中国农村事业单位改革研究.ppt

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1、中国农村事业单位改革研究国家发改委产业发展研究所国家发改委产业发展研究所2005年年4月课题主要成果课题主要成果q 总报告：中国农村事业单位改革研究总报告：中国农村事业单位改革研究q 专题一：专题一：建立和完善中国农村社会保障制度的研究建立和完善中国农村社会保障制度的研究q 专题二：专题二：国外农村公共品供给问题研究报告国外农村公共品供给问题研究报告q 调查报告：调查报告：关于贵州省麻江县农村事业单位情况调查关于贵州省麻江县农村事业单位情况调查主要内容主要内容q 绪绪 论论q 中国农村事业单位概况中国农村事业单位概况q 农村事业单位的改革情况农村事业单位的改革情况q 农村事业存在的问题与挑战农

2、村事业存在的问题与挑战q 农村公共服务体制改革的远景目标农村公共服务体制改革的远景目标q 农村事业单位改革基本思路和措施农村事业单位改革基本思路和措施一、绪一、绪 论论农村事业单位概念：农村事业单位概念：农村事业单位是指县、乡（镇）两级政府围绕农村社会事业和农村事业单位是指县、乡（镇）两级政府围绕农村社会事业和农民的公共需求建立的服务和管理机构以及农业类事业机构。农民的公共需求建立的服务和管理机构以及农业类事业机构。研究的背景、意义：研究的背景、意义：过去的改革总体目标不明、方向不清。农村事业单位比重大，过去的改革总体目标不明、方向不清。农村事业单位比重大，与其他农村改革关联度强，同政府行政管

3、理体制关系密切，改与其他农村改革关联度强，同政府行政管理体制关系密切，改革成败直接影响农村的公共服务品供给。革成败直接影响农村的公共服务品供给。研究的目的：研究的目的：分析目前农村事业单位改革现状及问题，确定县乡政府公共服分析目前农村事业单位改革现状及问题，确定县乡政府公共服务职能；提出农村公共服务体制框架和远景目标；推出具体改务职能；提出农村公共服务体制框架和远景目标；推出具体改革方案和措施。革方案和措施。数据和材料：数据和材料：选取选取3 3县（市）和县（市）和3 3乡（镇）的典型调查；同类课题数据共享；乡（镇）的典型调查；同类课题数据共享；历年的调查积累；同行已有成果参考。历年的调查积累

4、；同行已有成果参考。二、中国农村事业单位概况二、中国农村事业单位概况农村事业单位的机构：农村事业单位的机构：各级政府都设置了庞大的面向农业、农村公共服务的各级政府都设置了庞大的面向农业、农村公共服务的 管理服务机构管理服务机构,主要集中在农、林、水等部门；主要集中在农、林、水等部门；农村事业单位机构众多、领域宽泛，但机构数量呈明农村事业单位机构众多、领域宽泛，但机构数量呈明 显下降趋势；显下降趋势；发达地区农村事业单位减少幅度大于落后地区；发达地区农村事业单位减少幅度大于落后地区；财政供给的农村事业单位占绝大多数。财政供给的农村事业单位占绝大多数。农村事业单位的编制和人员：农村事业单位的编制和

5、人员：县乡事业单位职工人数占全国事业单位的比重县乡事业单位职工人数占全国事业单位的比重64.5%；农村事业单位的就业人数主要集中在教育、卫生和农农村事业单位的就业人数主要集中在教育、卫生和农 业类事业机构；业类事业机构；农村事业单位的机构数减少，而从业人员增加；农村事业单位的机构数减少，而从业人员增加；越是落后地区事业单位超编现象越严重；越是落后地区事业单位超编现象越严重；新增的全额供养单位人员主要集中在教育部门新增的全额供养单位人员主要集中在教育部门。农村事业单位的经费来源：农村事业单位的经费来源：财政拨款是县乡事业单位的主要收入来源财政拨款是县乡事业单位的主要收入来源;县乡基层政府财政是农

