民主化村级治理的两种类型.docx

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1、民主化村级治理的两种类型 当前学术界在探讨村民自治或村级治理时，大都忽视了对村级治理类型的区分。村民自治作为一种民主化的村级治理制度，在详细实施过程中，因为面对制度环境的不同，而具备相当不同的效果和表现，不能理解村民自治所面对的特别环境，也就难以理解村民自治这样一种民主化村级治理制度的实践后果。村民自治制度是国家强制实施的一项制度，依据村民自治制度实施场域的村庄状况的不同，这一制度支配的实践后果会有不同。本文试图依据村集体驾驭经济资源的多少，将作为强制实施的村民自治制度实践后果的民主化村级治理区分为动员型村级治理和安排型村级治理。这两种村级治理类型因为村集体经济资源多少的不同，而在详细表现中具

2、有相当的不同。当然，将民主化村级治理分为动员型和安排型两种类型，还是一种志向类型的分类方法，实践中两种村级治理类型交叉重合之处甚多，并不存在严格意义上的不同。一、治理视角的村民自治当前学术界对村民自治的探讨，包含着两种非常不同的视角，一种视角主要从民主的方面来探讨村民自治制度实施的状况及其后果，这种视角关注的焦点问题是村民自治制度作为一种民主制度，在当前村庄社会中的实施状况及其对村民民办法识、民主观念乃至民主技术的训练程度，这种视角的探讨是当前学术界村民自治探讨的主流;另一种视角是从治理的方面探讨村民自治制度实施状况及后果，特殊是探讨村民自治的实践可能性，其关注的焦点是村民自治作为一种民主化的

3、村级治理的详细过程、运作基础及其主要特征，这种视角的探讨近年逐步受到学术界的重视，成为村民自治探讨由政策性说明学术探讨向政策基础性学术探讨过渡的重要标记。从治理的视角来探讨村民自治，村民自治制度支配就变成为一种民主化的村级治理制度，这种制度既不同于传统的村庄自治，也不同于政权意义上的民主制度，用村民自治而不是村自治这一概念，表达了前一种治理的含义1，村民自治是一种社会民主而非政治民主，则表达了后一种治理的含义。从治理的角度来探讨村民自治，正好与村民自治制度的缘起相关。村民自治制度在广西一些山区自发产生的时候，就是为了应对人民公社解体之后出现的社会失序现象2，自发产生的村委会引起国家的重视，既与

4、当时民主化的语境有关，也与当时农村治理面临的逆境有关。而在实践中和村委会组织法的规定来看，村民自治在村庄(行政村)秩序保持中可以起到的作用，应是村民自治的核心要义。民主化村级治理的关键即村民的自我管理、自我教化和自我服务的村庄内生秩序状态，这种状态是通过四种民主方法即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来达到的。从治理角度探讨村民自治，实质上就是探讨以民主的方法来形成村庄内生秩序，这些秩序包括经济的合作(如公共工程建设)，抵挡上级过度的提取，抗御地痞对村庄的骚扰，以及监督村干部的行为等等，这样，治理视角所关注的问题就是用民主的方法来形成内生村庄秩序时的过程、可能及特征。而正是因为村集体经济资

5、源状况的不同，造成了用民主的方法来形成村庄秩序时的过程、可能、特征及其侧重点上的不同，这种不同就是我们本文将要重点探讨的民主化村级治理的安排型和动员型类型。我们将以村民代表会议的民主决策过程及村民代表实力来绽开探讨。二、民主化村级治理的理论过程若志向化，民主化村级治理可以划分为两个相互联系的部分，一个部分是用民主的方法来决策村务，其内容包括选举村干部和村民代表，召开村民会议表决，以村民代表会议的形式进行村务决策和监督;一个部分是用集中的方法来办理村务，即由村干部这些详细的村民推选出来的人将村民决策的村务办理下去。绽开以上两个部分，第一个部分的实质就是形成村务决策和推选出执行这些村务决策的人员，

6、从志向状态来讲，村民可以随时罢免自己选出来的村干部及村民代表，事实上则因为罢免须要成本，就为村干部以及村民代表的行为相对脱离村民意愿供应了可能。村干部及村民代表这种相对脱离村民的状态，必定带来民主化村级治理的其次个部分即用集中的方法来办理村务的后果。相对的脱离既为村干部创建了发挥个人才能的空间，也为村干部供应了谋求私利的机会。村民代表也是相对脱离于村民的，但一般来讲，村民代表较村干部离村民更近，一是因为村民代表是更小范围村民推选出来的，更重要的是，村民代表并不驾驭着村干部一样办理村务的权力，而只是决策和监督村务的权力。因此，也可以将村民代表当作村民的一个部分，而单独将村干部作村务的办理人，即集

