北京市农村土地流转现状及规范管理研究_胡登州.doc

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1、第 26 卷 第 1 期 2012 年 1 月 北京农业职业学院学报 Journal of Beijing Agricultural Vocation College Vol.26 No.1 Jan. 2012 北 京 市 农 村 土 地 流 转 现 状 及 规 范 管 理 研 究 胡登州，任玉玲，陈 娟 （北京市农村合作经济经营管理站，北京 100029） 【摘 要】总体来看，北京市农村土地流转是稳定有序的，但还存在部分地块流转价格不合理、流转行为不规范 的问题。 土地流转的风险性 和农民对土地升值 期望提高是影响土 地流转的主要原因。应 进一步稳定和完善 农村土地承 包关系， 建立土地流转

2、收益 持续增长机制，健 全完善农村土地流 转程序，全 面推行农 村土地流转合同管 理制度，加强 农村土地流转服务组织建设，加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作。 【关键词】土地流转；农村土地；北京市 【中图分类号】 F321.1 【文献标识码】 B 【文章编号】 1671-7252（ 2012） 01-0028-05 近年来，北京市积极推动农村土地承包经 营权流转，加强土地流转合同 管理，取得了一 定成效。为进一步了解北京市农村土地流转及 管理的现状，查找存在的问题，提出政策建 议， 我们开展了专题调研。 一、北京市农村土地流转及管理现状 中华人民共和国农村土地承包法颁布实 施后，北京市委、市

3、政府印发了关于积极推进 农户土地承包经营权确权和流转的意见（京发 200417 号），推动了郊区农村土地确权和土地流 转工作。到 2010 年底，全市签订家庭承包类合同 118.2 万份，土地确权总面积 466 万亩；土地流转 总面积 217.7 万亩，占确权面积的 46.7%。 （一）促进和规范土地流转的措施 1. 采取多种土地流转方式 在开展农村土地确权的过程中，针对不同 地区 经济社会发展 水平，以及部分乡村原有土 【收稿日期】 2011-11-15 地承包 合同尚未到期的实际情况，全市 确定了 确权及流转的三种基本方式：实行确权确地的， 农户 在承包土地后按依法、自愿、有偿的 原则 进

4、行 流转；实行确权确 利的，农户把土地 直接 流转给集体，流转收益按确利份额分配给农户； 实行确权入股的，农户把土地直接流转给集体， 按股份 每年参与分红。这些形式较好地 适应了 农村 实际，在满足农村 承包土地愿望的同时， 促 进了土 地流转。在 全市已 流转的 217.7 万 亩 土 地中，确 利流转 164.5 万 亩， 占流转 面积 的 75.5%；确股流转 33.7 万亩，占 15.5%；确地后 流转 19.5 万亩，占 9%。 2. 搭建土地流转信息平台 2006 年，通州区在全市率先搭建起农村土 地流转信 息平台。 2009 年，北京市政府将 “研 究制定促进农户土地承包经营权流

5、转支持政策， 搭建农地流转信息平台 ”，列入市政府折子工程。 2009 年开通了 “北京市农地流转信息网 ”（ www. 【作者简介】胡登州（ 1960- 经济管 理。 2 8 ），男，河北衡水人，北京市农村合作经济经营管理站站长，高级经济师。研究方向： 胡登州等：北京市农村土地流转现状及规范管理研究 ），网站共分为转出信息、需求信息、 流转动 态、政策法规、区县流转网 站、流转规 程和常见问题六大版块。 2010 年，网站页面点 击量达到 1 546 304 次，访问者 77 683 次，访问 次 数 386 576 次，受到农村经济工作者和农民群 众的广泛关 注。通过搭建土地 流转信息平台

