城市化背景下农村土地流转的成效及问题_以嘉兴模式和无锡模式为例_孟祥远.doc

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1、 68 经济与社 会 DOI:10.13239/j.bjsshkxy.cswt.2012.12.011 总第 209 期 城市问题 2012 年第 12 期 文章编号 1002 2031( 2012) 12 0068 05 城市化背景下农村土地流转的成效及问题 以嘉兴模式和无锡模式为例 孟祥远 摘 要 以嘉兴模式和无锡模式为案例 ， 分析了两种土地流转模式的制度设计及实践 ， 认为二者都是在城市化背景下 为突破土地制约瓶颈而进行的农村土地流转的创新尝试 ; 这两种模式均取得了一定的成效 ， 但也都面临着一些待破解的问 题 。 关键词 城市化 ; 农村土地流转 ; 嘉兴 ; 无锡 中图分类号 文

2、献标识码 A 一 城市化 : 土地流转的动因 改革开放以 来 ， 随着我国城市化的快速推 进 ， 我 国各级城市的 规 模不断扩 大 ， 建设用地需求量与日 俱 增 ， 城市建 设用地的供求矛盾越来越突 出 。 在 城 市建设用地紧 张 的情况 下 ， 农村建设用地流转就成 为解决城市化用地需求和支持地方经济发展的重要 途 径 。 在此背 景 下 ， 国家出台了推进土地流转的相 关政 策 ， 在国 家 相关政策的框架 内 ， 各地进行了 农 村土地流转 的探 索 。 自 2005 年下半年开 始 ， 天 津 市率先试点了 以 “ 宅基 地换 房 ” 的方式实施土 地 流 转 ， 其后重庆 、

3、北 京 、 广 东 、 成 都 、 嘉 兴 、 无锡 也开 始 试行不 同的土 地流转模 式 。 本文以 嘉 兴 “ 两 分 两 换 ” 、 无 锡 “ 双置 换 ” 模式为典型案 例 ， 分 析 该两 模 式的特点 、 优劣 以 及效 果 ， 以期找到有 益的启示 与 借鉴 。 二 嘉兴 、 无锡两种模式的制度设 计及实践 1 嘉兴 的 “ 两分两 换 ” 模 式 2008 年 4 月 ， 嘉兴被批准为浙江省统筹城乡发 展综合配套改革试点区 。 同年 5 月 ， 嘉兴市推行了 农地流转的 “ 两分两换 ” 工程 ， 启动实施了以优化土 地使用制度为 核心 ， 包括就业 、 社会保障 、 户籍

4、制度 、 新居民管理 、 涉农体制 、 村镇建设 、 金融体系 、 公共服 务 、 规划统筹等改革的 “ 十改联动 ” 工程 ， 率先在全 国开展了 “ 两分两换 ” 的土地使用制度改革 。 ( 1) “ 两分两 换 ” 的具 体 内 容 “ 两 分 ” 指的是宅 基地与承包地分 开 、 搬迁与 土 地流转分 开 ， 即 农 民的宅基地和承包地可以分别处 置 。 “ 两 换 ” 是以 土地承包经营权换 股 、 换 租 、增 保 障 ， 推进集约经 营 ， 转变农业生产经营方 式 ; 以宅 基 作者简介 孟祥远 ( 1982 ) ， 男 ， 江苏徐州人 ， 南京林业大学社会工作系主任 ， 讲师

5、， 博士 ， 研究方向为城市社会学 。 基金项目 国家社会科学基金项目 ( 11CSH071) 。 收稿日期 2012 06 09 经济与社 会 69 修回日期 2012 08 11 70 经济与社 会 城市问 题 2012 年 第 12 期 城市化背景下农村土地流转的成效及问题 地换钱换房换地方 ， 推进集中居住 ， 转变农民生活方 式。 嘉兴市希望利用 “ 两分两换 ” 优化土地资源 ， 实 现 “五化 ” 目标 ， 即推进农业经营规模化 ， 加快发展 农业产业化 ; 推进建设用地节约集约化 ， 加快优化城 乡土地空间布局 ; 推进农民市民化 ， 加快产业转型升 级 ; 推进居住社区化 ，