6、村事业单位财政经费的主要承担者；县乡基层政府财政是农村事业单位财政经费的主要承担者；预算外收入是农村事业单位的重要补充。预算外收入是农村事业单位的重要补充。农村事业单位的经费支出：农村事业单位的经费支出：事业单位支出项目包括两大类，一是行政事业性支出，二是事业单位支出项目包括两大类，一是行政事业性支出，二是 生产建设和事业发展支出。其中大部分是行政事业性支出。生产建设和事业发展支出。其中大部分是行政事业性支出。行政事业支出主要用于人员工资和维持单位的日常运转支出。行政事业支出主要用于人员工资和维持单位的日常运转支出。三、农村事业单位改革情况三、农村事业单位改革情况调整条块关系，教育、卫生、国土

7、等行业实行以县调整条块关系，教育、卫生、国土等行业实行以县 为主的管理体制；为主的管理体制；精简合并机构精简合并机构,压缩财政供养人员；压缩财政供养人员；在人事制度改革上按照在人事制度改革上按照“脱钩、分类、放权、搞活脱钩、分类、放权、搞活”路子路子 进行改革，取消级别，实施人员聘任制。进行改革，取消级别，实施人员聘任制。根据事业单位的性质进行职能分解：根据事业单位的性质进行职能分解：生产经营性的事业单位生产经营性的事业单位 划出了事业单位序列；全额财政拨款事业单位改为差额拨款单位划出了事业单位序列；全额财政拨款事业单位改为差额拨款单位 或自收自支单位；差额拨款单位改为自收自支单位；对那些既承

8、或自收自支单位；差额拨款单位改为自收自支单位；对那些既承 担公共服务又实行经营服务的单位进行职能分解改革。担公共服务又实行经营服务的单位进行职能分解改革。改革政府支持方式，向民间购买教育服务。改革政府支持方式，向民间购买教育服务。三、农村事业单位改革情况三、农村事业单位改革情况q对改革的评价对改革的评价改革主要集中在乡镇一级，而县一级改革严重滞后；改革主要集中在乡镇一级，而县一级改革严重滞后；改革中存在甩包袱的倾向；改革中存在甩包袱的倾向；改革缺乏必要条件和配套措施，存在应付现象。改革缺乏必要条件和配套措施，存在应付现象。四、农村事业单位存在问题与挑战四、农村事业单位存在问题与挑战v事业单位定

9、性混乱，大量非公益性机构充斥其中事业单位定性混乱，大量非公益性机构充斥其中 在事业单位中存在大量行政管理机构和行政执法机构，在事业单位中存在大量行政管理机构和行政执法机构，形成小行政、大事业的格局：形成小行政、大事业的格局：一些从事经营性业务的机构充斥在事业单位之中；一些从事经营性业务的机构充斥在事业单位之中；事业单位内部经营性业务和公益性混杂。事业单位内部经营性业务和公益性混杂。v农村事业单位的布局和设置不合理农村事业单位的布局和设置不合理对农民的公共服务供给过剩与缺位并存；对农民的公共服务供给过剩与缺位并存；许多农村事业机构职能相近、交叉重叠现象突出；许多农村事业机构职能相近、交叉重叠现象

10、突出；有些事业单位已经失去了存在的基础；有些事业单位已经失去了存在的基础；县乡两级农业技术推广机构在体系上脱节。县乡两级农业技术推广机构在体系上脱节。v人员超编现象依然突出，改革的初衷基本没有实现：人员超编现象依然突出，改革的初衷基本没有实现：v人员混用，人员混用，行政机关大量占用事业指标，造成事业人行政机关大量占用事业指标，造成事业人员员 不干正事不干正事v财政缺位，使事业单位难搞公益服务，搞创收干扰财政缺位，使事业单位难搞公益服务，搞创收干扰市场市场 农村事业单位经费普遍短缺，既无钱养人，更无钱农村事业单位经费普遍短缺，既无钱养人，更无钱“打仗打仗”。政府对农村事业单位财政投入不足的原因：

