法院执行机构的设置及相关法律制度的完善diip.docx

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1、法院执行机构的设置及相关法律制度的完善近年来，人民法院受理各类强制执行的案件呈大幅度增长，而目前由于法院内部所设立的执行机构以及执行制度、方式存在弊端，强制执行的立法滞后，再加上外部的执法环境等原因，执行难的问题十分突出。笔者认为，造成执行难现状形成的主要因素，乃是法院内部的执行机构设置及相关法律制度不完善所致。改进和完善法院执行机构内部不利于执行工作的因素，是解决执行难问题的重要途径，可以起到事半功倍的效果。本文拟就目前法院执行机构存在的弊端，看对如何改革执行机构、完善强制执行立法，加强执行力度方面，谈谈自己的看法及设想。一、目前法院执行机构、制度及方式存在的弊首先，目前法律对设置执行机构重

2、视不够。一方面，法院组织法只字未提执行机构问题，民事诉讼法也只规定基层法院、中级法院根据需要，“可以”设立执行机构，这只是一个选择性规范，似乎执行机构是可有可无的机构;另一方面，法律也没有给执行机构确定一个法定的称谓。这与法律对审判组织的态度相比,有一种明显的厚此薄彼之感。目前，我国各基层法院和中级法院，虽然都设立了执行庭，但平级法院执行庭之间，业务联系性差，上级法院执行庭对下级法院执行庭的指导、监督作用也甚微。根据我国现行的法院财政体制，法院的司法经费来自于本地政府财政，为此，本地法院设置的执行庭当然地被当成本地政府处理本地事务的工具，为本地的地方利益的实现而服务。当本地法院执行庭在执行工作

3、中，一旦遇到与本地政府利益不一致时，往往会受到本地政府的干预，这就是通常所说的行政干预。由于本地法院执行庭受制于本地政府，因而完全无力抵制这种行政干预。另外，当案件需要到异地委托执行时，外地法院执行庭由于同样的原因，或有托不执。这就是通常所说的司法领域中的地方保护主义和部门保护主义。这现象是导致法院委托执行效果差的主要原因。其次，目前我国法院执行员的地位不明确，缺乏应有的组织保障，这也对法院执行工作带来了消极的影响。一方面,相对影响了执行工作在法院工作中的地位，另一方面，挫伤了执行员的工作积极性。在司法实践中，对执行员的任免一般没有手续，随意性大，很不严肃。而审判员的任命不仅需要组织部门的考核

4、审批，还需由本院院长提请人大审议通过,不经法定程序，不受撤免。表现出执行员的法律地位不如审判员的现象。然而目前执行工作比审判工作更加艰巨复杂，不愿干执行工作，是法院内部人员存在的普遍现象。执行庭的执行人员往往被任命为审判员，这又显然有悖于执行工作由执行员进行的原则。当前，法院执行工作的重要性越来越突出，这与目前执行员的法律地位低的现状很不适应。可以说，执行员法律地位不明确是影响法院执行工作力度的一个重要因素。第三，审判与执行工作合一的现象十分严重。在执行积案增多，执行庭力量明显不足的压力下，目前法院普遍采取的做法是由审判业务庭兼办各类执行案件。即让民事审判庭的审判人员办理民事执行案件，经济审判

5、庭的审判人员办理经济执行案件，行政审判庭的审判人员办理行政执行案件以及非诉行政执行案件。这一做法表面上看是加强了执行工作的力度，孰不知，这种做法不仅不能彻底解决执行难的问题,反而会增加执行乱问题的产生，使执行工作难上加难。审执分离原则是我国民事诉讼法所确定的一项重要制度,实行审执分离的原则，是法院内部重要的审判监督机制。在审理阶段，对案件正确适用法律，作出公正的裁判，是案件得以顺利执行的前提条件。为此,对于申请强制执行的案件,必须首先做好对据以执行的裁、判文书进行严格审查的工作。而如果由审理该案的审判人员直接办理强制执行工作，则势必消弱了这一重要工作环节，为司法不公问题的产生创造了可能的条件。