6、 加快提高农民生产生活条件 ; 推进农民收入多元化 ， 加快建立农民增收长效机制 。 嘉兴市 “ 两分两换 ” 改革的总 体目标是 ， 力争通 过 5 年的努力 ， 使全市三分之一的农民实现向城市 、 新市镇和中心村集聚 ， 以各种形式流转土地面积 100 万亩以上 ， 使 50% 左右的农田实现规模集约经 营 ; 建成一批规模大 、 水平高 、 效益好的现代农业园 区 ， 一批相对集聚 、 公共服务配套完善的农村新社区 和一批具有小城市功能的现代新市镇 。 在用土地承包经营权置换社会保障方面 ， 嘉兴 采取了两种方式 。 第一种方式是对转包 、 转租承包 地的农户 ， 以年租金形式将承包地等

7、返租给村集体 经济组织经营 ; 流转期限在 10 年以上的 ， 按照城乡 居民社会养老保险中 城镇居民的缴费标准和待遇置 换社会保障 。 第二种方式是对愿意永久放弃土地承 包经营权的农户 ， 政府参照被征地农民补偿办法办 理社会保障 ; 对已经进城工作并参加城镇职工养老 保险但仍有承包地的农户 ， 按照置换社会保障的补 偿标准 ， 以一次性货币补偿的方式换取其土地承包 经营权 。 对土地承包经营权全部流转的农民 ， 每人 每月还可享受生活补助并有递增机制 。 此外 ， 参与 流转土地的农民享受城镇居民的就业政策 、 失业保 险和免费的就业培训 。 在宅基地置换方面 ， 主要的目的是引导农民进

8、行城镇规划和村庄规划 ， 实现集中居住 。 宅基地置 换有 三种方式 : 一是农户将原宅基地作价领取货币 补偿后 ， 到城镇购置商品房 ; 二是搬迁到安置区置换 搬迁安置房 ， 对有产业用房的农户 ， 可部分或全部到 产业功能区置换标准产业用房 ; 三是宅基地异地置 换 ， 对于距离城镇较远的农户 ， 可选择在规划的农村 新社区或中心村范围内 ， 由政府统一规划 、 统一提供 标准图纸 ， 由农民自建联排房 。 ( 2) 嘉兴模式的实施过程 嘉兴模式的具体实施过程分为以下几个阶段 。 首先 ， 由 试点镇政府出资成立投资开发公司作为 “ 两分两换 ” 模式的实施主体和投融资主体 ， 负责农 村

9、型社区的建设开发 、 融资 、 土地 复垦及整理等工 作 。 投资开发公司在政策允许的范围内向省政府申 请建设用地指标以安置搬迁农民 ， 并以未来新增建 设用地指标的收益为担保向银行融资以获得首期搬 迁资金 。 其次 ， 在农民自愿的基础上灵活地实施 “ 两分两 换 ” 模 式 ， 宅基地和房屋可以置换 自建排 屋 、 货币补偿或者有产权证的公寓房 ; 承包地的流转 方式可以是自主转租或通过经济合作社长租给投资 公司 。 第三 ， 土地置换完成后 ， 置换出的宅基地由投 资公司进行复耕 ， 并以节约的耕地换取等比例或略 有折扣的建设用地指标 ， 对于承包地则由投资公司 代表政府统一招商 ， 出

10、租给 大型农业企业 1 。 农民 宅基地复耕以后 ， 换取的用地指标三分之一用于农 民拆迁安置房的建设 ; 三分之一用于工业开发区建 设 ， 解决农民搬迁以后的就业问题 ; 三分之一用于房 地产开发 ， 房地产的开发所得用于公共服务配套和 农民拆迁安置房的建设成本支出 。 ( 3) 嘉兴模式的效果 第 一 ， 实现了农民向城镇居民的身份转 换 ， 实 现 了农村新社区 的 整体规 划 ， 节约了农村公共设施的 投入成 本 。 第 二 ， 使农村建设用地的节约集约水平 有了较大提 高 ， 通过宅基地置 换 ， 试点单位的土地节 约率都 在 50% 以 上 ， 节约出来的土 地 ， 为嘉兴市 发

