获批，江海联运中心“一号工程”的实施，我市基础设施建设步伐进一步加快，政府投资项目的建设将越来越多，“政府投资到哪里，审计将跟踪到哪里”，这些政府投资项目必然成为我市审计机关今后一个时期的审计重点。当前，政府领导对政府投资项目的审计也提出了更高的要求，要求审计机关积极创新审计方式，实现对政府投资项目事前、事中、事后的全过程监督，充分发挥审计的“免疫系统”功能。从审计发现的问题来看，政府投资项目存在违法发包、违规签证、损失浪费、管理不规范等问题还相当普遍，而且政府投资项目存在着工期长、投资额大、工程复杂

3、、技术性强等特点，在审计法规定的概算执行情况审计或竣工决算审计的传统审计模式下，存在着发现难、取证难、纠正难和整改难等问题，造成监督缺位或流于形式。为此，探索和研究政府投资项目跟踪审计，对现阶段我市审计机关审计实践具有非常现实的指导和借鉴意义。一、政府投资项目跟踪审计的含义关于政府投资项目跟踪审计的定义，据查阅相关资料，目前还没有形成统一的看法。笔者认为，政府投资项目跟踪审计，是指独立的审计机构和审计人员运用审计技术，依据国家的有关法律、法规和制度规范，对政府投资项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行审查、监督、分析p 和评价的过程。目的是有效控制和真实反映工程造

4、价，维护合法权益，完善建设项目管理，提高投资效益。二、政府投资项目跟踪审计产生发展的原因（一）政府投资项目跟踪审计是传统审计局限性的促动传统的政府投资项目审计包括概算执行情况审计和竣工决算审计，均是一种事后审计，具有很大的局限性。主要是无法及时掌握政府投资项目的动态变化，审计实施时，不合理的决策已经实施，不完善的制度已无法纠正，不规范的签证已经签署，审计发现的问题大多无法补救，找到了管理漏洞，但问题已无法纠正；查出了损失浪费，但资金已无法挽回，概算执行情况审计和竣工决算审计很难全面、正确评价其经济性、效率性、效果性。而跟踪审计能够在事前、事中、事后进行全程追踪，通过对项目资金的监控和对建设管理

5、的关注，确保决策的科学性、执行的有效性和资金使用的效益性。因此，跟踪审计能对建设项目全过程进行监督和管理，能够克服传统审计的缺陷，极大地提升审计监督效能。（二）政府投资项目跟踪审计是政府重视的促动20_年12月，总理在全国审计工作会议上要求审计部门加强重大工程、重大项目的跟踪审计，完善关键环节的审计监督制度，全力推动改革发展政策和重大项目落地，为稳增长、调结构、惠民生发挥独特的促进作用。当前，我市党委、政府都提出了对新区几个重大投资项目进行跟踪审计的要求，要求审计机关重点关注，主动要求审计机关进行审计。审计作为政府组成部门，提供党委、政府宏观决策依据是履行职责的必然要求，也是体现审计价值的重要

6、途径。政府投资项目跟踪审计，能够揭露和查处建设领域违法违规和经济犯罪线索，促进反腐倡廉建设，同时也能够密切关注财政资金的安全和效益，减少损失浪费，提高投资效益，防范局部性、苗头性和倾向性问题的继续发展，从而为党委、政府提供重要的决策依据。（三）政府投资项目跟踪审计是 “免疫系统”功能的促动刘家义审计长提出的国家审计具有“免疫系统”功能，其本质属性就是预防、揭露和抵御三大功能。政府投资项目跟踪审计，沿着项目财政资金的支出方向，从立项到竣工交付使用各阶段，对其经济活动进行审查和监督，揭露和查处违法违规问题，从而发挥审计在保障国家利益，维护国家经济安全以及惩治腐败方面的作用；同时，政府投资项目跟踪审

7、计揭示和反映建设领域体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进建立有利于投资科学决策、项目科学发展的体制机制，发挥审计的建设性作用，因而审计“免疫系统”功能的发挥促动了政府投资项目跟踪审计的产生。（四）政府投资项目跟踪审计是政府职能转变的促动十一届三中全会以来，我国经济体制改革不断深入，对政府职能转变提出了迫切要求，促进了政府行政管理新理念的不断产生，诸如科学发展、和谐发展、协调发展的理念，关注规范、关注绩效、关注责任的理念等。一方面要求通过审计行为推进政府职能转变，另一方面也要求审计机关自身围绕政府行政理念的变化调整工作思路。政府投资项目跟踪审计既关注资金流向，又关注权力运行，既关注投资结果，又

