城乡公共服务一体化行政体制改革的理论与模式探讨8794.docx

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1、姚莉:基基于城乡乡公共服服务一体体化行政政体制改改革的理理论分析析与模式式探讨摘要：实实现城乡乡公共服服务一体体化是我我国城乡乡一体化化的必然然发展。文文章认为为，基于于城乡公公共服务务一体化化的行政政体制改改革在理理论上需需解决改改革的目目标、实实质、条条件和制制约因素素等基本本问题，在在实践上上有上海海功能区区域改革革和浙江江“强镇镇扩权”两两种模式式。改革革的主要要思路是是，以浙浙江模式式为基础础借鉴上上海模式式的优势势，重点点解决阻阻碍体制制改革的的制约性性因素。具具体建议议包括合合理划分分城乡公公共服务务的供给给和管理理职责、公公共财政政从重视视城市发发展转变变为城乡乡协调发发展、统

2、统一城乡乡公共服服务机构构等。关键词：城乡公公共服务务一体化化，行政政体制，理理论，模模式一、概念念界定：城乡一一体化、城城乡公共共服务一一体化与与公共服服务均等等化 1.城城乡一体体化与城城乡公共共服务一一体化。城城乡一体体化的思思想渊源源有三个个。一是是马克思思主义经经典作家家的城乡乡融合理理论；二二是由霍霍华德、芒芒福德和和斯坦因因等城市市学家依依次提出出的田园园城市、区区域统一一体和区区域城市市的思想想，主旨旨是建立立以城市市或城市市群为中中心的城城乡结合合体；三三是由刘刘易斯等等经济学学家针对对“二元元经济结结构”提提出的，即即通过以以城市为为基础的的工业化化导向战战略吸纳纳农村剩剩

3、余劳动动力、带带动农村村经济发发展，是是实现城城乡一体体化的主主要途径径（黄阳阳平、詹詹志华，2008）。因此，我国早期对城乡一体化的研究，在概念上多注重消除城乡分丁、消灭城乡基本差别的城乡融合观点；在研究领域上偏向生产力合理布局、资源和要素合理流动的经济范畴；在实践上以农业支持工业、农村支持城市的城市工业导向模式为主。但这种模式发展的结果是城市与农村在经济、文化、社会发展等领域的全方位差异，对城乡一体化的认识亦因此有了深化，即从城乡融合转向城乡互动、协调共生；从城乡经济一体化扩展为城乡经济社会发展一体化，具体包括城乡产业、空间布局、社会保障、科教文卫、就业、收入分配、公共品投入、市场体系和管

4、理制度的一体化；从单一的城市工业导向模式发展为与小城镇发展、地域空间单元（城乡边缘区）、农村综合发展、城乡联系通道等多元模式共存的态势。可见，城乡公共服务一体化是城乡经济社会发展一体化的重要内容，是我国城乡一体化实践的必然发；展，它是指城市和农村的基础设施、医疗卫生、社会保障、文化教育等公共服务的政府供给打破二元体制的限制，在逐步缩小差距的基础上，最终实现城乡之间的衔接与统一。 2.城城乡公共共服务一一体化与与公共服服务均等等化。公公共服务务均等化化是指政政府要为为社会公公众提供供基本的的、与经经济社会会发展阶阶段相适适应的、体体现公平平公正原原则的大大致均等等的公共共物品和和公共服服务（邓邓

5、蓉敬，2007）。均等化并非一体化，它与城乡公共服务一体化既有区别又有联系。主要的区别有二点。（1）思想渊源不同。公共服务均等化主要源于布坎南的财政平衡思想。（2）核心内容不同。城乡公共服务一体化的核心是制度统一，如中共十七大报告提出的城乡劳动者平等就业的制度、覆盖城乡居民的社会保障体系等；而公共服务均等化的核心内容是实现公民基本权利的平等。（3）实现模式不同。前者是以实现城乡一体化多元模式为基础的；后者则包括人均财力均等化、公共服务均等化和基本公共服务最低公平三种模式。二者的联系包括：（1）具有相同的责任主体政府；（2）公共服务的表现形式大致相同；（3）一体化是均等化的基础，不打破城乡公共服

