赤峰市大规模生态建设考察报告.docx

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1、赤峰市大规模生态建设考察报告赤峰市大规模生态建设考察报告水资源调配与国土整治课题组"西有榆林，东有赤峰"，说的是全国生态建设的两个最胜利的典型。在全国沙化面积以每年2400平方公里的速度持续扩大的形势下，赤峰市经过20年的努力，在一个局部扭转了"沙进人退"的颓势，实现了"人进沙退"，以每年治理150万亩的速度，向沙漠化反攻。赤峰市九万平方公里，从国土面积上说，是全国的1，也是世界最大的"市"。赤峰南有燕山，北有大兴安岭，西有浑善达克沙漠和贡格尔草原，东有科尔沁沙地。燕山山脉与大兴安岭的最高峰都在赤峰，西辽河也发源于

2、赤峰（西拉木伦河与老哈河）。赤峰境内山区、丘陵、草原、沙漠、湖泊一应俱全；赤峰大规模生态治理的阅历，具有特别的典型意义。一、大规模生态治理的三种组织形式赤峰市得以每年大规模治理生态150万亩，靠的是三种主要组织形式：（一）大规模的群众集中会战生态建设的典型各地都有，参观学习、示范的效果不错，很有教化意义。但是，大多形不成气候，不能在国土整治层面上，比较完整的变更一个地区生态环境的宏观图景。赤峰不同，不仅马路两旁绿树成荫，而且，就是走到比较偏远的乡间小路，山地丘陵也批上了绿装，水平沟、鱼鳞坑始终挖到山顶。譬如，赤峰大规模生态建设的标杆县-敖汉旗，国土面积1245万亩，有林面积518万亩，占国土面

3、积的41.6，在整体上变更了过去荒山秃岭的图景。敖汉旗57.6万人，人均人工林面积9亩，居全国第一。经过多年的努力，敖汉旗的生态环境起了改变。与70年头相比，敖汉旗无霜期平均延长了五天，八级以上的大风削减了22次/年，水土流失从500015000吨/平方公里下降到22002500吨/平方公里。取得这样骄人的成就，靠的是20年持续不断的群众性大会战。高强度的行政手段组织会战赤峰群众性大会战的强度是极高的，一年三次，春天、夏天和秋天各一次，植树造林种草整地修水利，几乎全部农闲时间都在会战。调研中一般的说法是，平均一个劳力一年5060个工，高的要超过100个工。譬如，赤峰闻名的六道岭，全村210户9

4、12口人，1995年一年投工5.5万。敖汉旗全劳力占人口的38，按此比例计算，平均每个全劳力出工159天！如次这般的会战，行政性组织的强度，唯恐超过"农业学大寨"时期。会战的任务是以乡为单位落实到村、到户。你不来会战，可以。一个鱼鳞坑6元钱。在石质山上，一般一个劳力一天可以挖78个鱼鳞坑。换言之，你一天不来，缴4050元。而当地雇工价格一天才15元。6元钱一个鱼鳞坑，明显带有惩处性质。倘如一年100个工的会战任务，算下来，不参与的要罚款40005000元。1998年，敖汉旗农村人均年收入才1360元。这笔罚款谁出得起？从"一平二调"到谁种谁有这样高强度的

5、行政组织会战，是从70年头末公社化体制持续下来的，始终到今日。行政手段的组织形式不仅没有变，甚至"变本加厉"。之所以能够如此，而且有效，就是因为会战的内容从过去的"一平二调"转化为"谁种谁有"。6070年头，农村生活苦不堪言，主要是"一平二调"基础上的种种会战。干多干少一个样，还要被强迫着干。现在的会战，行政手段归行政手段，种下的树是谁种谁有，清清晰楚。成片开发，统一管护然而，种下的树，能不能有，不光靠政策。在干旱、半干旱的农牧混合经营地区，植树造林是"三分种，七分管"。一家一户可以植树，却无法