6、另外，特别是法院行政审判庭直接办理行政执行案件和非诉行政执行案件，其危害性更加突出。众所周知，由于我国几千年来的封建传统意识影响，目前我国公民对“民告官”这一诉讼制度还很不适应，行政机关也很不习惯“被告”这一称谓。全国法院自成立行政审判庭以来，行政诉讼一直是举步维艰，难以走上正轨。在这种现状下，行政审判庭的审判人员本应把全部精力用在行政案件的审理上，并用实实在在的案例大张旗鼓地进行法制宣传，以增强行政机关以及公民、法人依法行政的法律意识，从而把我国社会主义法制建设推向前进。行政审判庭的审判人员办理执行案件，不仅有悖于我国审执分离这一基本的原则制度，同时还会给人们造成“官官相护”的错觉，使一部分

7、打算提起行政诉讼的当事人望而却步，知“难”而退。据统计，自从行政审判庭可以受理非诉行政执行案件以来，正常行政案件的数量曾一度出现回落的现象。行政审判人员办理非诉行政执行案件的数量已远远超过审理正常行政案件的数量，造成行政审判人员“不务正业”，只能把全部精力用于应付执行业务，从而荒废对行政审判业务的钻研，使法院的行政审判庭形同虚设，变成实际上的行政执行庭。第四，执行程序比较混乱。目前，我国还没有一套完善的强制执行法，1991年修改施行的民事诉讼法在试行的基础上，虽然增加了有关强制执行措施的规定，但对执行程序和执行措施行为规范的规定却仍然停留在民事诉讼法试行时期的水平，执行过程中的内部关联性没有引

8、起足够的重视，关于执行程序仍然只是一些粗线条的规定。在总体结构上，执行程序显然缺乏诸如审判程序中关于实行监督以及对执行结案后特殊问题处理的规定，对当事人在执行程序中存在的法律关系产生争议，或者，对人民法院的执行行为存在异议，影响权利人享有权利的实现，对义务人负有义务的履行不当时，缺乏明确适用的法律程序加以补救。现行民事诉讼法中关于“执行回转”的规定以及最高人民法院关于执行和解后一方当事人不履行或翻悔如何处理的司法解释，显然不足于应付万变的现实，致使整个执行程序显得松散，直接影响人民法院执行工作的规范化，制约了人民法院执行能力的发挥。在执行实践中，执行程序混乱的主要表现为：1、不注意对执行案件在

9、执行前的阅卷审查工作，对裁判失误而影响执行的问题未能及时发现，更难于发现一些审判不公的问题，使审执分离的制度失去其意义;2、在执行过程中，一般都是由执行员独任进行，很少以执行合议庭的名义进行，这一方面会因执行员独任进行执行的力度不大，执行措施不到位而使法院的执行行为显得苍白无力，如有的被执行人有意躲避执行，对执行员的传唤通知不加理睬、置若罔闻，执行员则显得无能为力，在做被执行人思想工作时，由于势单力薄，常常反遭被执行人及其帮凶的围攻。另一方面，执行措施由执行员独任进行时，还可能发生在对案件审查不严的情况下,错误采取不当的强制措施，造成执行员与被执行人或申请人与被执行人之间产生矛盾激化或者僵化，

10、使案件的处理陷入僵局;3、执行案件没有期限的规定，这就使得执行工作带有相当大的随意性和主观臆断性，很不利于人民法院的廉政建设。二、改革法院执行机构，完善执行制度立法的设想(一) 建立健全的法院执行机构，提高执行人员的法律地位。当前，申请法院强制执行的案件越来越多，收案范围越来越广，案件类型也越来越复杂。严峻的现实要求我们必须建立健全的、强有力的执行机构以及执行人员队伍，以适应强制执行工作的需要。鉴于目前执行案件工作的艰巨性，以及执行工作易受地方政府行政干预和地方保护主义、部门保护主义干忧的特性，建议在全国法院系统内自上而下成立相对独立的执行机构，增加人员编制，健全执行机构的内部设置。其人员经费