6、， 畅通了信息服务，加快了农村土地承包经营权 流转市场的培育。 3. 加强对土地流转收益的管理 一是充分尊重农民的自主权。农户进行流 转时，流转价格和收取方式由当事人双方协商 确定，其他任何单位和个人不得擅自做主或截 留、扣缴，确保农民土地流转收益。确利收益从 2006 年的每亩每年 331 元提高到 2010 年的 484 元，增长了 46.2%；每人每年 311 元提高到 436 元，增长了 40.2%。二是加 强土地流转价格指导。 2009 年，通州区在深入调查的基础上，分九个 区域，公布 了 2009-2010 年度的农村 土地流转 指导价格，率先建立了农村土地流转指导价格 评估机制。

7、指导价格公布后，全区新流转土地 的流转价格比评估机制建立前高出 15% 左右， 发挥了明显的指导作用。 2010 年，部分区县还 建立了包括山林流转价格在内的类似机制。 4. 规范土地流转行为 2010 年，北京市农委制定了关于进一步 规范本市农村土地承包经营权流转工作的若干 意见（京农函 20106 号）。根据要求，各区 县经管部门制定了 统一规范的合同文本，加强 了土地承包合同管 理和证书发放工作。各区县 还对 “大面积、低租金、长期限 ”的大户承包 和对外租赁合同进 行了清理，共修订大户承包 合同 5 419 份，修订对外租赁合同 585 份。清理 后，签订规范的大户承包合同 4.9 万

8、份，对外租 赁合同 1.7 万份。各区县还加强合同档案管理， 186 个乡镇和 3 812 个村均建立了档案室，配置 了统一的档案柜和档案设备，由专人负责管理。 2009 年，为稳定和完善农村基本经营制度，进 一步落实农民的土 地承包经营 权，北京市农村 合作经济经营管理 站研究制定了北京市农村 土地承 包经营权流转合同（示范文本）（共 10 种），由各区县参照执行。 （二）土地流转的效果显著 农村土地流转促进了郊区农业生产经营方 式的 转变，提高了土地 产出效率，加快了 都市 型现代农业发展。 1. 促进了土地适度规模经营 目前，全市单体经营规模在 30 亩以上的土 地面积已经达到 142.

9、7 万亩，占全市确权土地总 面积的 30.6%。其中： 30100 亩的确权土地 24.7 万 亩， 占 到 全 市 确 权 土 地 的 5.3%； 1001 000 亩的确权 土地 68.9 万亩，占到全市确权 土地的 14.8； 1 000 亩以上的确权土地 49.1 万亩，占到 全市确权土地的 10.5%。土地规模经营促进了生 产效率的提高。据统计， 2008 年从事种植业的劳 动力创造的产值已经达到人均 3.2 万元，比 2004 年提高了 51.6%。 2. 促进了农业产业结构调整 土地零碎一直是现代农业发展的重要障碍。 采取农 户间自主协商、农户与企业直接 对接和 村集体 统一组织

10、等多种方式，推进农村 土地流 转，有效地破解了这一 难题。 在发展设施 农业 方面，采取互换和转包 等办法调剂土地， 自主 建设温 室和大棚发展生产。坚持土地承 包经营 权和地 上设施分别核算，保证土地流转 收益归 原承包 农户所有，既保护了农户土地承 包经营 权长久 不变和长期收益，又带动新型产 业的发 展，促进农业增效、农民增收。 3. 创新了土地经营方式 流转促进了土地合作社发展。农民将土地 的经营 权委托给合作社，由合作社实行 统一规 划、统一经营、统一管理，农户按入社土地 面 积获 取分红收益。这种 新的土地经营方式，有 效克服农户家庭小生产和 社会化大市 场之间的 矛盾，促进了高效

11、农业 规模化发展，延伸 了农 业产 业链，还可以促进 农业生产内部的分工， 为农民 提供更多的就业岗位和收入机会，使农 民既 能在生产过程得益，还能在加工过程、流 通过程 得到增值收益。如密云县下屯村 芦笋种 植专业合作社经营土地面积达到 5 000 亩，安排 了 400 多名劳动力就业， 2006 年以来累计 支付 29 北京农业职业学院学报 2012 年 第 1 期 流转租金和工人工资 1 000 余万元。 4. 促进了农民转移就业 2004 年以来，全市确权确地后流转出土地 的农户累 计 2 万多户，这些农户除一部分在农 业企业就业 外，绝大多数劳动 力转向了二、三 产业。这一方面提高了