7、中的主体。从村务决策的形成即村民意愿的角度，村级治理面对的首要问题当然是村集体公益的维护，或说如何在村庄范围内获得公益，削减外部性，这种村民意愿的典型是修路架桥和维护治安等具有剧烈外部性的公共工程和公益事业，在不能依靠外部的国家和村内个人供应的状况下，村集体办理这些事业成为最佳选择，这时候，村民都会有让村集体来兴建这些公共工程和公益事业的愿望和要求，村民也很简单通过村民代表会议或村民会议的形式形成详细的村务决策。问题是，虽然每个村民都希望获得公益的好处，但每个村民也会尽可能削减自己为获益所付出的成本。每一项公共工程和每一件公益事业的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益许多，一些人受

8、益无多甚至反受其害，这样，虽然村民都期盼村中公益，却因为受益不行能均衡，而鲜有在每一件详细的公共工程和公益事业决策中一样同意的状况。少数人听从多数人正是实践中运行的民主制度的规则，大多数村民或村民代表可以作出村务的决策，但村务的办理却难以跨越这些详细村务决策中的少数反对派。在办理村务时，村干部缺乏制度上和组织上应付反对派的方法，虽然这些反对派只是村中的少数派甚至只是个别村民，这时候，村干部可以调用两种资源，一是村庄舆论压力，一是个人魅力。当反对大多数村民的少数村民在村庄中到处感受到来自乡邻以道德评价为特征的舆论压力时，他们不得不随大流，忍受自己的苦难。舆论压力正是传统社会的特征，涂尔干的机械关

9、联就是这个意思。当前中国农村因为经受巨大变革，机械关联大都解体，村庄舆论压力难以阻挡少数人对自身利益的寻求。个人魅力是村干部可以调用的另一种资源。一个擅长说理的人往往可以劝服那些不能忍受短暂受到利益损害村民去期盼不久的利益回报，一个道德高尚的村干部可以让村民提高对利益受损的忍受度，一个社会关系多的村干部可以带来反对者的压力，而一特性情暴燥、身体强健的村干部，则可以构成对反对者的身体威逼。总而言之，在村庄舆论不能对村中少数反对派构成压力时，办理村务的村干部的个人魅力和实力，就成为一种可能的替代手段，现实中这种状况到处可见。除以上两种方法以外，村集体经济成为村干部可以调用的另一种资源。拥有丰富村集

10、体经济资源的村庄，大多数村民可以不顾少数人的反对而确定资源如何安排与运用，村干部也可以利用村集体资源来建立对村民的奖罚机制，少数村民若反对大多数村民的愿望和决策，他们虽然可以不顾村庄的舆论压力，却不得不考虑经济利益上可能受到的损害，从而不得不照应多数人的愿望。况且村集体经济资源的丰富，使得村干部可以不从村民那里抽取资源，就可以办理好村中公益事业。麻烦出在村集体经济较少的村庄。较少的村集体经济确定了办理村中公益事业，须要从村民手中抽取资源，所谓村民事业村民办这一可以套用在任何详细公共工程和公益事业上面标语所表达的。而这种提取因为缺乏强制手段(村级民主不是国家民主的一个部分，不具有暴力工具的后盾)

11、，而在少数反对派拒绝出钱出力时，村干部无计可施。较少的村集体资源也削减了村干部强制村民顺应村中大多数人意愿或村中公益事业的实力。这样一来，在一些村集体资源较少的村庄，在既缺乏村庄舆论压力，又缺少村庄能人的状况下，村庄中公益事业就可能成为每个村民都期盼，但每一件公共工程或公益事业都因为受到少数村民的反对，而办不下去的状况，这种状况会大大损害村民原来可能得到的好处，或为了得到这种好处，而不得不让每个村民花费更大代价(比如集体建供水设施和每户打井)。办理公共工程和公益事业的村民意愿是不成问题，通过村民大会或代表会议形成村务决策也不成问题，但在办理村务时，村干部却往往面对着无法逾越的少数反对者的反对，