8、关注决策过程，能够兼顾“问责”和“问效”的双重需求，是对政府职能转变的一种重要的审计方式，是在投资项目概算执行情况审计和竣工决算审计基础上的一项创新。三、政府投资项目跟踪审计的优点政府投资项目跟踪审计，以其独特的审计方式，具有非常明显的优点：（一）及时性政府投资项目跟踪审计由于是对政府投资项目建设过程中第一时间内跟进审计，及时发现存在的苗头性、倾向性问题，并立即提出有效的对策建议，因而比传统的竣工决算审计方式更为及时。这在我局对浙大舟山校区建设项目和小干岛围垦工程全过程跟踪审计中得到了很好的体现，审计组从建设资金的落实、建设资金的使用、建设项目管理和投资绩效等四个方面进行了全过程跟踪审计，及出

9、向市政府和被审计单位提出建议和意见，确保了建设资金的安全有效使用。（二）持续性政府投资项目跟踪审计一般在项目前期、项目建设过程中、项目竣工决算阶段即事前、事中、事后三个阶段，多次对某个政府投资投资项目进行审计，是一种持续的行为。如我局对市行政中心大楼建设项目全过程跟踪审计中，通过概算执行情况审计、工程价款审计、竣工决算审计，对同一个项目进行了多次审计，每一次审计后，都出具审计意见和建议，并及时向政府反映情况，促进被审计单位及时整改，使建设单位内控制度更加完善，项目管理更加规范，跟踪审计的作用也大大提升。（三）针对性政府投资项目跟踪审计可是以专业的眼光，有选择地关注，突出重点，而不是面面俱到。如

10、我局对行政中心大楼建设项目全过程跟踪审计中，第一次审计，针对的就是项目概算的正确性、合理性，中途审计，针对的就是工程价款结算是否正确，施工单位有否高估冒算，建设单位签证单是否合规，竣工决算审计针对的就是项目投资额的正确性和投资的效益性，通过每一次针对性的审计，从而提出具有针对性、可行性的建议。（四）准确性政府投资项目跟踪审计因及时跟进，一般都能获得最原始的资料，确保了数据的准确性和材料的真实性，并据此做出准确的分析p 和判断，提出的意见和建议针对性强、正确性高。如我局对浙大舟山校区建设项目全过程跟踪审计中，审计组采用现场驻点、严加把关施工过程中的重要节点，积极参加隐蔽工程的查验、有关方案的论证

11、，发现施工单位多计隐蔽工程量，高报材料品种，并提设计方案提出合理化建议，节约了大量的建设资金。（五）促进性政府投资项目跟踪审计通过对政府投资项目资金落实、资金运用、项目管理的动态监督，能及时了解资金运行和项目建设过程中的问题，在迅速揭露和查处问题的基础上，认真分析p 问题产生的主客观、内外部和历史现实等方面的原因及其有可能产生的后果，寻找从头上和根本上解决问题的意见和建议，更易及时敦促被审计单位整改，便于健全制度、完善体制、改进机制，促进问题的解决。四、政府投资项目跟踪审计的缺点政府投资项目跟踪审计尽管有许多优点，但在实践中，特别是站在审计机关的立场上，面临着许多困难，也不可避免地成为跟踪审计

12、的不足和问题，主要表现在：（一）独立性难保证中华人民共和国 审计法第三条和第五条规定“审计机关依照法律规定的职权和程序，进行审计监督”、“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。” 但在政府投资项目跟踪审计实践过程中，由于跟踪审计持续时间较长、审计环节较多、审计关系又错综复杂，往往容易产生介入过深，从而使审计工作迷失方向；特别是受到党委政府及相关部门的影响，实施政府投资项目跟踪审计中，审计人员要在关键节点，要多次频繁地对其进行审计，提出审计意见和建议，供建设单位改进和纠正工作，但几次审计建议以后，建设单位和有关管理单位往往都要等审计的意见出来后，才敢表态