12、农业劳 动生产率，另一 方面也增加 了农民工资性收入。据统计，乡村 从业人员中，非农产业从业人员比重已由 2004 年的 66.2% 提 高到 2010 年的 81.3%；农民人均 工资性 收入从 2004 年的 4 358.3 元提 高到 2010 年的 8 007 元，增长了 83.7%。 二、当前北京市 农村土地流转 中存在 的主要问题 总体来看，北京市农村土地流转是稳定有 序的。 2010 年， 北京市各区县、乡镇共受理土 地纠 纷 1 281 起，其中 因土地 流转发 生的纠纷 260 起，占 20.3。从综合纠纷受理、来信来访 及调研情况来看，农村土地流转及管理中存在 的主要问题有

13、以下几个方面。 （一） 部分地块流转价格不合理 一部分流转合同中未建立流转价格增长机 制， 采取固定价格进行长期流 转。有的村土地 流转价格增长幅度太小，基本上形同虚设。比如， 在调查中发现，某村土地流转收益每年增长 3 元。 还有的流转合同对流转到期后地上物的权益归 属没有明确 的约定，导致矛盾 纠纷。部分历史 遗留的大面 积、低租金、长期限的大户承包和 对外租赁合 同，如果中途解除 合同，村集体经 济组织需要 支付巨额违约金， 只能维持现状， 导致土地流转收益较低。有的乡、村在土地流转， 招商引资过程中，疏于对接转方资信程度和经 营能力的调查，导致接转土地后无法开展正常 的生产经营活动，有

14、的村 因接转土地的单位经 营亏损，无法兑现农民的土地流转收益。 （二）部分流转行为不规范 有些地方在流转工作中，不尊重农民意愿， 乡镇政府和村级组 织直接充当土地流转主体， 随意变更农民的承 包合同，集中土地搞对外招 商，强迫承包农户集中流转，这在采取确利流 3 0 转和集 体统一组织确地后流转中尤为突出。有 的未经 民主程序，将土地出租给本集体 经济组 织以外的单位和个人。有的流转期限长达 50 年， 超过剩 余承包期限。还有一些承租方在 租赁土 地后，擅自改变土地农 用地性质。部分乡 村土 地承 包 合同签订、鉴证 和管理上还不够规范， 农户 土地承包经营权流转合同签订、登记、备 案制度

15、尚不健全，导致一些地方土地流 转程序 不规范，合同条款不完备，私下口头流转较多， 随意性较大。 三、影响土地流转的主要因素 2010 年底，确地后流转面积 19.5 万亩，占 确地面积的 7.3%，比 2007 年增加 6.7 万亩和 2.64 个百 分点，土地流转速 度整体趋缓。当前 影响 土地流转的主要因素是： （一）部分农民仍以土地为主要收入来源 由于非农就业不充分及不稳定，农民仍然 把土地 作为收入的重要来源。 据北京市 委农村 工作委员会 2008 年对 3 000 户农民的问卷调查， 在农 民不愿流转土地的原因中，认为 “除 种地 外没有别的 工作 ”的受访者占问卷调 查人总数 的

16、 48.8%；认为 “虽然经常在外做工，但工作不 稳定，想留个退路 ”的占 30.1%。同时，国家实 施的惠 农补贴政策增加了务农收益，也 降低了 农民流转土地的意愿。 （二）土地流转存在一定风险 一方面，农民担心土地被征占后，土地补偿 款被侵占或均分，特别是得不到青苗补偿和地上 物补偿，不愿流转土地。另一方面，面对流转价 格越来越高、政策面 不甚明朗的情况，接转方也 不敢进行大量投入，也不愿与农民直接协商土地 流转。目前，很多在 2004 年及以前流转土地的 农民纷纷要求调整土地流转价格，否则就要收回 土地或者扬言要 “赶走 ”经营者（接转方），这 让有意接转土地的企业或个人心存疑虑 , 也