6、管护。你能说这山上你一家、或几家种了一些树，整架山别人就不能放牧了？就算是承包了荒山荒坡，别人的羊真啃了树，顶多是民事纠纷打官司，还不知村长或乡长向着谁哩。赤峰大会战，常常以乡为单位，漫山遍野齐出动，一个山头一个山头治理。从山下到山顶，全部种上树之后，立刻封山，由村、乡行政管护。只要有羊啃了山上的树，拉了就走，根本没二话。而这山上的树，依据谁种谁有的政策，是分别属于千家万户的。一方面，千家万户谁也不愿被罚-到这山上放羊，或许正好啃了自己的树呢；另一方面，千家万户都有肯定的主动性关切这片林子-有羊进入，立刻通知村或乡行政。成活率与小老树"三分种，七分管"，管护上去了，植树造林

7、的成活率自然高。另一方面，从70年头末"三北防护林"体系建立以来，经过多年的艰苦奋斗，北方各种条件的一整套植树造林技术已经成熟。敖汉旗植树，成活率达85以上，成为赤峰的傲慢。80年头以前种树，种的人不好好种，管的人不好好管，加上苗木技术不成熟，往往成活率低；长出来的也是"小老树"。譬如，敖汉旗518万亩有林地中，竟有100多万亩须要改造的"小老树"。如今，在一整套成熟技术的基础上，全旗统一规划，什么地方、什么季节、用什么方法、种什么树；旗里10个国有林场18处苗圃3000亩育苗面积按规划保证高质量苗木；然后，在技术人员的指导下，全体动

8、用，统一行动大会战；会战后封山，统一管护。过去，敖汉旗燃料、材料、肥料三料短缺，秸秆、牛粪是群众生活的燃料，不能还田。如今，树活了，长高了，撇树杈就够烧了，秸秆、牛粪都可以还田了。实现了"林多、草多、畜多、肥多、粮多、钱多"的良性循环。到1999年，敖汉旗518万亩人工林地，77万亩国有，200万亩集体，余240万亩都是谁种谁有。旗里还安排在改造"小老树"的同时，把200万亩集体林地全部变成谁种谁有。如今，全旗活立木513万立方米，人均9立方米；价值14亿元，人均2700元；1998年，全旗林业产值1.4亿元，人均243元。老百姓亲眼见到了利益，行政性手

9、段实施会战的组织成本就自然降低。行政组织的群众会战是赤峰大规模生态建设最主要的组织形式。包产到户、分散经营以来，一些地方农村基层组织处于半瘫痪状态。赤峰市却能够长时期持续动用行政手段，组织高强度的群众性会战，靠的是地方领导变更生存环境的决心，靠的是谁种谁有、利益明确的政策，靠的是科学规划、统一管护所保证的植树成活率。谁种谁有的政策、成熟造林技术的规划和指导、行政组织手段的充分运用，三位一体，长期坚持不懈的艰苦奋斗，最终使赤峰生态持续恶化的颓势看到了根本扭转的希望。赤峰"三位一体"的会战阅历，在全面开发大西北的进程中，值得仔细总结和推广。（二）个体经营的治沙生态经济圈大规模集

10、中的群众会战，主要是在荒山、荒坡、荒地、荒滩大面积植树造林。与此相对应的小规模生态建设组织形式是个体经营的治沙生态经济圈，即以户为单位，圈出一块沙地，平均3050亩，打一口井或引一些水，造林种草，封沙固沙，种地养畜，生存繁衍。翁牛特旗的蒙古族牧民唐八十，就是这种生态经济圈的一个典型。1995年，唐八十承包了1800亩沙丘，三年时间投资三万元。唐八十家地处科尔沁沙地，原来都是流淌沙丘，其中有10米左右的高大沙丘；经过几年的艰苦奋斗，原来的沙漠林草覆盖率已达80以上，流淌沙丘完全被固定住了。唐八十一家在这块治理好的沙漠上，养了400只羊、50头牛、10匹马。如今，仅间伐木材和山楂果品等林业收入，一