6、务供给的二元体制，实现一体化，也就难以实现基本公共服务的均等化。二、理论论分析：改革的的目标、实实质、条条件和制制约因素素 1.改改革的目目标主要要涉及政政府在公公共服务务供给中中的定位位问题。基基于城乡乡公共服服务一体体化的行行政体制制改革是是以制度度统一为为基础的的，但改改革所追追求的并并非仅仅仅是制度度统一，它它实际上上所要解解决的是是政府在在这个过过程中的的定位和和所具有有的作用用问题。虽虽然我国国已经提提出了构构建服务务型政府府的目标标，但具具体到提提供何种种公共服服务，如如何提供供以及供供给到何何种程度度都还尚尚未明确确，因而而在公共共服务的的供给上上出现了了计划经经济时期期“全能

7、能政府”残残留与市市场化改改革引致致的“市市场过渡渡替代”并并存的状状况，在在城乡公公共服务务供给方方面的表表现为，城城市事业业单位改改革困难难重重并并还部分分保留计计划体制制，农村村公共服服务机构构因市场场化改革革而基本本解体。因因此，只只有明确确政府在在公共服服务供给给中的定定位，才才能为改改革提供供正确的的目标。 2.改改革的实实质是重重塑政府府间的关关系。从从政府间间的纵向向关系看看，我国国一般地地方政府府的层级级分为省省、市、县县、乡四四级，城城市政府府在各个个级别上上都存在在，这些些政府内内部都存存在着共共同管理理城市和和农村公公共事务务的状况况，但应应用不同同的区划划级别标标准，

8、一一般而言言，管理理城市事事务政府府的行政政级别要要高于管管理农村村的，在在此基础础上形成成了城乡乡公共服服务的不不同行政政权力体体制，即即城市政政府与农农村政府府在权力力上存在在着领导导与被领领导的关关系，大大部分公公共服务务的供给给偏向城城市，农农村处于于弱势。从从政府间间的横向向关系来来看，我我国长久久以来实实行单纯纯GDPP导向的的政府绩绩效评价价体系，各各级政府府为追求求经济增增长，在在有关公公共服务务的资源源获取、政政策制定定等方面面相互攀攀比，甚甚至设置置行政壁壁垒，形形成了非非良性的的竞争关关系。然然而，公公共服务务的属性性决定了了对它的的供给并并非以行行政层级级和区划划为标准

9、准，而是是以受益益范围为为准则，受受益范围围与行政政区划往往往并不不重合，特特别是在在基本公公共服务务方面前前者涉及及的范围围是大于于后者的的。因此此，为了了实现公公共服务务的有效效供给，不不同层级级不同区区划的政政府应改改革现有有的关系系，形成成相互合合作的新新格局。 3.改改革的政政治、经经济、社社会和组组织条件件。（11）政治治体系的的支持是是改革取取得成功功不可缺缺少的条条件。中中共领导导核心都都在城乡乡发展的的不同阶阶段用不不同的战战略思维维表达了了统筹城城乡发展展、推进进城乡一一体化的的主旨。早早在20003年年中央农农村工作作会议上上，胡锦锦涛就指指出：“统统筹城乡乡经济社社会发

10、展展，就是是要充分分发挥城城市对农农村的带带动作用用和农村村对城市市的促进进作用，实实现城乡乡一体化化发展。”此此后，在在各届次次的中共共中央全全会上都都对这一一论述进进行了深深化，成成为城乡乡一体化化实践的的重要指指南，作作为城乡乡一体化化主要内内容的城城乡公共共服务一一体化及及其改革革自然亦亦不例外外。（22）国家家财政能能力的提提高是改改革的主主要经济济条件，政政府因而而能够将将更多的的财政投投入倾向向于基本本公共服服务领域域，特别别是投入入相对较较少的农农村地区区。（33）民众众希望享享有城乡乡统一的的公共服服务的意意愿和愿愿望是改改革的社社会条件件。（4）改革革通常还还需要有有专门的