11、。政府对农村事业单位财政投入不足的原因：财财权与事权不对称；转移支付机制不健全；农村税费改革权与事权不对称；转移支付机制不健全；农村税费改革后县乡财政缺口扩大；大多数县乡政府对农村公共服务后县乡财政缺口扩大；大多数县乡政府对农村公共服务投入没有积极性；农村事业盘子过大，政府养不起。在投入没有积极性；农村事业盘子过大，政府养不起。在此情况下，地方政府盲目地将农村公共服务机构推向市此情况下，地方政府盲目地将农村公共服务机构推向市场。场。农村事业单位盲目市场化导致了：农村事业单位盲目市场化导致了：1、本来应实行的免费服务变为有偿服务；本来应实行的免费服务变为有偿服务；2、提高原有的服务收费标准；、提

12、高原有的服务收费标准；3、从农民变相收费；、从农民变相收费；4、放弃本质工作，把主要精力用在经营活动中、放弃本质工作，把主要精力用在经营活动中 目前农村事业单位问题的直接后果是：农民目前农村事业单位问题的直接后果是：农民获取公共服务的成本负担重，政府真正为农民提获取公共服务的成本负担重，政府真正为农民提高的公共服务数量减少、质量下降，由此造成城高的公共服务数量减少、质量下降，由此造成城乡居民在公共服务方面的差距越来越大。乡居民在公共服务方面的差距越来越大。五、农村公共服务体制改革远景目标五、农村公共服务体制改革远景目标中国农村公共服务体制的远景目标是：中国农村公共服务体制的远景目标是：根据公共

13、服务的类型和性质，合理划分根据公共服务的类型和性质，合理划分政府和市场、不同层级的政府在提供农村政府和市场、不同层级的政府在提供农村公共服务方面的责任以及政府支持方式，公共服务方面的责任以及政府支持方式，构建政府与市场相结合的有效模式，使农构建政府与市场相结合的有效模式，使农村公共服务的供给既有效率，又能满足农村公共服务的供给既有效率，又能满足农民对公共服务的基本需要。民对公共服务的基本需要。v明确政府在公共服务领域应该承担的责任：明确政府在公共服务领域应该承担的责任：从市场失灵和纯公共产品享用公平性考虑，从市场失灵和纯公共产品享用公平性考虑，政府应为农民政府应为农民提供最基本的公共品供给。提

14、供最基本的公共品供给。目前，政府在农村公共服务领目前，政府在农村公共服务领域承担的责任太少，城乡居民在享受基本公共服务方面的域承担的责任太少，城乡居民在享受基本公共服务方面的太大；太大；政府对农民提供公共品是一种责任，政府对农民提供公共品是一种责任，公共财政要把公共财政要把公共品真正地、公平地分摊于城市和农村。公共品真正地、公平地分摊于城市和农村。v政府干预的方式：政府干预的方式：在农村，需要政府干预的农村公共项目中，在农村，需要政府干预的农村公共项目中，只能只能由由政府付费并直接提供的公共服务主要有社会救济和最政府付费并直接提供的公共服务主要有社会救济和最低生活保障制度、社会治安、执法和监管

15、；低生活保障制度、社会治安、执法和监管；只只能能或或必必须须由由政政府府承承担担经经费费和和提提供供、但但也也可可通通过过委委托托、购购买买、代代理理等等方方式式交交给给私私人人提提供供的的公公共共服服务务有有：义义务务教教育育、预预防防、防防疫疫、保保健健等等公公共共卫卫生生服服务务、环环境境保保护护、计计划划生生育育、文文物物保保护护、食食品品安安全全、食食品品标标签签、防防洪洪、森森林林防防火火，等等等等。政政府府可可以以根根据据各各个个服服务务类类型型特特征征、市市场场监监管管措措施施的的完完备备程程度度等等情情况况，确确定定是是由由政政府府直直接接经经营营、还还是是间间接接提提供供（

16、如如付付费购买服务）。费购买服务）。可可以以进进行行市市场场化化但但需需要要政政府府给给予予一一定定补补贴贴的的公公共共服服务务主主要有要有医疗、养老保险、农业技术推广、非义务教育。医疗、养老保险、农业技术推广、非义务教育。在在由由政政府府付付费费的的公公共共服服务务中中，可可选选择择向向服服务务提提供供者者付付费费，也也可可选选择择向向服服务务消消费费者者提提供供补补贴贴。对对机机构构的的支支持持取取决决于于其其所所提提供供的的服服务务类类型型。如如果果这这种种服服务务容容易易监监控控，则则可可以以选选择择向向机机构构补补贴贴、购购买买其其服服务务和和合合同同外外包包等等方方式式。否否则则，