11、年达一万多元。唐八十原是村支部书记。书记治沙致富，起到榜样作用。全村90的农牧户都跟着承包了沙地。如今，翁牛特旗在推广治沙生态经济圈模式，全旗沙地承包已达五万多亩。（三）现代公司成片开发1999年8月，我们曾经在宁夏访问了银广夏集团，目睹了六万亩沙地、几千万元投资的集约化成片开发。现代公司成片开发，应当成为西部大开发进程中的主要组织形式之一。股份公司成片开发1998年，翁牛特旗林业局出面组建股份制的响水沙地治理开发（集团）有限公司，原旗水利局副局长任公司总经理，注册资本2800万元，成立响水沙地林牧农复合生态经济系统工程，圈沙地42万亩全面开发治理。22家法人以钱、地、劳、实物入股。开发地所在

12、乡，以土地和开发投劳形式入股，林场以苗木入股。货币股1200万元，19972000年安排投资1100万元，大规模开发。这样公司的规划、组织、技术和开发实力，远非个体农户可比。经过两年的努力，在42万亩沙漠的范围里，已经完成人工造林2.6万亩，飞播造林种草30万亩，修马路80公里，水坝和引水的渠首工程已经完成。马路两侧55个沙丘已经被人工草沙障固定住了，公司已经起先水稻、葡萄、西瓜、蔬菜以及养鸭等经营性生产。国有林场集资入股公司开发的另一种形式是集资入股国有林场，植树造林。1994年，科什科腾旗为解决国有林场资金不足，绽开集资入股，每亩林投资15元（以后改成20元），主要是购买苗木等，由林场负责

13、植树和管护。种下的林地，个人与林场按65/35分成。按1994年价格计算，30年以后砍伐时，每亩产值4300元，算下来的收益是银行存款利息的3.8倍。事实上20年以后，林地起先间伐，投资就可以分红。帐算清晰了，群众、首先是国有林场职工主动投入。1996年，集资入股75万元，造林五万亩，占全旗造林面积的20。199798年，全旗社会、个体集资入股国有林场两百多万元，造林12万亩。（四）三种组织形式的组合应用参照我们在河西、宁夏得到的相识，从赤峰现有的阅历看，在人口相对密集、劳动力比较充裕的贫困地区，有组织的群众性会战，是植树造林种草，重新规划和整治国土行之有效的组织形式。在距离居民点较近的沙地，

14、治沙生态经济圈建设值得大力推广。科尔沁、毛乌素、库布齐、乌兰布和等沙漠，四周乃至腹地居民点相对稠密，可以通过现代公司成片开发与治沙生态经济圈相结合的方式，在一个不太长的时间里，得到根本性治理，把生态恶化的恶性循环扭转成为生产、生活、生态相辅相成的良性循环。对于腹地人烟稀有的腾格里、巴丹吉林等大沙漠，可以考虑从沙漠边缘、人口相对稠密的地区着手，将大规模群众会战、生态经济圈与现代公司成片开发组合起来，联合运用。用会战和成片开发的形式植树造林，固沙防风，首先创建生产、生活的框架条件；然后，千家万户的生态经济圈填充其间。这也是甘肃张掖的作法。赤峰的胜利阅历告知我们，只要有决心、有恒心，充分利用现有技术

15、资源和组织资源，生态恶化的长期颓势是完全可以逆转的。二、传统牧业衰落与草原生态恶化在赤峰调研中我们发觉，牧民收入持续下降和牧民中严峻的两极分化，正在加剧超载过牧草场退化的恶性循环，是我国草原生态进一步大规模恶化的危急征兆。（一）60以上的牧民成为扶贫对象牧民比农夫富，是多年的阅历。最近，由于农区畜牧业的兴起，如山东、安徽农区秸秆养牛等，畜牧产品价格下降，赤峰农牧民收入发生明显逆转，牧民收入起先逐年低于农夫。表-1：赤峰市农牧民人均年纯收入（元）1995199619971998农夫1100139816191835牧民1212113114311455平均1108137716041805资料来源：赤