11、的组织负负责研究究并制定定改革方方案。我我国中央央和地方方政府都都在积极极进行城城乡统筹筹的改革革试验。如如20007年国国家发改改委首次次选取重重庆市和和四川省省成都市市作为统统筹城乡乡综合配配套改革革试验区区，并组组织了为为期三年年的面向向全国十十余个省省市县的的“城乡乡一体化化”改革革试点调调研，准准备将试试点改革革推向深深入。其其他部委委也从各各自职能能范围内内组织推推进改革革工作，如如教育部部与成都都市共同同试验城城乡教育育一体化化的改革革等。 4.改改革的制制约因素素。城市市与农村村公共服服务行政政体制的的差异与与不同是是制约它它们实现现一体化化的主要要因素，具具体表现现在以下下四

12、个方方面。（1）职责分工的行政性分割。我国行政管理体制在职责划分上强调上下对口和一一对应，这不仅导致了上下级职责不清，而且由于上级政府对下级政府具有公共服务配置的决定权力，处于较低层级的农村政府承担了大部分的公共服务职责，同时这些职责还被进行了行政性分割，本应统一供给的公共服务，被城乡分别提供，城乡各自为政、互不干涉。（2）财权事权配置的错位。城乡财权事权不匹配，财权上移而事权被下放，公共服务的财政投入偏向城市，县和乡镇管理的农村存在较大的缺口，而事权又被下放至县乡，农村比城市具有更大的财政负担。（3）服务机构的全方位差异。农村的公共服务机构与城市相比，组织化水平低，不健全，专职人员数量有限且

13、不稳定，特别是在一些农村集体经济没有得到维系、乡镇企业没有得到发展的地方，它们的农村公共服务机构，包括医疗卫生、义务教育、文化和广播事业等基本消亡，大部分变成了个人付费项目（林家彬，2006）。（4）城乡分割的二元管理制度。我国城乡分割的二元制度是以户籍制度为基础的，它是以户口登记和管理为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括常规人口登记和上报制度以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面的社会经济管理制度（陆益龙，2004）。我国户籍制度除了管理人口外，还划分了农村人和城市人，并因而享受不同的公共服务。三、模式式探讨：地方政政府改革革的实践践及其评评价我国城乡乡一体化化的模式式有两种种，一

14、是是京沪模模式，二二是苏浙浙模式。在在城乡公公共服务务一体化化的行政政体制改改革方面面，两种种模式也也各有不不同，典典型的代代表是上上海和浙浙江。 1.上上海浦东东的功能能区域管管理体制制改革。2005年6月国务院批准浦东进行综合配套改革试点，为推进城乡经济与社会发展二元并轨，打破城区、开发区、郊区分别设置的城乡二元管理体制，浦东以四个国家级开发区和浦东空港、世博园区为依托建立了功能区域管理体制，不仅成立了党了委和管委会等管理机构，作为区委、区政府的派出机构，而且还对区、街镇、功能区和开发区的职能事权进行了调整。其中，区政府通过部门事务重组，进一步强化公共政策、发展规划、就业保障、社会事业、环

15、境保护等方面的指导、统筹和监督职能，而经济管理、城市管理中一些操作执行层面的事务则下沉到功能区。此外，浦东还着力探索城乡就业、保障、教育、医疗和社区管理、基础设施建设一体化的发展机制。如为实现城乡医疗卫生管理体制的并轨，浦东社会发展局专门成立了医疗机构管理中心，对城郊29家一级医疗机构进行收支分开核算的管理，实行了卫生管理的城乡二元并轨。 2.浙浙江中心心镇“强强镇扩权权”改革革。20005年年9月绍兴兴首先进进行了中中心镇强强镇扩权权改革的的试点，2007年省政府下发了关于加快推进中心镇培育工程的若干意见，将改革推广到全省，提出“十一五”期间全省重点培育和发展141个省级中心镇的目标，培育和