17、只只能能对对服服务务的的消消费费者者进进行行补补贴贴。对对那那些些所所谓谓的的非非赢赢利利组组织织补补贴贴一定要慎重一定要慎重。v农村公共服务中各级政府之间责任边界：农村公共服务中各级政府之间责任边界：中央政府中央政府的责任是应该保障让全国各地农民享受到最的责任是应该保障让全国各地农民享受到最低标准的公共服务，对于财力不足的地区，中央政府要低标准的公共服务，对于财力不足的地区，中央政府要科学地、规范化地实行转移支付制度；科学地、规范化地实行转移支付制度；各各地地方方政政府府的的责责任任边边界界：各各级级政政府府之之间间承承担担的的公公共共服服务务的的内内容容包包括括具具有有外外部部性性的的、但

18、但收收益益和和成成本本不不外外溢溢本本辖辖区区的的地地方方公公共共品品；外外部部收收益益或或成成本本溢溢出出本本辖辖区区，需需要要与与上上一一级级政政府府或或其其它它辖辖区区进进行行合合作作来来提提供供的的公公共共服服务务；以以及及具具有有一一定定规规模模经经济济、收收益益可可排排他他的的俱俱乐乐部部物物品品。应应该该发发挥挥省省级级财财政政在在宏宏观观调调控控和和平平抑抑地地区区间间财财力力差差异异中中的的作作用，完善省以下的财税制度。用，完善省以下的财税制度。乡镇政府乡镇政府责任边界：责任边界：具有外部性的、但收益和成本不外溢本辖区的地方具有外部性的、但收益和成本不外溢本辖区的地方公共品，

19、如公共安全、民事纠纷处理；公共品，如公共安全、民事纠纷处理；外部收益或成本溢出本辖区，需要与上一级政府或外部收益或成本溢出本辖区，需要与上一级政府或其它辖区进行合作来提供的公共服务，如基础教育、其它辖区进行合作来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫、环境保护；卫生防疫、环境保护；具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化及其它一些社区福利项目。医疗、文化及其它一些社区福利项目。v民间机构的作用民间机构的作用多种主体都可成为农村公共服务的生产者。公共服务主体多种主体都可成为农村公共服务的生产者。公共服务主体多元化，是改革中国农村公共服务供给

20、制度的重要措施。多元化，是改革中国农村公共服务供给制度的重要措施。除政府之外，私人部门或者第三部门均可成为公共服务的除政府之外，私人部门或者第三部门均可成为公共服务的生产者。在未来农村公共服务的框架中，非政府组织应发生产者。在未来农村公共服务的框架中，非政府组织应发挥重要的作用。但是，强调民间组织在农村公共服务中的挥重要的作用。但是，强调民间组织在农村公共服务中的地位和作用不能成为政府逃避责任的理由。地位和作用不能成为政府逃避责任的理由。v监管的问题监管的问题目前我国公共服务监管存在着过度监管与监管不足。健全目前我国公共服务监管存在着过度监管与监管不足。健全有效的监管体系既是农村公共服务体制改

21、革的内容，也是有效的监管体系既是农村公共服务体制改革的内容，也是实现公共服务供给方式改变的必要手段。农村公共服务监实现公共服务供给方式改变的必要手段。农村公共服务监管的方向是管的方向是“建立规则，完善体系，改进能力建立规则，完善体系，改进能力”。监管体。监管体系的内容包括是标准、价格、质量等方面，监管应该公正、系的内容包括是标准、价格、质量等方面，监管应该公正、透明、专业化透明、专业化。六、农村事业单位改革的基本思路和措施六、农村事业单位改革的基本思路和措施一）一）农村事业单位改革目标不是实行简单地市农村事业单位改革目标不是实行简单地市场化，而是要增加对场化，而是要增加对“三农三农”的公共服务