16、峰统计年鉴-1999，第40页。传统放牧，出栏率低，不符合现代餐饮和食品业的须要。这是对传统牧业具有根本意义的重大挑战。譬如，1998年年末的大畜出栏率，九个旗、县分别仅为5.430.8，六个旗、县在20以下；小畜出栏率分别为22.063.1，除了敖汉旗和巴林左旗，统统低于50。换言之，赤峰出产的羊肉多为两岁以上的老羊，牛肉多为五年以上的老牛。国务院扶贫办公室在乌丹建了一个远大屠宰加工厂，始终没有正式开工。没有销路是主要缘由；最近，工厂立刻就要签牛肉出口以色列的合同。但是，本地能够收购的老牛，不符合出口要求。农区畜牧多为工厂化、集约化的分工舍饲，按育羔、架子畜、催肥等不同阶段分工饲养，配置不同

17、种类的饲料，出栏率高，肉嫩皮薄。传统放牧，大大小小一群一块儿出动，一样的草场，吃多少算多少，自然出栏率低，肉老皮厚。牧民收入下降，势必加剧牧区原来已经非常严峻的两极分化。包产到户在农区是土地到户，人少地多，只要有地就有饭吃，就有生活的最低保证。包产到户在牧区是牧场与牲畜到户。只有牧场，没有牲畜，无以生存。冬天一场大雪，春天一场瘟疫，夏天一场大旱，都可以使边远地区个体牧户的牲畜成群死亡，造成大批无畜户或少畜户，造成大批虽有牧场却难以靠牧业为生的牧民。到1997年，赤峰牧区70的牲畜归15的富牧户全部，无畜户高达10以上。18万纯牧民中，60以上成了扶贫对象。1998年，抽样调查40户牧户，28户

18、人均收入在1000元以下。无畜户只好出租牧场，每亩每年1.502.00元；然后自己给有畜户打工放牧。无畜户没有足够的牲畜，肉不够吃，只有开荒种粮；要想发展、翻身，只有增加牲畜。（二）超载过牧草场退化的恶性循环赤峰7200万亩草原，早就严峻超载过牧，几乎100的草场退化、沙化。牧场到户以后，草场是否超载过牧，成了千家万户的私事。很长时间以来，甚至再没有人作过草原状况的调查探讨。但是，草场生产实力与单位牲畜的生产实力逐年下降，是人们生产、生活中都可以明显感觉到的。在这种状况下，出现了牧民收入持续下降。牧民为了维持或增加收入，只有接着扩大牲畜头数，进一步超载过牧，结果是草场生产实力与单位牲畜的生产实

19、力进一步下降形成恶性循环。而牧区的两极分化，无畜户和少畜户要吃饱肚子，要脱贫致富，无论是开荒种粮还是扩大牲畜头数，都进一步为已经形成的恶性循环雪上加霜。近年来，农区集约化畜牧业的迅猛发展，对草原牧区放牧传统的接着存在提出严峻挑战。倘如传统的放牧生产方式不根本变更，只能加剧超载过牧草场退化的恶性循环。倘如牧民收入持续下降，牧民两极分化持续下去，超载过牧草场退化的恶性循环将对已经退化严峻、非常脆弱的草原生态环境形成新一轮大规模的恶性破坏。三、大规模生态建设：有力出力，有钱出钱须要大规模生态建设的地区，往往是贫困地区。复原良好的生态环境，是全体国民的事情，应当是贫困地区有力出力，发达地区有钱出钱。（

20、一）生态建设全由贫困人口担当？赤峰市九个县、旗里，有五个是全国生态建设重点县。生态建设任务之重，由此可见一斑。1998年，赤峰全市农牧民人均纯收入1805元。12个区、县、旗，八个国家级贫困县，两个自治区级贫困县。赤峰全市九万平方公里国土面积，合1.35亿亩地。生态建设，不算任何工程措施，就按买树苗一亩地20元钱计算，也得27亿元。1998年，赤峰市地方财政收入8.5亿元，地方财政支出17.2亿元，财政缺口相当于财政收入，如何承受生态建设的经济负担？值得留意的是，须要进行大规模生态建设的地方，往往恰恰是经济贫困地区；而国土整治的效果，却是全体公民干脆或间接受益。譬如，赤峰大规模生态建设，京津唐