11、展 工业 化 、 城市化开拓了空 间 。 第 三 ， 有利于提升 农 业 规模经营的 水 平 ， 至 2010 年 8 月 底 ， 嘉 兴 在 597. 48 平方 公 里的试点区域 内 ， 已签 约换 房 ( 或 搬 迁 ) 的农户已达 到 18697 户 ， 完 成农房拆 迁 14644 户 ， 流转土地 达 9 万 亩 2 ， 促进了农业的规模 化 、 集 约化和现代 化 经营水 平 。 第 四 ， 保证了嘉兴市建设 占用耕地的占 补平 衡 。 根据建设占用耕 地 “ 占一 补 一 ” 的政 策 ， 通 过 “ 两分两 换 ” ， 嘉兴市 自 2008 年 以 来共立项建设用地 复垦项

12、目 125 个 ， 复垦面 积 8670 亩 ( 其 中 宅基 地 7650 亩 ) ， 新增耕地面 积 8520 亩 ; 立 项土地开发 项 目 81 个 ， 开发面 积 12495 亩 ，新增 耕 地 面 积 11415 亩 3 ， 有效缓解了嘉兴建设用地 的 紧 张局 面 。 第 五 ， 农民的收入得到了增 加 。 通过宅 基 地换得的商品 房 ， 可以作为资产上市交 易 ; 通过土 地 承包经营权流 转 ， 农民可以获得固定的租 金 、股金 及 社会保障等收 益 。 第 六 ， 农民可以在基础设施 、 公 共 医 疗 、 社会保 障 、 公共教育和就业培训等公共服务方 面 ， 享受城镇

13、居民的待 遇 。 2 无锡 的 “ 两置换一转 化 ” 模 式 ( 1) “ 两置换一 转 化 ” 的具 体 内 容 “ 两置换一转化 ” 即以农民的农村住宅置换城 镇住房 ， 以土地承包经营权置换社会保障 ， 从而使农 民身份转化为城镇居民身份的土地流转模式 。 “ 两置换一转化 ” 的实施严格遵守农民自愿的 城市问 题 2012 年 第 12 期 城市化背景下农村土地流转的成效及问题 70 经济与社 会 原 则 ， 由村民自愿登 记 、 公开讨 论 ， 经 80% 以上村 民 同意后由村民 代 表大会形成决 议 ， 并须将决议上报 镇政 府 、 街道 办事 处 。 经 镇 ( 街 道 )

14、初 审 、 区 “ 两置 换 一转 换 ” 工作领导小组成员单位联审 后 ， 由村委 与 符合条件的农户签 订 进入城 镇 ( 集中居住 区 ) 农 民 退出宅基地 使 用权协 议 。 之 后 ， “ 两置换一转换 ” 正式启 动 ， 农民的住宅置 换 、 社保置换与身份转化同 步进 行 。 ( 2) “ 两置换一 转 化 ” 的实施过 程 2002 年 ， 无锡 市开始推 行 “ 三集 中 ” ， 即工业 向 园区集 中 ， 农业向规模集 中 ， 农民向城镇 集 中 。2006 年 ， 无锡市开 始 实 施 “ 土地换社 保 ” 工 程 。 2009 年 3 月 ， 无锡 市 出台 了 关于

15、加快推进农村改革发展重 点实施 十 大强农惠农工程的 决 定 ， 提出实施万 顷 良田整理建设 与 “ 两 置 换一转 化 ” 试点等十大工 程 ， 决定在无锡市的锡山区与惠山 区 、 江阴 市 、 宜兴市 开 展 “ 双置 换 ” 的试点工 作 。 2009 年 上半 年 ， 惠山区 确 定堰 桥 、 长 安 、 钱 桥 等 3 个街道先行试 点 ， 江阴市 确 定澄 江 1 个街 道 和周西 等 4 个村为试点地 区， 宜 兴 市确定丁 蜀 、 官 林 、 新街和屺 亭 等 4 个 镇 ( 街道 ) 先 行探 索 “ 两置换一转 化 ” 。 2010 年 5 月 ， 无锡市出台 了 关于组

