低收入群体的公共养老保障.docx

《低收入群体的公共养老保障.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《低收入群体的公共养老保障.docx（5页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、低收入群体的公共养老保障制度的国际比较 - 中国、日本和法国 王 新梅1. 前言发达国家的基本养老保障制度是覆盖了全体国民的，但是即使在发达国家，低收入群体也有缴费困难的问题，主要是小企业、非正规部门和非正规就业人员或者灵活就业人员，公共养老保险在覆盖这些群体征时，对于缴费和给付的计算等管理成本相对较高，同时征缴保费方面也非常困难。中国把企业养老保险覆盖面扩大到这一群体时，也有面临着同样的困难，迄今为止还没有形成一个成熟的政策。本文的目的是根据笔者的企业实地调查等，总结分析中国目前的实际状况，在考察了日本与法国的应对措施的基础上，提出中国今后可以改进的方向。2. 中国目前企业的用工状况与养老保

2、险以新劳动合同法的形式强制企业和员工加入养老保险时遇到的主要问题如下。第一，年轻职工强烈抵制。迄今为止，媒体和学术界主要认为，劳动者欢迎新劳动合同法，而企业有抵触情绪。但是，在我们的访谈中发现，即使企业有一定的利润空间，想给员工签合同并加入社会保险，许多劳动者也坚决拒绝执行新劳动合同法，特别是那些年轻的、农村户口的职工。新来的年轻职工因为还不能确定自己最合适的工作岗位和单位，工作转换频率较高，签了合同以后，即不利于他们转换工作单位，也常常使得它们缴纳的养老保险费不能返还到个人手中，造成了收入的减少。因此，即使在那些积极给全体职工都加入社保的垄断的国有大企业，也出现了年轻职工拒绝参保的现象。第二

3、，绝大多数打工的农民工，无论新旧都不愿参保。因为绝大多数农民工属于中国的最低收入阶层，许多人的家庭生活困难，没有余力缴费参保。即使有些余力的，也为了因为不可携带等问题会带来的缴费的损失，而拒绝签合同并参保。第三，由于劳动合同与社保缴费的捆绑，导致农民工拒绝签定合同。由于大量的农民工没有劳动合同，这样农民工失去了维权的依据，不要说高层次的社保，连企业拖欠工资时，想申诉都困难了，给不良企业主留下了空子。第四，许多企业如果完全遵守劳动合同法让全体职工参保，就得立刻破产。例如宝龙公司和乐迪丝的情况，这样劳动合同法的实施对于企业来说相当于提高了最低工资标准，而最低工资的提高造成劳动者丧失了就业机会。第五

4、，许多企业都愿意给关键岗位及能在企业长期工作的职工提供社保。这些企业由于是民营企业，所以在提供社保待遇方面与发达国家相类似。各个企业都有大量的员工是年轻的、流动性大、其中许多农民工就业的季节性较强。如果政府要求企业为非正式工也提供与正式工相同的优厚全面的社会保险等，那么就加大了企业对提出辞职的概率较高的非正式工的管理与使用成本等，这将会导致劳动成本的僵硬化，降低企业应对市场波动的调整能力，从而降低企业在市场中的竞争力，不利于企业的长远发展。如果企业最后只剩下必须通过倒闭来解决劳动成本僵硬化问题，那么新法就不仅损害了企业的发展，还损害了劳动者的利益。我们一般是动员职工签合同，交社保，但是农民工流

5、动性大，新来的职工1年内走掉30-40%，他们不愿意签合同，认为自己受了损失，对于不愿参保的人，我们也得给他们补上。因为在杭州有一个案例是，一名职工与企业签定了个人不愿意签定劳动合同的协议，后来辞职后，又回来向企业要钱，说劳动局判定他们个人之间的签定的协议因为与国家的劳动合同法相违背，所以个人的那个协议无效，企业必须给这个职工补交社保费，不得已，企业又给这个人补了5万元。 企业的员工特征和比重元华乐迪丝先锋金帅鸿达顺超波导菲仕总人数262180180094048892454163不满35岁66.866.177.845.083.678.373.667.5在本公司工作了10年以上269.40.61

6、9.13.711.21年以上不满3年18.743.939.719.126.010.911.047.9不满1年10.717.239.749.273.92.224.5参加养老保险1004235.041.050.0100.090.8注：除了元华和乐迪丝之外，其他厂家资料均来自2008年1月笔者在浙江慈溪的企业访谈记录。上表中所有的企业均为制造业企业，从中可以看出许多企业年轻员工和工龄短的员工占员工总数的比重非常高，这类员工流动性比较强，而劳动合同法试图以法律的形式在养老保险不可携带的情况下，使企业给全部员工都提供养老保险，这种的设想与企业的实际用工状态和大量员工自身的职业规划是相冲突的，其结果只能是