11、的编制预算，由最高人民法院负责，直接由中央财政支付，实行垂直领导，摆脱地方控制。在全国范围内形成一个完善的、协调的执行机构网络。这样，在强制执行工作中，下级法院执行机构可以及时地得到上级法院执行机构的指导、协调和监督，同级法院之间可以相互配合。全国法院各级执行机构可以按照地域管辖和级别管辖的原则受理各自范围内的各类申请强制执行案件。这样就彻底摆脱了地方保护主义和部门保护主义对执行案件的干扰，从根本上解决异地执行难的问题。同时，在立法上明确执行员的法律地位，建议修改法官法，把执行员纳入法官的范畴，或者单独制定执行官法，将执行人员与审判人员同等看待。调动执行人员工作的积极性和主动性。(二) 制定独

12、立完善的强制执行法，为执行机构开展执行工作提供完备的法律依据和法律保障。我国目前法院执行工作中存在的审执合一，执行程序混乱等弊端，都与我国强制执行的立法滞后直接相关。当前，我国需要体现国家强制执行权的法院执行机构进行强制执行的领域十分广阔，如民事、经济诉讼、仲裁、公证、行政、破产等等。据以执行的根据包括法院生效的判决书、裁定书、调解书、支付令以及已发生法律效力的行政处罚决定书、仲裁裁决书、公证债权文书等等。无论从理论上讲还是从现实需要出发，制定独立的强制执行法都是十分必要的。近年来，最高人民法院就强制执行问题作了不少的司法解释，各级法院也都已制定或拟制定执行工作细则，不少地方人大颁布了有关强制

13、执行的地方性法规，所有这些都在为制定独立的强制执行法做了准备工作。由此看来，在我国制定独立的强制执行法，不仅是必要的，而且是可能的。目前，我国有关强制执行的法律规定，大都散见于民事诉讼法和其他一些法律以及有限的司法解释中，过于简单原则、缺乏可操作性，且存在不少的漏洞和缺点。笔者认为，为适应日趋复杂的执行工作的需要，我国目前亟待制定一部独立完善的强制执行法。其主要内容应包括如下几个方面：总则部分，包括制定强制执行法的根据、目的以及它所担负的任务;强制执行法的基本原则;执行机构以及执行组织的设置和职权;执行当事人及参与执行的主体的权利和义务;执行客体的范围和种类;举证责任;期间和送达;对妨害执行的

14、强制措施，法律责任等等。分则部分，包括执行案件的受理和审查;执行的方式;执行措施;执行案件的管辖;执行案件的移送和申请;执行的具体程序;执行的协助和委托;民事执行的和解;执行的异议和回转，执行的中止和终结;附则条款等等。根据我国目前的实际情况，建议在制定强制执行法时，应注意考虑以下几个亟待解决的问题：一 是执行机构设置的问题，目前法律对法院设置执行机构的规定十分模糊，建议在强制执行法中明确规定法院系统内设置相对独立的各级执行机构，并明确为执行机构命名，可以将法院各级执行机构命名为“强制执行工作局”。二 是执行程序的问题，为使执行机构开展执行工作的程序规范化，建议在强制执行法中规定执行机构必须以

15、执行合议庭和执行独任制作为执行组织，除了执行标的不大，无须采取强制措施的执行案件可以由执行员独任执行外，规定每一宗案件的执行工作都应实行执行合议庭负责制，由一名执行员主办，其他合议庭执行员应参与案件执行方案的评议，有重大执行行动时，执行合议庭人员应当全部参加，实现由合议庭成员对案件共同负责、相互制约、相互监督的机制。三 是执行措施的问题，建议在强制执行法中设立搜查、拍卖等制度。在执行工作实践中，被执行人转移，隐匿执行标的物的现象日趋严重和突出，而人民法院在现有执行措施制度的约束下，对此束手无策。为此，亟需在强制执行法中确立民事搜查制度。这种搜查，应由执行员在被执行人不履行生效法律文书规定的义务