21、和辽宁的一些城市都干脆受益。所以，从情理上说，全面开发大西北，大规模生态建设，不应当只是落后地区的事情。落后地区劳动力便宜，没有多少挣钱机会，农闲时期便于组织大规模群众会战。这是落后地区从事大规模国土整治的优势。但是，缺资金、缺技术，恰恰是落后地区的劣势。本着有力出力、有钱出钱的原则，发达地区理应在资金和技术上支援落后地区的生态建设和国土整治。（二）扩大转移支付不是好方法用扩大中心财政转移支付的方法支援大西北的生态建设，依据以往的阅历，不是好方法。首先，贫困地区财政靠中心补贴，许多地方不能按时发工资。这些地方的政府往往具有剧烈上项目以盈利的动机。生态建设、国土整治，即便有利可图，也只能长期回收

22、。通过转移支付增加的地方财政收入，即便是专款专用，原委有多大比例可以真正落实到长程性的生态建设，令人怀疑。而落后地区的短期工业项目，由于交通不便、管理不善、市场预料不准等诸多因素，往往赔钱的不少，赚钱的不多。譬如，赤峰工业除了酒厂和电厂还不错以外，赤峰的工业企业，诸如赤峰钢铁厂、羊绒衫厂、糖厂等都处于亏损状态。1998年，赤峰统计年鉴上列名的35家较大工业企业，25家亏损，五家利润在100050000元。其次，贫困地区的人头费，相对发达地区而言更加不合理，成了地方财政的无底洞，原来是应当大大精简的。贫困地区人口密度往往大大低于发达地区。譬如，1998年，赤峰平均每平方公里仅50人。但是，只要是

23、一级政府机构，建制和人员就一点不能少。譬如，赤峰市政府仅农口须要协调的局级部门就有农业局、畜牧局、林业局、水利局、农机局、气象局、国有农场、农业现代化办公室、扶贫办公室、农业综合开发办公室等十几家单位。全市农村人口360万，到乡镇一级吃财政饭的农业干部1.56万人，平均230人（87个劳动力）养活一名国家正式农业干部，还不算各级都有的编外人员和村干部，以及农业部门以外的其它政府机构干部。（三）建议成立基金，交专业机构运作我们的建议是：以人大立法的形式，在全国发达地区，类似收教化附加费，按公民义务筹集资金，譬如，每人每年一元钱，成立生态建设基金，引起全国人民对大规模生态建设的关切，以及对资金运用

24、效果的监督。国家的有关财政支持，宜以专款形式划入基金。基金由"三北防护林建设局"这样跨地区的专业机构，在统一规划的基础上，按项目运作。这样的运作机制，与赤峰市行政组织的群众会战相结合，可能更接近有钱出钱、有力出力的原则。事实上，"三北防护林建设局"按项目拨款，县、旗政府组织群众会战，也正是赤峰大规模生态建设的主要运作机制。主要参阅文献：赤峰市农牧业经济领导小组办公室编印：赤峰市农牧业基础建设典型材料汇编，1997年7月。赤峰市统计局：赤峰统计年鉴?1999。赤峰市委政策探讨室、农牧办公室和畜牧局："关于我市牧民收入增长状况的调查"，1999年6月。邓英淘："赤峰归来的思索-国土整治大有可为"。中国农业国际合作促进会课题组："我国农区养牛业的发展及其启示"，参阅文稿No.97-4，1997年2月20日。翁牛特旗响水沙地治理开发（集团）有限公司文件汇编，1998年4月18日。翁牛特旗响水沙地林牧农复合生态经济系统示范工程建设规划，1996年8月。翁牛特旗响水沙地林牧农复合生态经济系统工程简介。