16、发展的途径就是通过下放部分县级政府的经济社会管理权限，强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等公共服务职能，同时还明确规定将部分财政权力下移，如在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜。此外，扩权镇与新农村建设相结合，成为实现城乡公共服务一体化的重要载体，如绍兴路桥区金清中心镇在促进农民就业、新农合参保、被征地农民的基本生活保障、改善农村环境等方面都进行了积极的改革。 3.对对两种模模式的简简要评价价。上海海和浙江江都着眼眼于最基基层行政政管理机机构的改改革，而而且将统统一城乡乡社会保

17、保障、医医疗卫生生、义务务教育等等基本公公共服务务作为改改革的主主要内容容。但它它们在城城乡一体体化过程程中所要要解决的的问题不不同，具具体的改改革路径径也存在在差异。前前者主要要解决一一个中心心城市、城城市群落落及其郊郊区的协协调问题题；后者者则要精精心营造造若干个个中心城城市、城城市群、城城市郊区区、农村村中心镇镇五位一一体的网网络体系系（王景景新，220077）。因因此，上上海以机机构改革革和职能能调整作作为实现现城乡公公共服务务一体化化的重点点，并进进一步统统一城乡乡的财政政投入与与管理标标准等。但但改革存存在机构构间协调调的问题题，条块块分割的的体制性性障碍依依然存在在。浙江江强镇扩

18、扩权是以以调整县县乡关系系为重点点来改革革和完善善镇政府府的公共共服务职职能及其其管理体体制的，改改革的意意义在于于，城乡乡公共服服务二元元管理体体制的实实质是城城市政府府与农村村政府权权责不统统一，财财权与事事权不相相符。浙浙江通过过权力下下放，一一定程度度上明确确了乡镇镇政府的的职责权权限，理理顺了县县乡的财财权事权权关系。但但改革仅仅触及基基层政府府，还未未对推进进城乡公公共服务务一体化化产生重重要影响响的市一一县一乡乡关系进进行调整整，城市市与农村村公共服服务供给给的衔接接问题仍仍然存在在。四、改革革的主要要建议上海和浙浙江的改改革分别别适用于于不同情情况，前前者适合合解决大大中城市市

19、及其郊郊区的城城乡公共共服务一一体化问问题，后后者则适适于我国国普遍存存在的市市管县体体制。它它们的改改革虽然然刚刚起起步，却却提供了了较好的的借鉴。所所以，改改革的主主要思路路是，以以浙江模模式为基基础借鉴鉴上海模模式的优优势，重重点解决决阻碍体体制改革革的制约约性因素素。具体体的建议议有以下下五个方方面。 1.通通过户籍籍制度改改革，实实现城乡乡居民享享有统一一的公共共服务权权利。两两种模式式都是将将统一城城乡社会会保障、医医疗卫生生等具体体公共服服务领域域的体制制改革作作为主要要内容并并初见成成效，但但存在的的问题是是户籍制制度改革革相对滞滞后，城城乡居民民难以享享有统一一的公共共服务权

20、权利。户户籍改革革的目标标应该是是取消其其区分公公共服务务供给水水平的功功能，恢恢复和加加强它的的人口管管理功能能，最终终实现农农民市民民化，即即农民应应享受平平等的市市民权利利，城市市不仅要要给农民民市民化化的待遇遇、福利利和社会会保障，而而且还要要将提供供给市民民的机会会和设施施安排到到农村城城镇去。公公共服务务相对较较为健全全的城市市政府应应该承担担更多的的责任，目目前重点点考虑从从城乡权权利衔接接以及最最缺乏保保障的进进城务工工人员的的权利保保障开始始，建立立城乡统统一的工工伤保险险和基本本受教育育保障，然然后建立立与工作作和地区区条件相相符合的的最低生生活保障障，再逐逐步建立立自愿性