7、企业和职工都只缴费而不收益，背离了养老保障制度的初衷。其中元华、波导及菲仕养老保险的参保率非常高，是因为波导是上市公司，而元华和菲仕的利润率都非常高，他们不愿意在参保问题上与政府发生摩擦、消耗精力，并不是他们完全赞同缴费政策。3. 日本的非正式用工与养老保险制度的加入以下根据Takayma(2008) 和National Institute of Population and Social Security Research(2011)介绍日本的情况。日本非常努力地尽量想把全体国民都纳入到基本养老保障制度中，是发达国家中基本养老保障制度覆盖面最广的国家，65岁以上的老年人口中仅有1.6%的人领

8、不到基础养老金。由于老龄化的速度加快，日本提高了缴费率，缴费率的提高导致了养老保险的退出率增长了。另外非正规就业人数的增加使许多人丧失了厚生年金的参保资格，变成了自己进行定额缴费的国民年金的参保者。厚生年金仅面向企业的正式工，不包括劳动合同不足2个月的临时工、连续工作不满4个月的季节工、不满6个月的合同工以及非全日制工，这些非正式工的劳动合同常常是虚假的，以便雇主逃离缴费，雇主当场与雇员合谋，使雇员能得到更多的税后实得收入。另外，小企业的雇主常常拒绝给自己的雇员提供参加厚生年金的待遇，这种现象主要发生在餐馆、旅馆、保洁、酒馆、美容院、娱乐业、建筑业。目前，厚生年金在这些行业的覆盖率大约为50%

9、（原则上来说，正式工在5人以上的单位都必须加入厚生年金）。其余的雇员、包括正式工在内，也只能参加国民年金。最初国民年金是为了覆盖自我雇佣和没工作的人而设立的，但是2005年上述类型的雇员占第一号被保险者(表 中国民年金的参保者中家庭主妇以外的人)的比重达到了37%（没工作的人占31%、自我雇佣者占18%），份额最高。表5 日本公共养老保障制度的基本指标，2007年制度名称国民年金厚生年金共济年金总计参保者自我雇佣、非正规就业、家庭主妇、没工作等私有企业的正式工公务员、私立学校的教职员工成立时间196119421884参保人数（百万）32.0333.794.670.42领取者（百万）9.0311

10、.982.2326.19参保者/领取者1.742.281.962.05缴费15020元/每人每月（2011年）14.642%14.767%缴费25年以上的全体参保者和无需缴费的家庭主妇等都可以领到基础养老金，领取额根据缴费时间长短和减免缴费额的多少不同，在2007年缴费40年的人每月可拿到67000日元（最高金额）。财政对基础养老金的运营费用和支付额的补贴在2009年由过去的1/2提高到了1/3。近些年厚生年金的参保者出现了减少的倾向。现在企业普遍把业务外包、或从派遣公司雇人、或增加临时工、季节工或非全日制工，从表中可以看出，非正式工已经占到全体雇员的1/3，大部分女性都是非正式工、主要是非全

11、日制工。表6 日本雇员中正式工和非正式工的比例（%），2007年类型男女总计正式工81.746.566.5非正式工18.353.533.5全体雇员100100100日本的正式工几乎100%都加入了公共养老保障制度，非正式工和没工作的人则没有全部覆盖到，尽管法律上他们也必须参保。在2007年有54%的第一号参保者中途退出了（在1992年是35%），占全体参保者的比例为19%。日本养老保险费的减免措施根据Sakamoto &Takayama (2011)和Takayma(2008)，日本的公共养老保险制度的减免措施如下。对于非雇员（全额缴费时在2011年为每月15020日元）：（1）有配偶的全职家

12、庭主妇免缴。在2007年这部分人占总参保者的比例是15%。有工作的家庭主妇中，年收入在130万日元以下的也免缴，130万日元以上的或者参加厚生年金或者缴纳定额保费参加国民年金。（2）残疾人免缴。在20岁之前被鉴定为精神或身体残疾的人，从20岁开始领取残疾人基础养老金，需要进行收入鉴定和残疾资格的医疗鉴定，这笔费用由财政负担。（3）低保领取者免缴。（4）对于低收入或无收入者，在申请的基础上有4个档次的减免措施。（5）对于享受了减免待遇的人可以在10年内缴清被减免的费用及利息，此时他们可以被当做全额缴费人员对待，享受全额缴费时的养老金给付额。4个档次的减免措施具体如下。（1）全额减免（缴费额为0日