12、最终致使民主化的村级治理效果不佳。这就是说，从理论上看，确定民主化村级治理状况的关键是村中可能出现的少数反对派能否被劝服成为合作者，或干脆说被压服。如前所述，这取决于村干部的个人实力，村庄舆论压力以及集体经济资源的多少。村干部个人实力和村庄舆论与民主化的村级治理的互动关系，我们已分别探讨3，本文中，我们重点探讨村集体经济资源对于民主化村级治理的影响。三、集体资源与民主化村级治理的类型如前所述，村集体经济资源在两个方面深刻地影响着民主化的村级治理，丰富的村集体经济资源增加了村干部劝服或压服少数反对派的实力，同时，丰富的村集体资源使得民主化村级治理所面对的主要问题，不是经济资源的提取，而是集体资源

13、的安排，正是在这个意义上，民主化村级治理可以依据村集体资源的多少区分为两种不同的类型：动员型村级治理和安排型村级治理。在村集体经济贫乏的村庄，民主化村级治理包括以下两个详细过程，一是相对简单达成的关于村庄秩序的决策，特殊是修路架桥等公共工程和维护治安等公益事业的决策。而在这些决策达成以后，村干部就必需劝服村中的少数反对派以顺当完成决策。因为村集体经济资源的贫乏，村中举办公共工程和公益事业所须要的人、财、物资源必需从村民中提取出来，这个从村民中提取人财物资源的过程，往往是公共工程和公益事业能否办成的关键，若村中有少数村民拒绝这种人财物的提取，村干部缺乏对这些村民的强制手段，而只要村中有少数人可以

14、拒绝这种提取，村中的其他村民必定起而效仿。一件于全部村民有益的公共工程和公益事业，因为村干部无法劝服少数反对者而最终流产，这种一再流产的好事，反过来会打击村民对村集体的信念和合作办理公益事业的信念，村民不再希望有公共的集体利益，而不得不付出更高的代价去追求自我的秩序。村民不会满意于每个人自己为政的状况，而会越来越感受到集体合作的好处。河上架桥便利了每个村民的出行，泥泞的小路为每个村民带来了麻烦，治安不良则造成了每个村民的担心全感。而因为公共工程等事业的外部性，没有哪一个单个的村民有实力供应这些每个村民都须要的秩序，村民怀念起人民公社时期的公共工程和公益事业来，村庄秩序成为村民的追求目标。村庄公

15、共秩序受到的破坏越严峻，村民对公共工程的须要就越剧烈，就会有越多的村庄公共舆论要求村干部为村民办些实事，会有越多的村民情愿为获得村庄公共秩序而牺牲一些个人短暂的利益，会有越多的对少数反对派的压力，这种状况下，村庄中若有强人出来担当村干部，他便可以借助这种舆论上的强势，以自己的说理实力或身体暴力来劝服或压服村中少数反对派，村中公共工程最终建得越来越多，村庄秩序反过来以远远超过村民个人付出的程度回报每个村民，这个强人村干部因此威信更高，为村民供应公共秩序的实力更强，他达成了村集体经济贫乏村庄中吸取村中经济资源以维持村庄秩序这一村庄自治的目标。村庄自治不同于村民自治，以强人治村为特色的村庄自治，简单

16、出现两个引起村民不满的问题，一是强人治村时，他选择的治理目标可能会过于脱离村民愿望的实际，这种对实际的脱离，既可以包括上级支配下来的超出村庄实际须要的种种达标升级活动，也可以包括他因为个人眼界的局限乃至私利考虑而确定下来的公共工程目标。二是强人治村简单出现权力的滥用，尤其是在办理公共工程等公益事业中，为自己谋取私利，最终导致好的公共工程目标成为村民支出的恶梦，村民手中的资源是提取上去了，公共工程却遥遥无期。村民因此而悲观和生气。村民自治作为一种民主化的村级治理方法，正是要解决以上村庄自治中可能存在的弱点。一方面，民主化的村级治理通过村民大会或村民代表会议的形式达成公共工程的决策，这就从理论上解

17、除了村庄公共工程脱离村民意愿实际的可能。而在村干部办理公共工程的过程中，村民不仅有通过村民代表会议等形式监督村干部的制度，而且村民理论上可以通过选举或罢免村干部来约束村干部的不良行为。正是通过以上两个过程，民主化村级治理为村集体经济资源贫乏村庄的村民供应了获得村庄秩序的信念、渠道和实力，村民因此有更多筹办公共工程的主动性，村干部也因此有更多举办公共工程的雄心和实力。换句话说，在村集体经济资源贫乏村庄，村级治理或村庄公共秩序获得的关键，是村干部提取经济资源的实力，民主化村级治理因为解决了强人治村中简单引起村民不满的因素，而提高了村民对公共工程的信念和支持力度，从而提高了村干部在办理村庄公共工程时