21、性的、投投保比例例有弹性性的医疗疗保险、失失业保险险和养老老保险。 2.通通过权力力下放，合合理划分分城乡公公共服务务的供给给和管理理职责。上上海和浙浙江改革革在城乡乡公共服服务职责责划分上上具有共共同的特特点，即即基层政政府注重重管理，上上级政府府注重供供给，如如浦东新新成立的的功能区区注重管管理职能能的发挥挥，区政政府则重重在规划划和监督督；浙江江中心镇镇获得的的也是管管理权限限。因此此，在城城市与农农村公共共服务职职责的划划分上，应应正确区区分服务务与管理理的职责责。省与与大中城城市或经经济较发发达的城城市主要要承担服服务职责责，经济济不发达达的市和和县乡等等主要负负责地方方具体事事务的

22、管管理，即即城市政政府以供供给服务务为主，农农村政府府则应通通过权力力下放以以公共服服务的管管理为主主，前者者负责规规划、决决策、监监督和财财政保障障，后者者负责执执行。以以义务教教育为例例，前者者主要通通过财政政手段公公平地将将教育资资源在城城乡之间间分配，后后者则负负责督促促辖区内内中小学学校严格格按法规规办事，比比如办学学标准、教教师资质质认证、学学校收费费项目等等。 3.通通过建设设公共财财政体制制，实现现财政从从重视城城市发展展转向城城乡协调调发展，特特别加大大对农村村公共服服务的投投入。首首先，城城市和农农村财政政体制都都应遵循循公共性性质和市市场经济济原则，科科学界定定投入的的范

23、围，减减少或退退出竞争争性领域域的投入入，增加加公共服服务领域域的投入入。其次次，以构构建城乡乡一元化化的公共共财政为为目标，重重新配置置城市与与农村的的财力资资源，均均衡城乡乡之间公公共服务务的财政政投入。可可以考虑虑以公共共服务的的均等化化为目标标，建立立城乡公公共投入入的最低低保障标标准和均均等化标标准，按按照这两两个标准准保障公公共服务务在城乡乡投入的的基本均均衡。再再次，完完善政府府间的转转移支付付制度，逐逐步减少少各级政政府的专专项转移移支付，扩扩大政府府对农村村一般性性转移支支付的规规模和数数量，加加大对农农村公共共服务的的投入。 4.通通过组织织流程再再造，统统一城乡乡公共服服

24、务机构构。在现现阶段，由由于我国国公共服服务机构构的市场场化水平平还不高高，非营营利性组组织还没没有发展展起来，政政府仍是是公共服服务的主主要提供供者和管管理者，可可以借鉴鉴上海模模式的经经验，考考虑将处处于较低低层级的的城乡公公共服务务管理机机构根据据地理位位置或功功能性质质整合划划一，按按照城市市负责供供给、农农村负责责管理的的职责划划分原则则，整合合后的公公共服务务机构也也以管理理为主。从从长远来来看，可可考虑将将国家部部门中的的相关组组织机构构根据其其应有职职能合理理区分为为公共服服务的政政治决策策与立法法机构、公公共行政政管理机机构与公公共服务务生产运运营机构构，并按按照管办办分开的

25、的原则创创建专业业的公共共服务委委员会，主主要专注注于对公公共服务务的专业业宏观管管理，由由公立服服务机构构如学校校、医院院等承担担起提供供具体社社会公共共服务的的任务与与责任。 5.要要从根本本上解决决城乡二二元管理理体制问问题，还还要变革革城乡之之间领导导与被领领导的纵纵向权力力关系，这这就要通通过行政政区划改改革，逐逐步消除除市与市市、市与与县之间间的行政政级差，不不再将市市分为地地级市和和县级市市，使市市与市、市市与县之之间同级级，都划划归省级级政府统统一管理理。这样样，虽然然市县之之间的功功能和特特点不同同，但行行政级别别相同，有有利于实实现城乡乡政府合合作供给给公共服服务。11.20.202216:3716:37:4322.11.204时37分4时37分43秒11月. 20, 2220 十一月 20224:37:43 下午16:37:432022年11月20日星期日16:37:43