16、，并且有一定的线索或证据证明被执行人有隐匿或转移执行标的物的可能时适用。而在强制执行法中设立拍卖制度，对拍卖的条件、范围、方式、程序等作出具体、明确的规定，则可以有效地保护债权人的利益,同时，通过拍卖，可以使债务人的财产在可能的范围内以，高价格出售，从而维护了债务人的利益。四 是执行协助的问题，在执行实践中，常常遇到需要查询、冻结和扣划被执行人的银行存款，而银行部门往往拒不协助，甚至私下暗示、帮助被执行人转移存款的情况，由于目前法律对这类行为应承担的法律责任，缺乏明确的法律条款规定，以致执行人员对拒不协助的行为无奈其何。为此，建议在强制执行法中对有义务协助法院执行的单位及个人，如银行、被执行人

17、所在单位等，明确制定协助执行义务的规范性法律条款以及拒不协助应承担法律责任的条款。五 是执行范围的问题，在执行实践中，经常遇到被执行人无财产可供执行，但有到期的债权;被执行人的财物被他人借用不还或私分、侵占;在执行程序中，第三人对被执行人履行义务进行担保达成和解协议，但被执行人到期仍不履行等等情况。建议强制执行法对上述等问题制定明确的规定。如规定被执行人没有争议的到期债权，可以裁定向被执行人的债务人追收，被执行人的债务人不自觉交出的，可以强制执行;执行人员有权向借用、私分、侵占被执行人财物的有关人员强制追缴，用以偿还债务;执行但保人在被执行人逾期仍未履行时，可以将执行但保人列为被执行人。六 是

18、执行期限的问题，建议在强制执行法中对执行案件的执行期限作出规定，克服执行工作中的随意性和主观臆断性。(三) 加大执行工作的力度，改善执行环境不良的局面。目前，由于我国强制执行的法律法规不健全，法院执行工作表现出苍白无力的现象。如对被执行人躲避履行义务，故意逃匿，抗拒执行的行为，我国民事诉讼法第102条以及刑法第313条，虽然已相应规定了对行为人可以采取民事或刑事制裁，对其罚款、拘留或追究其刑事责任。然而这些法律条文的规定十分粗放，在实践中缺乏可操作性，更没有明确界定罚款与拘留、罪与非罪的界限，导致目前法院执行工作在这方面的力度不大，缺乏应有的威慑力。由于抗拒执行的行为人未能受到及时应有的处罚，

19、造成了目前被执行人对法院传唤置匿罔闻，故意拖延甚至抗拒执行的现象十分严重，也使得一些应当协助法院执行的单位和个人敢于妨害、阻碍法院的执行工作。为此，笔者认为，在立法上完善对抗拒执行的违法犯罪行为进行处罚制裁的法律条款的同时，必须在这方面加大执行工作的力度，有效地适应这些法律条款对抗拒执行的违法犯罪行为人进行制裁，使那些敢于抗拒法院执行的被执行人或有义务协助法院执行而拒不协助，甚至妨害、阻碍法院执行的行为人，都能受到及时，应有的处罚。这样就能大大提高法院执行机构的威慑力，改善目前执行环境不良的局面。从执行案件的角度看，被执行人拒不履行义务，侵犯的只是申请人个别民事主体的权益。然而申请人这一个别民

20、事主体的权益已受国家法律的确认，并诉诸法院强制执行机关,被执行人抗拒的行为，只要达到一定的情节程度，就是一种对社会公共利益的危害。建议我国在立法上明确将拒不执行法院裁判罪划归为公诉案件，并在程序上理清关系，可以规定法院执行机构对这类案件有侦查和建议提请检察机关提起公诉的权利。法院执行机构如果认为被执行人的行为已经构成犯罪，可以由本级法院院长决定将其逮捕归案，对于在逃的，规定可以由法院执行机构委托公安机关予以通缉，捉拿归案。由法院执行机构根据刑法第313条， 制作提请起诉意见书,移送检察机关审查，由检察机关向法院刑庭提起公诉。由检察机关向法院刑庭提起公诉。文章来源：中顾法律网 (免费法律咨询，就上中顾法律网）7