13、元）。当上年度全家收入等于或小于35万日元*（被抚养者人数+1）+22万日元时。（2）免除3/4（缴费额为3670日元）。当上年度全家收入等于或小于78万日元+被抚养者的税收扣除额+应缴纳的社保费时。(3)免除一半（缴费额为7330日元）。当上年度全家收入等于或小于118万日元+被抚养者的税收扣除额+应缴纳的社保费时。（4）免除1/4（缴费额为11000日元）。当上年度全家收入等于或小于158万日元+被抚养者的税收扣除额+应缴纳的社保费时。这些减免措施有助于扩大国民年金的覆盖面，但是仍然没能防止参保者退出。有40%的非雇员既不申请减免也不缴费。参保者中有5%的人，既有雇员也有非雇员申请了减免。

14、4. 法国公共养老保险制度的扩面措施根据Delarue Antoine(2011)对Tunisia(2002-2003)和Cape Verde(2005-2006)进行的案例研究，法国对于灵活就业人员加入社保采用的办法如下。法国对于非正规就业人员（或叫灵活就业人员）的养老和医疗保险采用了雇主预付款方式。非正规就业人员主要是渔民、小农场的工人、家务劳动者等，这些人就业的特点是流动性大，多个工作、多个雇主，有的自己是雇主的同时又到别的公司当雇员，这些人或这些企业的收入本身也是不稳定的，常常是他们既不是真正的雇主也不是完全意义上的雇员。传统的管理方式主要依赖于雇主的合作，从而实现稳定的缴费和记录，但

15、是这种方式在适用于非正规就业人员时，出现了两方面的困难，一方面难以一一核查雇主和雇员缴费基数等信息，无论雇主还是雇员都没有动机给社保部门提供这些资料，另一方面难以实现低成本管理。例如日本在2006年度，主要由于个体户和灵活就业人员的退保率高达54%，国民年金的管理费用上升到了总缴费额的7.7%（Takayma(2008)）。因此对于灵活就业人员需要有弹性的缴费制度以适应他们特殊的就业形式，还要有标准化的操作模式以降低制度的操作成本。一个可供选择的方案是雇主预付款制度，类似手机的预先缴费方式。用征收“边缘税（branch taxes）”的方式让雇主预先缴费（这样雇主不必分别去申报雇主与雇员的缴费

16、额等），此时雇主买到一份三联单据（雇主、雇员和社保部门各一联），单据上记录着缴费点数和金额。这种三联单据分三种，1个点、6个点和14个点,各自有不同的颜色，每工作一天就可获得1个点。然后雇主把记录了缴费点数的三联单据在发工资时发给雇员，雇员再把单据在自己方便的时候交到社保部门，这样雇员的社保权益就被社保部门记录和累加起来了，由于单据的形式简单，社保部门操作起来非常简便。同时，这种记录点数的方式使得缴费和将来能享受到的权益之间的联系非常透明，另外没有最低缴费门槛儿的限制，即使一个点的缴费额也可以记录在内，并能增加将来的养老金领取额。在最终清算养老金给付额时，这种缴费点数的积累方式与正规就业人员或

17、自我雇佣等其他方式的就业人员的缴费方式相类似，当就业人员的就业方式发生变化时，缴费额衔接和计算非常方便，具有可携带性。规范的以雇主申报为中心的缴费方式对于正规就业非常合适，预付款方式则适用于灵活就业，这种方式克服了灵活就业给保费征缴带来的挑战，同时确保了社保制度能长久地覆盖这些非正规、但是有竞争力的行业。中国市场经济发展才不过30年的时间，企业总体的竞争力还比较弱，再加上劳动力供给的压力远比发达国家大得多，对于企业来说大量雇佣非正式工同时是他们提高企业竞争力的一个重要措施，因此灵活就业这个群体的比例在中国要比发达国家高得多。法国的经验值得我们学习的地方在于，我们是否可以把企业缴税的一部分进行减

18、免，把这部分缴税变成购买养老保险券。许多灵活就业人员的特点是有多份工作，多个雇主，但是他们的月收入总额具有一定的稳定性；有些公司虽然雇员的流动性非常大，但是企业的月营业额相对来说具有一定的稳定性，有些季节工等月收入虽然不稳定，但是年收入相对稳定的多，对于这些类型的就业人员按照正规的养老保险的参保方式则难以操作。中国采用的办法是实行年缴费，每年在一定期限内一次性缴清一年的费用。缴费为当地上年度在岗职工平均工资的20%，其中8%计入个人账户。这是个固定缴费额的方式，这个标准显然过高，对于许多工资水平低于社会平均工资的人来说，缴费非常吃力，另外鉴于中国基尼系数较高，绝大多数灵活就业人员都就业于利润率非常低的行业，他们的工资水平都比平均工资要低得多。另外相比于日本的情况，在2004年日本个体户等灵活就业人员的月缴费额为13300日元，标准的3口人之家的低保户月低保额为日元，人均54057日元，这样缴费额仅相当于人均月低保费的1/4。另外他们的低保户是可以申请免缴养老保险费的。相比于日本的情况，中国的缴费率奇高。5. 总结