16、织实施农 村住宅置换安置房农村土地承包经营权置换城镇社 会 保 障工作的指导意 见 ， 该 意 见 设想 用 5 10 年的时 间 ， 积极稳妥 地 完 成 “ 双置 换 ” 工 作 。 以此 为 标 志 ， “ 两 置换一转 化 ” 工程在无锡全面铺 开。 截 至 2011 年 9 月底 ， 无锡市农村 通 过 “ 两 置换一 转 化 ” 工 程 ， 以 承 包 地 经 营 权 置 换 社 会 保 障 79195 人 ， 置换承包地面 积 39979 亩 ， 置 换 农 村 住 宅 37249 户 ， 腾 退 出宅基地 面 积 17219 亩 ， 超 额完 成 了年度目标任务 。 ( 3)

17、“ 两置换一 转 化 ” 的效 果 无锡市的 “ 双置换 ” 工作取得了明显的成效 : 村 庄实现了大搬迁 ， 农民的居住集中度有了大幅度提 高 ; 惠山区从 2009 年实 施 “ 双 置换 ” 试 点以来 ， 到 2010 年 5 月 ， 全区共完成村庄搬迁 71 个 ， 搬迁面积 67 万平方米 ， 其中搬迁农业区村庄 20 个 ， 搬迁面积 15 8 万平 方 米 4 ; 通过土地换社 保 ， 大量农民变 成 市 民 ， 并享受与市民同等的社会保障待 遇 ; 土地置 换 推动了农村土地流 转 ， 通过土地整 理 ， 耕地和建设 用 地都有所增 加 ， 为工业园区的发 展 、 农业规模经

18、营提 供了有利条 件 ， 并为无 锡 的经济发 展 “ 紧 缩 ” 出了 宝 贵的土地资 源 。 三 两种模式的比较 1 嘉兴模式和无锡模式的相似之处 嘉兴模式和无锡模式都是在当 地政府主导下实 施的土地承包经营权和农村宅基地使用权流转的新 尝试 ， 两种模式在很多方面具有相似性 。 首先 ， 在土地流转模式实施的背景方面 ， 嘉兴和 无锡分别推行的 “ 两分两换 ” 和 “ 两置换一转化 ” 模 式 ， 既是推进城镇化和城乡一体化的需要 ， 也是破解 发展中的 “ 土地瓶颈 ” 的需要 。 一方面 ， 两个城市的 农村居住布局均较分散 ， 宅基地挖掘潜力大 ; 另一方 面 ， 随着城市建设规

19、模的不断扩大 ， 建设用地需求量 剧增 ， 而保护耕地的形势又十分严峻 。 另一个相同 点是 ， 这两个城市的经济都较为发达 ， 都具有较为雄 厚的财力 ， 这使得其有财力来支持农 村土地的流转 。 嘉兴模式和无锡模式都是农村土地制度创新的 一种尝试 ， 两种模式都是在坚持不减少耕地的原则 下 ， 通过宅基地置换复垦后 ， 采取城镇建设用地增加 与农村建设用地减少相挂钩的做法 ， 确保耕地的占 补平衡 。 两种模式的主导思想都是一致的 ， 都是为 了引导农民按照城镇规划和村庄规划 ， 逐步向城市 和新市镇集聚 ， 实现集中居住 ， 进而实现城乡统筹发 展 。 就土地承包权所置换的社会保障而言

20、， 嘉兴模 式和无锡模式基本上都是参照了城镇居民的待遇 ， 确保农民进入城市后享有与城镇居民在职业培训 、 就业服务 、 医疗保障和教育等方面的同 等待遇 。 嘉 兴模式和无锡模式都规定 ， 农民以自愿方式参加土 地置换 ， 不涉及土地产权性质的改变 ， 即土地置换 后 ， 不改变土地的所有权性质和用途 ， 承包地与宅基 地的所有权依然归农村集体经济组织所有 。 承包地 流转产生的大部分收益以股金 、 租金 、 农民社会保障 等形式给付农民 。 置换后 ， 土地承包经营权由当地 街道办或镇政府集中掌管 ， 由其统一选择承租方承 租 ， 承租方须按照相关规定在不变更土地用途的前 提下 ， 支付土