13、，在这种过程中，很容易使审计人员偏离正确的定位而介入资金、项目管理者的职责范围，从而造成审计工作不应有的越位与缺位，使监督的作用弱化，审计也难以保证其不偏离审计的独立、客观性和公正性，使审计成为管理者又充当监督者，极大破坏了跟踪审计所建立的权力制衡机制。（二）风险易增大政府投资项目跟踪审计是对建设项目从立项到竣工验收全过程的审计，涉及到项目建设的方方面面，业务量大、涉及面广、政策性要求高、专业性强、时间要求紧,技术难度大，所以需要充足的审计力量，并同时具有精湛的专业技术、较宽的业务知识面、丰富的实践经验和良好的协调沟通能力，了解掌握最新的方法技术手段，还要掌握上级部门和相关单位制定的政策规定，

14、以满足跟踪审计内容的广泛性、大量性和专业性。然而，在目前审计力量有限的情况下，面对如此繁重的审计任务，如此详细的审计内容，如此长期的审计过程，审计风险必然增大。近几年来，为弥补审计力量不足，在政府投资项目跟踪审计中，我市审计机关采取了外聘专家、组织审计等多种方式，但由于人员素质良莠不齐，从而放大了国家审计的风险。同时，跟踪审计与业务活动同步进行，审计意见会直接影响各方利益分配，审计人员长期与各方利益主体打交道，必然会面对各种诱惑和考验，廉政风险比常规审计方式更高。（三）质量难保证近年来，我市审计机关虽然对政府投资项目跟踪审计进行了大胆探索,形成了一些实践操作思路,但是，目前还缺乏明确的、可操作

15、性强的政府投资项目跟踪审计的指导性意见或业务指南来规范跟踪审计的程序与行为，规章制度的滞后，导致审计依据不足，衡量标准缺乏，审计质量难以保证。特别是在一些共性的问题上，实施标准不一，弹性过大、没有一个统一的做法，难免带有主观随意性，不能确保审计质量。另一方面，政府投资项目跟踪审计，光靠审计机关的力量是无法满足党委、政府领导的要求，往往需要社会中介机构的参与。作为中介机构而言，其主要考虑的是两个因素，一个是劳动力的投入，另一个是项目的经济收益。工程建设项目一般要经历投资决策、设计、招标投标、施工、竣工结算等阶段，如果跟踪审计从不同阶段进行实时跟踪，中介机构审计人员需要懂前期决策、工程设计、施工管

16、理和财务知识，专业的跨度会相当大，需要投入的劳动力成本就非常高，审计的收益就会大大降低，因而中介机构在跟踪审计实践中，绝大多数是在施工和竣工结算阶段才介入跟踪审计，在前期决策、设计和招投标阶段所影响的投资和质量便无法控制，跟踪审计的质量就大打折扣。五、政府投资项目跟踪审计的内容（一）项目建设前期准备阶段（事前审计）这个阶段跟踪审计主要是在项目建设的前期，也称事前审计，其审计的主要内容是，投资决策是否科学、合理；建设程序是否合法、完整；建设资金是否落实、到位；前期费用是否真实、合规。主要内容包括：1、投资决策审计。项目建议书、可行性研究报告、初步设计是否科学合理，是否由符合规定资质的咨询单位编制

17、，是否按规定程序进行审批。投资估算、项目概算编制依据和方法是否正确，是否达到规定的编制深度，工程量的计算是否正确，套用的单价是否与定额规定相符，各种取费是否按规定的程序和费率计提。概算调整是否按规定执行，增加的费用是否合理，手续是否齐全。2、建设程序履行情况审计 。项目选址、建设规划、用地许可、环境影响评价、涉海评估以及土地征用、补偿安置方案等手续是否齐全、有效。工程规划许可、施工许可、开工报告等是否办理齐全。勘测、设计、施工、监理及材料采购等是否按照规定程序进行了公开、公正、公平的招投标，招标方式是否符合规定，招投标结果是否合法。3、建设资金来情况审计。建设资金是否落实，来是否合规，是否按投