18、劝服少数反对者和动员村庄资源的实力。明显，集体经济资源贫乏村庄的民主化村级治理的核心，正是这种村庄资源动员实力的提高，因此，可以将这种民主化的村级治理称之为动员型村级治理。与集体经济资源贫乏村不同，驾驭着大量村集体经济资源村庄的治理，因为拥有大量可供支配的经济资源，而具有很强的供应公共工程和公益事业的实力，村庄秩序在某种意义上是不成问题的。但这并不是说驾驭有大量集体资源村庄的秩序不会遇到挑战，这种挑战同样来自于村中的少数反对派。既然驾驭有大量经济资源，村干部便有运用这些经济资源的理由，而正是村集体经济资源的运用上面，不受监督的村干部可能会谋取自己的私人好处，集体资源越多，村干部谋取私人好处的危

19、急性就越大。他们名义上是在建一座桥，但事实上这种桥只是便利了村中少数人的出行，而大多数村民获益不多，甚至他们建桥之初，就是为了将工程承包到自己亲友，以捞取个人好处。这样，在拥有大量集体经济资源的村庄，民主化的村级治理可以监督村干部的不良行为，防止村干部滥用村集体资源。不通过村民大会或村民代表会议批准的决策，是违反制度的决策，作出违反制度决策的村干部，不仅可能受到村民的责难，而且在决策出现失误引起争吵时，村干部要担当程序不合法的责任。因此，集体资源丰富村庄的村干部们也乐于召开村民大会和村民代表会议来探讨如何运用村集体的资源。这时的村干部在召开村民大会或村民代表会议时，他们完全不同于集体经济贫乏村

20、庄村干部召集村民开会以提高对村庄资源动员实力的动机，他们更多的是须要一个名义上合法的程序，这样在运用村集体经济的资源时，可以削减责任的担当。这种民主化的村级治理，便构成一种安排型的村级治理。四、动员型村级治理与安排型村级治理的比较如上所述，因为村庄集体经济资源的不同，带来村级治理详细过程和功能重点的不同，这种不同构成了动员型和安排型这样两种类型的民主化村级治理机制。通过比较，可以增加对民主化村级治理类型区分的相识。对于动员型村级治理而言，既然村集体经济资源贫乏，村集体举办公共工程和公益事业，就须要从每个个体村民手中吸取人财物资源，在村级民主缺乏暴力强制的状况下，村干部缺乏强制提取村民资源的实力

21、，他们便可以通过村民代表会议这种形式来探讨村务，通过村民大会的形式来动员村民，通过自己的身体力行和与村庄精英人物的个人关系来寻求村中的诸种支持。从民主的形式来看，动员型村级治理关注的焦点不是规范的民主形式，而是这种民主方法是否真正具有动员村民的实力，或者说动员型的民主化村级治理，更侧重于实质民主的层面，若村中有若干具有权威影响的精英人物，村干部将这些精英人物请过来开一个并不规范的村民议事会，这个议事会即可以作出一个有助于建设村庄公共工程和提高村干部工作实力的决策，这个决策可以削减村干部在办理详细村务中受到反对的阻力，反过来，既然民主化村级治理侧重于实质民主的方面，有些时候，通过规范的民主形式比

22、如召开村民大会或由村民选举的村民代表作出的决策，虽然具有多数人通过的结果，少数反对者却并不肯定认可这个决策，他们具有足够让这个大多数人通过的决策搁置下来的实力，他们拒绝为诸如公共工程建设和公益事业投资供应他们应当分摊的份额。他们拒绝分摊，便足以造成动员型村级治理的逆境，这就引出动员型村级治理的其次个特点，即其民主更多强调一样通过而不是少数听从多数，重大的村务决策多是妥协的结果，而不是表决的结果，举凡表决，大都不会有好的治理效果。从这种意义上讲，动员型村级治理是一种少数人确定的民主治理制度，以村民代表会议决策重大村务的过程为例，动员型村级治理一般较少实行表决的形式来通过决策，而较多充分探讨以达成

23、妥协，参与村民代表会议的人员不仅有正式选举出来的村民代表，而且有受邀请而来的与决策村务有关的各方面头面人物。若在村民代表会议的探讨中遇到坚决的反对者，哪怕这些反对者只是极少数，且其反对的理由并不充分，这些极少数的反对派也往往有实力使村务决策半途而废。这就构成了动员型村级治理中的少数人确定的后果。不仅如此，动员型村级治理中的村民代表会议作出的决策，还须要村民代表具有代表实力，即村民代表有足够影响村民接受决策的实力，若村民代表的代表实力或代表性不够，村民代表会议通过的村务决策，同样会在村干部详细办理村务时，受到少数村民的反对，这种反对也有致使通过的村务决策流产的可能。在动员型村级治理中，若有一次诸