21、地租金 。 需要特别指出的是 ， 嘉兴模式 和无锡模式均包括户籍制度 、 子女教育 、 就业 、 社会 保障和社区管理等多项配套政策 。 2 嘉兴模式和无锡模式的不同之处 嘉兴的 “ 两分两换 ” 模式的最大特点 ， 就是把宅 基地和承包地做了区分 ， 即宅基地和承包地可以分 别处置 ， 农民可以自主选择保留或者置换 ， 这种模式 保持了两种置换之间的独立性 。 而无锡模式的宅基 城市 问 题 2012 年 第 12 期 城市化背景下农村土地流转的成效及问题 经济与社 会 71 地和承包地是结合在一起的 ， 宅基地置换与承包地 置换之间没有独立性 ， 置换过程中必须一并处置 。 农民对安置房条

22、件的满意程度很容易影响农民参加 以宅基地置换社会保障的意愿 。 在无锡模式中 ， 参 加置换的农民失去了土地 ， 而在嘉兴模式中 ， 农民还 可以继续在原有土地上耕种 。 正 是基于宅基地置换和承包地置换的分 开 ， 嘉 兴模式相比无锡模式更为灵 活 。 嘉兴在不同的试点 地 区 ， 基本形成了三种根据实际可灵活应用的模 式 : 主 、 副中心城区和开发区内以公寓式安置为 主 ; 新 市 镇内以公寓式 和 联排房安置为 主 ; 以中心村为聚集 点的城乡一体新社区则以联排房安置为 主 。 5 在 宅基地置换的具体实施 中 ， 相较于无锡模式 中农户只能选 择 安置房或者货币补 偿 ， 嘉兴模式

23、中 农民的安置房 可 以是统一规划的公寓 房 ， 也可以 是 农户 的 自 建联 排别 墅 ， 农民既可以在村 内 、 镇内 置 换 ， 也可以跨镇及进城置 换 。 在置换面积的测算 上 ， 两种模 式也存在差 异 。 无锡模 式是 以 “ 拆一补 一 ” 为原 则 ， 按原住宅拆迁建筑面 积 ， 给予相应的货币补 偿 。 原房屋面积 在 200 平方米以内 的 ， 按 照 1 1 的 原 则进行安 置 ; 原房屋面积大 于 200 平方米 的 ， 按 实 际 超出面积 的 50% 折算 增加产权调换面 积 ， 但每 户 实际安置面 积 250 平 方 米 。 而嘉兴模式原 则上 则 不搞旧房

24、评估补 偿 ， 不 搞 “ 拆一还 一 ” ， 而是 以 “家 庭 人口 数 ” 和人 均 补偿面积为补偿标 准 。 例如嘉兴 市 七星镇规 定 ， 可 置 换城镇住房的标准为按政策认定 人口每 人 40 平方米建筑面积的基础 上 ， 每户再 加 60 平方 米 ， 但户 内 5 人以 上 ( 含 5 人 ) 可置换的城 镇 住 房建筑面积不得突 破 260 平方 米 ; 四代同堂且 人 口 在 6 人 ( 含 6 人 ) 的 ， 最多可置 换 300 平方 米 ; 政 府 按成本 价 1600 元 / 平方米提供 安置 房 ， 超出部分 按 照 1000 元 / 平方米置 换 。 在承包地置

25、换上 ， 嘉兴模式对流转年限做了规 定 ， 土地流转年限在 10 年以上的农民可参加城镇社 会保障 ， 而无锡模式则没有此项规定 。 相 比无锡 “ 双 置换 ” 模式 ， 嘉兴模式涉及面更广 ， 启动资金规 模更大 ， 融资存在一定的困难 。 四 问题与前瞻 嘉兴模式和无锡模式都是在城市化背景下为突 破土地制约瓶颈而进行的农村土地流转制度创新 。 目前 ， 虽然两种模式都取得了一定的成效 ， 但其也面 临着一些问题 。 第 一 ， 要让全部农户自愿参加置换还比较困 难 ， 已置换的部分 农 民存在着就业 难 、 生活无保障的状 况 。 嘉兴模式 和 无锡模式都强调农民自愿的原 则 ， 但一些