18、资计划及时到位。4、前期费用支出情况审计。主要包括征地拆迁补偿费用和前期管理费用的审计。征用土地的面积是否属实，土地补偿费、附着物和青苗补偿费等补偿支付标准是否合理、合规，是否及时、足额支付到位，有无擅自扩大拆迁范围、提高或降补偿标准的情况。前期管理费用的发生是否真实，是否符合规定的开支范围，有关票据是否符合规范，会计核算是否正确。可行性研究费、勘察设计费、咨询费、招投标费等支出是否符合有关合同、协议的约定，有无合同外付款情况。（二）项目建设实施阶段（事中审计）这个阶段跟踪审计是在项目的建设实施阶段，也称事中审计，其审计的主要内容是，合同履行是否依约、全面；工程质量是否保证，价款计量支付是否真

19、实、合法；建设资金是否及时到位、合规使用。主要内容包括：1、合同履行情况审计 。工程项目建设中的设计、施工、监理、材料及设备采购是否订立了合同，合同内容是否符合国家法律、法规要求，合同条款是否真实、有效、完整，并与招标文件主要条款相一致，合同变更、增补、转让或终止是否真实、合法。项目实施是否按合同条款履行，施工进度是否与施工组织设计和进度计划的预期目标相一致，设计费、监理费等费用的支付是否按合同规定执行。2、工程质量情况审计。工程项目建设中的设计、施工、监理是否符合建设项目的资质要求，项目经理、监理总监的资质是否符合规定，施工单位管理人员、监理单位监理人员是否按投标承诺按时到位。有无违法分包、

20、层层转包现象。参与工程变更的有关会议论证，工程变更程序是否合规，变更内容是否真实，变更手续是否齐全。3、工程价款计量支付情况审计。施工单位申报的工程完成量是否与实际完成的工作量相一致，隐蔽工程质量和数量是否与隐蔽工程记录单一致，隐蔽工程验收建设单位、监理单位管理人员是否签字。工程期中计量支付时，工程量计算是否正确，有无偷工减料、高估冒算、虚报冒领工程款等问题，工程结算最终计量支付，是否按合同规定执行，工程价款结算是否真实、正确，预付的备料款和工程款是否如数进行了抵扣，质量保证金是否留足，有无超付工程款问题。4、资金使用情况审计。建设资金的拨付、管理是否真实、合法，建设资金是否能够按照预定的进度

21、及时、足额地拨付，拨付的建设资金是否按预定的用途使用。建设资金使用是否合规，是否专款专用，有无转移、侵占、挪用建设资金的问题，有无向建设项目非法集资、摊派和收费等问题，有无将不合法的费用挤入待摊费用，建设收入的来、处理是否合法，有无“账外账”等违纪问题。与项目建设有关的内部控制制度设计是否合理、执行是否有效。（三）项目建设竣工决算及移交阶段（事后审计）这个阶段跟踪审计是在项目的竣工决算阶段，也称事后审计，其审计的主要内容是，工程竣工决算是否真实、准确；概算执行是否真实、合规；尾工工程是否真实，交付资产是否正确；项目效益是否经济、社会和生态。主要内容包括：1、工程竣工决算情况审计。竣工决算报表是

22、否按规定的期限编制，各种报表的填列是否齐全并符合勾稽关系要求，账表是否一致，有无缺项和账表不符等现象，竣工决算说明书反映的数据和情况是否真实、准确，有无决算反映失实的问题。核实各种资金渠道投入的实际金额，查明有无建设资金不到位问题，并分析p 资金不到位的原因，核实项目总投资额和实际投资完成额，重点是建筑安装工程投资、设备投资、待摊投资和其他投资核算是否真实，待摊投资的支出内容和分摊办法是否合规。2、概算执行情况审计。概算变更是否经过有关部门审批，有无擅自改变建设内容、扩大建设规模和提高建设标准的问题。核实决算建设成本，确定建设项目超概算的金额，并分析p 产生的原因。3、交付资产和尾工工程审计。

23、交付使用的固定资产是否真实、是否办理了验收手续，建设单位预留建设项目未完工程投资是否真实、合法。4、项目投资效益审计。对于非经营性项目，评价项目提供是否具有社会效益和生态环境效益。对经营性项目，通过对投资概预算与投资实际完成情况、项目成本以及单位生产能力投资的分析p 对比，评价项目工程造价和建设费用的高低。测算项目投资回收期、财务净现值、内部收益率等经济指标，评价项目建成投产后的获利能力，通过做现金流量分析p ，分析p 贷款偿还能力，评价建设项目的经济和社会效益。5、审计意见和建议的落实及整改情况审计。历次跟踪审计的意见和建议是否落实，整改是否到位。六、政府投资项目跟踪审计的方式选择政府投资项