24、如公共工程建设的决策被一样通过且顺当实施，村民可以从中获得好处，村民下一次就有通过更多如此决策的理由与可能，这样一来，民主化的村级治理制度在村集体经济资源贫乏的村庄也可以得到有效运作，村庄动员实力日渐增加，而村庄秩序日渐获得，在民主与村庄秩序之间，形成了良性循环，这构成了一种增加型的动员型村级治理类型。不过，并非全部动员型村级治理制度都具有增加型的特征。若有多次对全村公益非常重要却因为少数村民的反对而不能达成决策的事情发生，就会影响村民对集体合作的信念，少数村民也更加敢于声明个人利益而不顾村庄利益。这样的少数总是存在，在每一件详细的村务中都会存在，这样造成民主化村级治理的逆境：村庄动员实力下降

25、，村庄日渐失序，在民主与村庄秩序之间形成了负反馈，这构成了减弱型村级治理类型。对于安排型村级治理而言，因为村集体驾驭着丰富的经济资源，其运作特点便与动员型村级治理非常不同。在民主的形式上看，安排型村级治理因为关注的焦点不是从村民那里吸取资源，而是如何合法地运用村集体占有的资源，因此，这种民主更加注意其形式的层面，村务决策一般会有规范的程序，关注程序合法性，决策过程强调少数听从多数，参加决策人应具有合法的参加身份，非正式参加者没有表决的资格等。以村民代表会议为例，在作出重大村务决策时，大多强调参与会议人员的合法身份，要有较为规范的会议记录，参与会议的人员须要签名以示自己对重大村务决策负担责任，倾

26、向于用表决的形式通过决策，村民代表的代表实力并不如动员型村级治理村庄那么重要，只要是通过合法程序产生的，什么样的人当村民代表关系都不很大。与此相关，村民代表会议在决策村务时，少数反对者的声音往往被大多数人所掩盖，而显得过于弱小，而通过的村务决策在村中即使遇到反对者，也不大会中途变更。从这种意义上说，安排型村级治理是一种多数人确定的民主治理制度，在某些时候，多数人可能过于忽视村中少数派的声音，而构成实质上的多数人专制。五、结语以上简略地疏理了民主化村级治理两种类型的不同，这种疏理对于深化村级治理探讨具有重要的意义。以当前绽开实证探讨的村级治理来讲，学术界大多忽视了村级治理类型不同所具有的不同意涵

27、，而将动员型村级治理与安排型村级治理混为一谈。一般来讲，在城郊农村和经济发达地区，经济的发展带来土地的增值，土地集体全部的产权支配，使得村集体往往可以从升值的土地中获益甚多，村集体不仅驾驭着大量升值的土地资源，而且驾驭着土地征用款的运用权，这些集体拥有的资源，就为安排型村级治理供应了村庄前提。此外，那些村办企业发展较好的富强村庄，也具有安排型村级治理类型所具有的一应特征。从当前这些村集体占有大量经济资源的村庄数量来看，这类村庄的数量无疑只是农村的极少数，10%左右，但从学术界现有实际探讨来看，只占少数的安排型村庄却受到了多数学者的关怀，而占中国农村90%的动员型村级治理村庄，却很少受到学者的关

28、注。这明显不是很正常的现象。换句话说，通过民主化村级治理类型区分，可以凸现安排型村级治理和动员型村级治理所具有的理论意义及它们所代表村庄的实践意义。其次，作以上治理类型的区分，有助于让村级治理探讨者特殊是实证探讨者明确自己探讨村庄的类型，从而避开以偏概念，防此在提出理论观点，特殊是政策建议时，有意无意忽视自己调查的个案背景，而作出一统中国农村自己的探讨结论。再次，以上治理类型的区分，还有助于理解学术界在乡村探讨领域的学术和政策争辩。当前学术界的一些争辩，之所以公说公有理，婆说婆有理，并且都有实证探讨的支持，往往是争辩双方缺乏对乡村治理类型的把握，动员型村级治理村庄的调查当然把握不住安排型村级治理制度的特片，反之亦然。我们以上所作的关于民主化村级治理的两分，是关于村级治理探讨的一个初步成果，抛砖引玉，希望有更多相关成果出现。