26、农民由于收入来 源 、 社 保 、 房价等问题不愿意 置换 ， 如果他们选择暂不流转土 地 ， 势必会影响土地 的流转进程和土地的集约经营规 划 。 一些地方政 府 为 了 “顾全大 局 ” ， 在 实 践中采取种种为难不签约农 户的行 为 ， 使之被迫同意置换搬 迁 。 但 是 ， 土地置 换 后 ，大量农民失去赖以生存的土 地 ， 虽然一部分农户 可以到承包土 地 的农业开发公司工 作 ， 一部分可 以 通过政府的就业培训实现再就 业 ， 但年龄偏 大 、 文 化 素质较 低、 缺乏 劳动技能的农 民 ， 其就业仍存在困 难 。 第二 ， 存在着与第三轮土地承包如何衔接的问 题。 依据 农

27、村土地承包法 ， 耕地的承包 期为 30 年 。本轮土地承包调整始于 1998 年 ， 止于 2028 年 ， 那么当本轮土地承包经营权期限届满后 ， 农户是否 有权再 申请土地承包经营权 ? 已经转让承包土地经 营权或已经完成宅基地置换的农民 ， 其子女能否再 申请土地承包经营权或宅基地 ? 关于这些问题 ， 目 前尚无明确的规定 ， 因此 ， 对这些问题需要给予及时 清晰的回答 。 第 三 ， 农 村集体经济及基层 组织的性质问 题 。 土地流转 后 ， 农民享受到了城镇社会保 障 ， 并进入 了 社区 ， 按照城镇居民管 理 ， 但村委会作为集体土地所 有者依然被保留了下 来 ， 在这种

28、情况 下 ， 这个集体 经 济组织以何种方式存 在 ? 如何界定作为集体土地所 有者 的 “集 体 ” ? 跨村跨区域 的村级集体资产如何 分配及延 续 ? 城镇社区和农 村的村民委员会的概念 是不同的 ， 其又如何 与 村民组织 法 相衔接 呢 ? 第四 ， 由利益问题引发的矛盾纠纷不断 。 因为 补偿 、 安置不当 ， 再加上地区之间的差异 ， 极易引发 纠纷 。 例如 ， 2006 2009 年间 ， 嘉兴市余新镇明星 村由 “ 两分两换 ” 引发了 158 件各类民事纠纷 。 第 五 ， 对 政 府的监管问 题 。 嘉兴模式 和无锡 模 式均由政府主 导 ， 由基层政府领导担任主要管理

29、 者 ， 由镇政府投资成立开发建设公司或土地流转服务中 心 。部分基层组织凭借土地所有者代表的身份和行 政权 力， 直 接充 当农地流转主 体 ， 搞强制性农地流 转 ， 把土地流 转作为增加乡村收入的手 段 ， 或者作 为 突出地方政绩的形象工程予以实 施 。 在这种政府 处 于强势而农民 处 于弱势的情况 下 ， 土地流转就极易 演化为政府谋 取利益的工 具 。 有学者认 为 ， 如果 不 限 制政府和官员在土 地上近乎无限的权 力 ， “ 社 保 ” 城市问 题 2012 年 第 12 期 城市化背景下农村土地流转的成效及问题 72 经济与社 会 反而为剥夺农民土地收益权利披上了 “ 合

30、情 、 合理 、 合法 ” 的外衣 6 。 这是需要给予特别关注的 。 第六 ， 法律政策对接的问题 。 把宅基地置换出 来以后 ， 如果农户的后代想要回 原来的宅基地 ， 法律 上该如何解决 ? 嘉兴模式和无锡模式都鼓励农民放 弃土地承包权 ， 但实际上 ， 两个模式中的土地承包权 置换均存在法律上的障碍 ， 因为要农民 “ 永久放弃 ” 土地承包经营权并不是通过签订合同就可以实现 的 。 再者， 建造拆迁安置房 ( 公寓 ) 、 规划中心村等 ， 需要先行占用一定面积的耕地甚至基本农田作为建 设用地 ， 而在这一过程中涉及到的土地周转指标应 如何处理 ? 因此 ， 由两种模式中宅基地置换而