17、给已 经签订合同的接转方增添了不安全感。 （三）农民对土地升值期望值提高 有些已流转土地的农民所得流转收益偏低， 这让持有土地的农民犹豫不决。据村干部反映， 胡登州等：北京市农村土地流转现状及规范管理研 究 2006 年底以前，从农民手里流转土地的难度并 不很大。但从 2007 年起，土地流转变得困难， 主要原因是土地升 值趋势明显，农民对土地流 转价格的期 望值越来越高。目 前，城乡结合部 的农民已经主要将土地视为资产而不是农业生 产资料。 四、推进农村土 地流转及规范 管理的 设想 当前，继续 推动土地流转是有潜力的，关 键是要在制 度上、经济上给农 民保障，让已经 转入二、三产业的农民可

18、以放心地进行流转。 （一）进一步稳定和完善农 村土地承包关系 稳定农村土地承包关系是土地流转的前提。 目前，北京市土地确权工作已 基本结束，绝大 多数农民都已经签 订了土地确权合同，取得了 由区县人民政府发 放的土地承包经营权证书， 但还有少数 农民，因为人地分 离等原因，至今 没有拿到土地承包合同和证书。对这部分农民， 要尽快把合同签订 和证书发放工作落实好。确 权确地的，要全部发放土地承 包经营权证书， 严格做到承包地块、面积、合同和证书 “四到户 ”； 确权确利的，要签订确利合同并将土地确权证 书发放到户；确权确股的，要将土地确权证书 发放到户。在流 转中，不得改变土地的性质和 用途，确

19、保农地农用。 （二） 建立土地流转收益持续增长机制 合理确定土地流转价格、保证农民获得与 土地价值相适应的流转收益是订立土地流转合同 的重要环节。新签土地流转合同时，要严格遵守 “不超过原承包合同的剩余期限 ”的规定。原则 上，对流转后用于普通农作物种植等投入较小的 土地，流转期限不宜过长；对流转后用于发展林 果业和设施农业等投入较大的土地，流转期限可 以适当延长。采取出租方式流转的，租赁合同期 限要遵照中华人民共和国合同法的规定，不 得超过 20 年。租赁期届满，当事 人可以续订租 赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起仍不得 超过 20 年。流转期限超过 5 年的，应当建立价 格调整机制，明

20、确约定调整时限和幅度，分时段 确定流转价格。流转双方应对各种政策性补贴、 流转期满后地上物权属及补偿办法、土地征占应 得补偿的归属等做出明确约定。 加强对土地流转价格的统计、监测和分析。 通过农村土地流转信息平台等多种途径和方式， 向广大 农民提供土地流转价格信息。有 条件的 区 ( 县 )、乡 ( 镇 )，可根据本地区的区位因素、 土地 质量、土地产出率 等，探索开展土地 流转 价 格评 估工作，建立健全本地区农村土 地流转 价格 指导机制，并实行 动态管理。确权确 地到 户后 流转的，流转收益 归承包农户所有； 确权 确利和 确权确股流转给村集体，由村集 体统一 经营或 流转给其他经营主体

21、的，土地收 益要单 独 建账、单独核 算、专户储存，并严格履行 民 主 程序，合理分 配土地收益， 确保及时、足 额 兑现到农户。 （三） 健全完善农村土地流转程序 承包方采取转包、出租等方式流转的，应 当及时 报发包方备案； 采取转让方式流转的， 应当经发 包方同意，受让方要与发包 方重新签 订承 包合 同，及时办理土地承包经营 权属变更 手续；采取互换方式流 转，双方当事人应 到村 集体经济 组织办理承包合同、土地承 包经营权 证书变更 及备案手续。承包方自愿将 土地委托 给村集体，由村集体经营或者由村集 体代其流 转的，应当与村集体签 订书面委托书。没 有书 面委托，任何组织和个人无权以