22、供给，的公共服务供给，提高农村事业单位的公共服务效率提高农村事业单位的公共服务效率：第一，农村公共服务市场化的空间非常有限。第一，农村公共服务市场化的空间非常有限。第二，农村公共服务能否市场化，在很大程度上取第二，农村公共服务能否市场化，在很大程度上取决于一个健全的监管体系。决于一个健全的监管体系。第三，农民收入低，对优质服务需求有限。随着县第三，农民收入低，对优质服务需求有限。随着县乡财政状况恶化，基层政府有着强烈的把公共服务乡财政状况恶化，基层政府有着强烈的把公共服务推向市场的倾向。但农村事业单位改革不是甩包袱，推向市场的倾向。但农村事业单位改革不是甩包袱，农村公共品服务在未来主要是满足农

23、业、农村发展农村公共品服务在未来主要是满足农业、农村发展需要，增加有效服务供给。需要，增加有效服务供给。二）剥离农村事业单位的非公共服务职能：二）剥离农村事业单位的非公共服务职能：首先，把承担行政能的机构从事业单位分离出来，避免首先，把承担行政能的机构从事业单位分离出来，避免行政功能事业化。行政功能事业化。一要把那些承担执法职能的机构，如一要把那些承担执法职能的机构，如卫生、城管、建筑、工商、技术、交通等执法部门划出卫生、城管、建筑、工商、技术、交通等执法部门划出事业单位归入行政管理系列，二要将本属行政管理机构，事业单位归入行政管理系列，二要将本属行政管理机构，如乡镇企业局、扶贫办、畜牧局、税

24、务所、财政所、重如乡镇企业局、扶贫办、畜牧局、税务所、财政所、重大项目办等事业单位收归行政机关。大项目办等事业单位收归行政机关。其次，把从事各类经营性业务的事业单位从事业序列中其次，把从事各类经营性业务的事业单位从事业序列中剔除，实行改制转企。剔除，实行改制转企。再次，对于同时承担多种职能的事业单位，如县乡镇卫再次，对于同时承担多种职能的事业单位，如县乡镇卫生院、农业技术推广机构，一方面将其中的行政执法职生院、农业技术推广机构，一方面将其中的行政执法职能向行政序列归并，另一方面，将经营创收职能向市场能向行政序列归并，另一方面，将经营创收职能向市场分离分离。三）取消乡镇事业单位建制，建立以县为三

25、）取消乡镇事业单位建制，建立以县为主的农村事业单位公共服务体系主的农村事业单位公共服务体系取取消消乡乡镇镇层层面面的的事事业业单单位位建建制制，整整合合县县级级事事业业单单位位，将将多多头头管管理理、种种类类繁繁多多的的各各类类事事业业机机构构进进行行归归并并，建建成成若若干干个个县县服服务务中中心心以以及及下下属属的的区区域域性性分分中中心心，吸吸收收一一部部分分原原有有乡乡镇镇事事业业机机构构工工作作人人员员进进入入；将将县县（市市）级级事事业业单单位位的的人人员员下下派派到到乡乡村村，对对农农村村的的技技术术推推广广和和公公共共卫卫生生等等服服务务实实行行巡巡视视制制和和包包村村制制度度

26、，使使服服务务对对象象落落实实到到具具体体区区域域、服服务务主体落实到人。主体落实到人。四）妥善解决农村事业机构的冗员问题四）妥善解决农村事业机构的冗员问题1、创造条件，引导农村事业单位的职工到农村民间组、创造条件，引导农村事业单位的职工到农村民间组织工作，或创办经济实体。（通过发放部分基本工资诱织工作，或创办经济实体。（通过发放部分基本工资诱导分流）导分流）2、通过买断工龄，强制分流一部分事业单位人员。在、通过买断工龄，强制分流一部分事业单位人员。在择优上岗以后，对于分流人员，可根据工龄和基本工资，择优上岗以后，对于分流人员，可根据工龄和基本工资，按一定标准发放补偿。按一定标准发放补偿。3、