31、引起 的相关法律及政策问题 ， 都需要制定具体的规定予 以规范之 ， 并需要与 土地管理法 、 农村土地承包 法 、 城乡建 设用地增减挂钩试点管理办法 等相 关法律法规做好对接 。 第 七 ， 农 民 的适应问 题 。 嘉兴模式和 无锡模 式 都使农 民 结束 了 “ 日出而 作 、 日落而 息 ” 、 独门独 院 的生活方 式 ， 使 广大农民离开了土 地 ， 进入了城 市 。 但 是 ， 农民虽 然 人进了 城 ， 身份也变成了城市居 民 ， 但在生活习惯和心理方面一时仍难以接受城市的生 活方 式 。 嘉兴七星村的蒋妈妈无奈 道 : “ 本来在 村 子里到处都是 熟人 ， 串串门说说话是

32、再平常不过的 事 ， 但是住到镇 子上 后 ， 却分住到了不同的区 域 ， 要 聊个天 也 不是那么容易 了 。 ”东进村的老 徐也道 出 了自己的遗 憾 : “ 每天不到田地里走 走 ， 还真有些 不 习 惯 。 ” 7 五 结语 嘉兴模式和无锡模式是城市化背景下农村土地 流转制度的创新试验场 ， 其成功经验对我国其他地 区具有借鉴意义 。 嘉兴模式和无锡模式暴露出来的 问题是城乡二元经济结构尤其是城乡二元要素市场 下的必然的存在 。 解决这些问题需要从制度层面构 建城乡统一的要素市场 ， 给予农村要素以平等的市 场地位 。 具体来说 ， 就是要通过将 城市房地产管 理法 、 土地管理法 、

33、 农村土地承包法 、 城乡 建设用地增减挂钩试点管理办法 、 村民组织法 等相关法律法规对接打通 ， 逐步地让农村的土地 、 房 屋、 经营制度等要素具备城市市场的特征 。 除了解决上述制度层面的问题外 ， 也需要解决 好以下的具体问题 。 首先 ， 要解决因耕地复垦 、 安置 房开发 、 完善社保带来的巨大的资金缺口 。 鉴于嘉 兴市在试点镇设立的投资开发公司面临着融资规模 小 、 渠道单一 、 管理水平低的问题 ， 故应建立区 、 县一 级的资金运作平台 ， 最好是建立市一级的投资开发 公司 ， 并在各区县设立分公司 ， 以盘活资源 。 无锡模 式的资金需求更大 ， 亦应考虑设立市一级的投

34、资开 发公司来统筹运作 。 其次 ， 应在农民自愿的前提下 进行土地的流转 。 目前 ， 由于观念问题或利益问题 ， 部分农 民还不愿意参与土地流转和统一规划 ， 对此 ， 一方面要充分做好说服教育工作 ， 使农民认识到土 地流转的好处 ; 另一方面 ， 住房建设 、 就业培训 、 岗位 安置等涉及土地流转的工作应当前置 ， 以此消除农 民的后顾之忧 。 【 Abstract】 Taking Jiaxing mode and Wuxi mode for ex- ample， this essay analyzes the contents and applications of the two

35、 modes， and points out that both modes have innovated the rural land use transferring mode and achieved some progresses under the background of breaking through the bottleneck of land restriction in urbanization， but a series of problems remain to be solved 【 Key words】 urbanization; rural land use

36、rights trans- ferring; Jiaxing; Wuxi 参考文献 1 李学军 ， 李飞 嘉兴模式 : 平衡的魅 力 J 中国土地 ， 2010 ( 1 ) : 38 40 2 方芳 ， 周国胜 农村土地使用制度创新实 践的思 考 J 农业 经 济问题 ， 2011( 4) : 32 35 3 国土资源部农村土地 管理制度改革调研 组 “ 两分两换 ” 的 嘉 兴模 式 J 决策 ， 2011( 5) : 44 45 4 惠山区老促会 、 扶贫开发协会 加快城市化建设步伐扎实推进 双 置换进程 惠山区推进双置换工作 的调查和建 议 J 惠 山新闻数字报刊平 台 ， 2011 05 28 5 孔令泉 嘉兴土改遭 遇 “ 农地入市 ” 瓶 颈 J 法治 与社 会 ， 2010 ( 2) : 4 42 6 周显详 关于 现行土地换社保政策的探 讨 J 国土资源情 况 2005( 11) : 37 41 7 相丽均 “ 两分两换 ” 连通 城 乡 J 浙江人 大 ， 2009 ( 4 ) : 56 58 ( 编辑 : 丛 琳 ; 责任编辑 : 辛章平 )