24、目因类别、性质、投资额不同，领导重视的程度和社会关注度也不同，所以，在政府投资项目跟踪审计方式选择上也应有所区别。政府投资项目跟踪审计一般分为全过程跟踪审计、定期审计、阶段节点审计。（一）全过程跟踪审计对投资额巨大、社会关注度高和党委政府交办的重点政府投资项目跟踪审计，应纳入审计机关年度项目计划，由审计机关成立审计组，实施全过程跟踪审计，全过程跟踪审计，需要审计组驻审计现场审计，也称驻场审计，如我局实施的浙江大学舟山校区跟踪审计。这种审计不仅涉及到整个项目控制管理的各个管理环节、各个参与单位，同时也涉及到项目立项、计划审批、招投标管理、合同管理、工程管理、工程质量、工程造价、工程结算、项目决算

25、等各个方面，涉及到设计变更论证、隐蔽工程验收、材料采购质量、无价材料签证等重点环节、重点部位，是一种全方位、全覆盖、全过程审计监督。（二）定期审计对于其他一些重点项目，根据审计机关人员情况和项目工程进度及完工情况，采取灵活方式，将全过程跟踪审计分散，审计人员每到一定时间去进行审计，分次出具审计结论性文书，以此来提高审计的监督时效性。如我市保障性安居工程，每年年初对其进行审计，连续跟踪审计三年。（三）阶段节点审计大型项目且工期较长，审计机关可以将建设全过程划分为若干阶段，并对项目建设的关键环节，采取提前监督的审计方式。如开工前，可以进行开工前审计；招投标结束后，可以对招投标情况、施工合同签订情况

26、进行审计；施工阶段，可以对施工设计变更、隐蔽工程验收，无价材料签证等进行审计；同时，也可以采取对影响工程质量、工程造价、工程结算的关键环节进行审计等等。七、完善政府投资项目跟踪审计的措施（一）建立科学的评价体系逐步建立政府投资项目跟踪审计科学的评价体系，除将常规审计中诸如重大违法违规问题、审计建议等指标纳入评价范围外，还应将跟踪审计防止了多少可能的问题产生，降低了多少建设成本，节约了多少建设资金等指标纳入成果评价。（二）制定跟踪审计操作规范针对我市政府投资项目跟踪审计缺乏明确的、可操作性强的指导性意见或业务指南，可以参考省厅和其他地市跟踪审计的经验，结合自己的条件和特点，制定操作规范，重在可行

27、性和可操作性, 并且随着实践的发展逐步完善，使跟踪审计有章可循。（三）利用社会中介审计力量要解决政府投资项目跟踪审计任务重与审计力量不足之间的矛盾，要在整合社会中介审计力量上下功夫，通过完善委托审计、组织审计等方式，把一些政府投资项目跟踪审计业务适度外包，着力培育一批业务水平高、信誉度良好的社会审计中介机构，推动审计服务业更好地发展。（四）完善政府投资项目审计监督平台进一步完善政府投资项目审计监督平台，使政府投资项目审计工作从结算审计管理和竣工审计管理转变为事中审计管理与即时审计管理相结合，从静态审计管理转变为静态审计管理与动态审计管理相结合，从现场审计转变为现场审计与远程审计相结合，能够使一

28、些违纪违规问题更容易被及时发现和纠正，能够在动态的监督中关注建设项目的程序和资金的分配及使用，充分发挥跟踪审计的作用。【参考文献】：p ：（一）刘家义。树立科学审计理念发挥审计监督“免疫系统”功能。求是2021年第10期（二）浙江省审计厅课题组。关于跟踪审计的几点思考。审计研究简报2021年第10期（三）曹慧明。建设项目跟踪审计。中国财政经济出版社.20_5年4月版（四）吴蓓。建设工程项目跟踪审计的要点。中国内部审计2021年第11期（五）李兆暖。 建设项目跟踪审计相关问题探讨J 财会通讯, 20_6，(09)。（六）宫瀚飙。 浅谈跟踪审计在基本建设项目管理中的作用J 工程与建设， 20_6，(04)。（七）陈完美。 国家建设项目跟踪审计探析J 江南论坛， 20_5，(06) 。舟山市审计局 翁维波第 11 页 共 11 页