22、任何 方式决定 流转农 户的承包土地。 农村土地流转，在 同等 条件下，本集体经济组 织成员享有优先权；流 转给其他 单位或者个人的，经民主决 策后报乡 ( 镇 ) 人民政府批准。土地流转受让方以转包、 出租方式 取得的土地进行再流转的， 应当经原 承包方 书面同意，并办 理备案手续。企业 或个 人等经营者与村集体签订 非家庭承包或流转合 同的，未经集体经济组 织同意，不得私自 进行 流转；如需进行流转，土地经营者应当向 集体 经济组织 提出书面申请。集体经济组 织流转确 权确利和 确权确股土地的，须经集体 经济组织 成员大会 或成员代表大会民主讨论决定，并进 行公示。 31 北京农业职业学院

23、学报 2012 年 第 1 期 （四）全面推行农村土地流转合同管理制度 除 代耕 期 不 足 1 年 不需 签 订书 面 流 转合 同外，所有农村土地流转都必须依法签订书面 合同。要进一步推广北京市农村合作经济管理 站制定的北京市农村土地承包经营权流转合 同（示范文本）。过去没有签订合同的，相 关当事人要按全市统一规范的合同文本进行补 签；已经签订流转合同双方无异议的，维持原 合同不变。农村土地承包经营权流转合同 一式 四 份，流 转双 方各 执一 份，发 包方 和乡 ( 镇 ) 农村合作经济经营管理机构各备案一份。要做 好农村土地承包及流转合同备案和档案管理工 作，高度重视农村土地承包工作文

24、件材料的形 成和归档。要进一步提高全市农村土地流转合 同登记、备案和统计分析的信息化管理水平， 已经签订合同但还没有录入的，要抓紧时间补 录；合同更改或解除的，在北京农经平台和村 管系统中要及时做出调整，从而为监测农村土 地流转动态，判断农村土地流转走势提供准确 的数据基础。 （五）加强农村土地流转服务组织建设 目前，北京市农村 土地流转服务组织的建 设还处在初 期阶段。应鼓励区 县、乡镇成立土 地流转 服务中介机构，为土地流转提供 相关的 法律宣传、政策咨询、流转信息、合同签订指导、 矛盾纠 纷调处和档案管理等系列服务。 应进一 步研 究流转双方需求， 增加信息量，充分 利用 信息平台，宣传

25、相关法律法规，交流典型经验， 切实提高农村土地流转的信息化服务水平。 （六）加强农村土地承包经营纠纷调 解仲 裁工作 2010 年，中华人民共和国农村土地承包 经营 纠纷调解仲裁法正式颁布实施。北 京市 13 个涉农区县全部建立了农村土地 承包仲裁委 员会，建立了仲裁庭和仲裁员队伍。有的乡镇、 村还成 立了土地承包纠纷调解小组，为 土地承 包和流 转纠纷处理提供了组织保障。针 对部分 区县开 展仲裁工作晚、仲裁人员素质有 待提高 的现 实，农村土地承包 仲裁、调解机构要 加强 与 纪检监察、法 制、司法、信访等部门的沟 通 联系，建立起多部门协调解决重大问题 的工作 沟通 机制，畅通农户诉 求

26、渠道，提高协调 处理 纠纷的能力。 （责任编辑 任卫娜） 信息 长绿期金银木生态适应性与栽培技术研究项目 通过专家组验收 2011 年 12 月 9 日，由我院园艺系石进朝教授主持的北京市教委 2010 年度科技计划面上 项目长绿期金银木生态适应性与栽培技术研究（ 201000005002）通过专家组验收。专家 组一致认为，该项目开展了长绿期金银木的生态适应性研究，水分胁迫下的生理、解剖及形 态差异研究，叶片离层形成与脱落关系的研究，揭示了长绿期金银木绿期长、抗寒 性强的生 理生态学机理；开展了长绿期金银木扦插繁殖技术研究、组培繁育研究及栽培技术研究，建 立了长绿期金银木组培快繁技术体系，制定了繁殖及栽培技术规程。该项目全面完成了项 目任务书规定的预期成果和考核指标，经费使用合理，专家组一致同意通过验收。 3 2