27、对于分流人员还可保留基本工资，但不再享受各种、对于分流人员还可保留基本工资，但不再享受各种津贴、补贴和调资政策，实行自然消亡法。津贴、补贴和调资政策，实行自然消亡法。4、在推进农村事业单位压缩人员中，必须考虑建立合在推进农村事业单位压缩人员中，必须考虑建立合理的成本分担机制，中央和地方政府应按比例承担改革理的成本分担机制，中央和地方政府应按比例承担改革成本，否则机构改革反弹的可能性还会加大。成本，否则机构改革反弹的可能性还会加大。五）鼓励非公有资本进入农村公共服务领域五）鼓励非公有资本进入农村公共服务领域1 1、以完善、规范和支持为重点，加快发展新型合作经济、以完善、规范和支持为重点，加快发展

28、新型合作经济组织组织 鼓励这些组织从事农村公益活动鼓励这些组织从事农村公益活动赋予农村合作经济组织明确的法律地位，以优惠政策赋予农村合作经济组织明确的法律地位，以优惠政策支持这些组织的发育。支持这些组织的发育。2、以优惠政策鼓励民办学校和医疗机构等民营事业单位、以优惠政策鼓励民办学校和医疗机构等民营事业单位的发展的发展民民营营服服务务机机构构发发展展给给消消费费者者提提供供了了更更多多的的选选择择机机会会，同同时时它它对对现现有有公公办办事事业业单单位位产产生生压压力力，促促使使其其提提高高服服务务质质量量、降降低低服服务务价价格格。另另外外，它它还还为为县县乡乡事事业业机机构构分分流流冗冗员

29、员提提供供了接收平台，为下一步实施政府购买服务提供了载体。了接收平台，为下一步实施政府购买服务提供了载体。2、以优惠政策鼓励民办学校和医疗机构等民、以优惠政策鼓励民办学校和医疗机构等民营事业单位的发展营事业单位的发展打打破破传传统统思思想想观观念念障障碍碍，凡凡是是民民间间资资本本可可以以发发挥挥作作用用的公共服务领域，均可由其替代或补充公立服务机构；的公共服务领域，均可由其替代或补充公立服务机构；消消除除准准入入、管管理理中中的的不不利利因因素素：适适当当降降低低进进入入注注册册登登记记门门槛槛，成成立立包包括括农农民民代代表表在在内内的的中中立立性性准准入入、监监管管机构；机构；加强政策扶

30、持，政府对民办服务机构提供相当比例加强政策扶持，政府对民办服务机构提供相当比例的经费资助。的经费资助。六）六）以需方补贴和政府购买的方式，提高政府资以需方补贴和政府购买的方式，提高政府资金使用效率金使用效率q向消费者补贴，由农民选择服务机构向消费者补贴，由农民选择服务机构q向公共和民间机构购买服务向公共和民间机构购买服务七）七）增加和规范政府投入，建立和完善农村公共增加和规范政府投入，建立和完善农村公共服务机构的经费保障机制服务机构的经费保障机制 q合理、清晰界定农村公共服务的事权合理、清晰界定农村公共服务的事权q改革和规范各级政府之间的税收收入分成比例，改革和规范各级政府之间的税收收入分成比

31、例，建立建立与各级政府事权相适应的财税制度与各级政府事权相适应的财税制度q建立科学规范的转移支付制度，保证落后地区农村公共建立科学规范的转移支付制度，保证落后地区农村公共服务的资金来源服务的资金来源八）八）转换政府的职能，为县乡事业单位的改革创转换政府的职能，为县乡事业单位的改革创造条件造条件农农村事村事业单业单位所表位所表现现的的问题问题和改革的和改革的难难度在一定程度在一定程度上是政府管理体制引起。度上是政府管理体制引起。农农村事村事业单业单位的位的问题问题表表现现在事在事业单业单位，根子位，根子出出在行政体制上。要把在行政体制上。要把农农村事村事业单业单位的改革和政府管理体制的改革配套位的改革和政府管理体制的改革配套进进行，共行，共同推同推进进，改革才能取得好的成效。，改革才能取得好的成效。农农村事村事业单业单位的位的改革与政府改革与政府职职能的能的转换转换密不可分密不可分，如果如果仅仅仅仅拘泥于拘泥于农农村事村事业单业单位本身，位本身，实际实际上很上很难难找到切找到切实实可行的改可行的改革革办办法。法。谢谢各位专家