公共管理学完整课件.pptx

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1、公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材公共管理学（第二版）公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第 1 章 导论公共行政与公共管理的关系公共管理学的概念范畴公共管理学的研究对象公共管理学的研究内容公共管理学的研究途径公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.1公共管理学概述博兹曼规范研究和规范理论公共管理和公共组织的明确特征尤其是政治影响上问题焦点甚于过程焦点组织脉络背景和经验知识战略和多元组织问题唐纳德凯特尔排斥公共行政和政策执行研究一种乐观的规范研究领域以高层管理者的战略决策通过案例研究来发展知识为管理研究取得与政策研究相同的地位而努力雷尼公共组织和管理者的类

2、型之间存在什么样的区别?公共管理所要研究的“政治环境”指的是什么?说公共部门的管理目标是“模糊不清的”是什么意思?目标模糊又是如何影响公共组织及其管理的?1.1.1公共管理的含义公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.1.1公共管理的含义公共管理至今至今还没有形成一种独立的范式没有形成一种独立的范式，它是“公共行政”（public administration）中重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支学科。公共管理学的概念概念是：公共管理学是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的

3、活动及其规律的学问。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.1.2公共管理学的概念范畴我们认为，公共管理学是公共行政的一个分支学派公共管理与公共行政之间的差别:公共行政“设计”与公共管理的“运作”；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理则更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向1.1.2.1公共管理与公共行政公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.1.2.2公共管理与公共产品为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要内容，是公共管理活动满足社会需求的

4、重要目标之一。公共公共产品品也称为公共商品、公共物品或公共品，是指用于指用于满足社会公共消足社会公共消费需要的物品、需要的物品、劳务或服或服务，是具有消，是具有消费的非的非竞争性和非排他性、争性和非排他性、自然自然垄断性以及收断性以及收费困困难等特征的物品等特征的物品。纯准有形的无形的全国性地方性公共产品的分类公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第一，公共产品和私人物品的划分不是由社会制度决定的，与与社会制度没有必然社会制度没有必然联系系。第二，在不同社会中，公共产品的范范围存在存在着客着客观的差的差别。第三，在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门的重点不是直接提供公共产品，而是

5、为保保证公共公共产品品的有效供的有效供给营造造环境境。1.1.2.2公共管理与公共产品在认识公共产品时必须注意：公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.1.2.3公共管理与公共政策就二者的区别而言，公共政策与公共管理具有不同的功能。公共政策与公共管理的基本属性都是公共性，即关注的都是社会公共利益，公共政策与公共管理密切相关区别联系公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.1.2.4公共管理与工商企业管理1 1管理性管理性管理性管理性质质不同不同不同不同2 2使命不同使命不同使命不同使命不同3 3效率意效率意效率意效率意识识的的的的强强弱不同弱不同弱不同弱不同4 4责责任的

6、性任的性任的性任的性质质、范范范范围围不同不同不同不同5 5管理的广管理的广管理的广管理的广泛性、复泛性、复泛性、复泛性、复杂杂性的程度不性的程度不性的程度不性的程度不同同同同当代公共管理的一个显著特点就是引入了工商企业管理的一些经验、方法和理论。二者差别主要表现在：公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.1.2.5公共治理与善治 1 1治理概念的定治理概念的定治理概念的定治理概念的定义义繁多，治理可泛指任何一种活繁多，治理可泛指任何一种活繁多，治理可泛指任何一种活繁多，治理可泛指任何一种活动动的的的的协调协调方式，包括最小国家的治理、公方式，包括最小国家的治理、公方式，包括最小国

7、家的治理、公方式，包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会控制系司治理、新公共管理、善治、社会控制系司治理、新公共管理、善治、社会控制系司治理、新公共管理、善治、社会控制系统统和自和自和自和自组织组织网网网网络络六种不同的用法。六种不同的用法。六种不同的用法。六种不同的用法。2 29090年代后，世界年代后，世界年代后，世界年代后，世界银银行提出了行提出了行提出了行提出了“善治善治善治善治”口号，合法、法治、口号，合法、法治、口号，合法、法治、口号，合法、法治、负责负责、透明、有效的政府构成、透明、有效的政府构成、透明、有效的政府构成、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成了善治

8、的基本要素，成了善治的基本要素，成了善治的基本要素，成为规为规范政治范政治范政治范政治权权力的主要力的主要力的主要力的主要标标准。准。准。准。3 3全球治理委全球治理委全球治理委全球治理委员员会也会也会也会也认为认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事治理是或公或私的个人和机构管理共同事治理是或公或私的个人和机构管理共同事治理是或公或私的个人和机构管理共同事务务的的的的诸诸多方式的多方式的多方式的多方式的总总和。和。和。和。它是使相互冲突或不同利益得以它是使相互冲突或不同利益得以它是使相互冲突或不同利益得以它是使相互冲突或不同利益得以调调和并采取和并采取和并采取和并采取联联合行合行合行合行

9、动动的持的持的持的持续过续过程。程。程。程。”公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.2.1公共管理的兴起从19世纪末到20世纪60年代，公共行政学经历了传统公共行政学(traditional public administration)和行为科学公共行政学(behaviorism public administration)两个发展阶段。60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论(new public administration)，发展了社会公平理论70年代出现和兴起的政策科学(policy science)和公共政策分析（public policy analysis

10、），成为公共行政中的主流学派。1.2公共管理学的研究对象1.2.1.1公共行政的反思1公共行政的发展演进公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2公共行政的反思威尔逊认为执行宪法比制定宪法更加困难。为了使政府不走弯路，他把政府划分为两个领域，即“政治”与“行政”20世纪60年代中期以后，公共行政学明显地表现为两种取向：第二次世界大战后，传统的公共行政学受到了来自各个方面尤其是政治学行为主义的批判。1.2.1公共管理的兴起一种是新公共行政学，它强调民主取向，强调社会公平与公正；另一种是政策分析或政策科学公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.2.1.2公共管理的产生20世纪8

11、0年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。同时出现了两种明显不同的公共管理途径20世纪90年代以后，公共管理学逐步成为与公共行政、公共政策分析共同进行公共部门管理研究的三大途径。1.2.1公共管理的兴起来自公共政策学院的政策途径，简称为P途径来自商学院并受传统公共行政学影响的商业途径，简称为B途径公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.2.2公共管理学的研究对象1.2.2.1确定研究对象的基本思路公共管理学是以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么、如何进行管理、管理中的各种关系及其发展规律的学问。公共管理学的发展，离不开更开放的学术视野

12、和更广阔的学科发展平台。公共管理学的研究对象，同时也是其服务的对象。公共管理学研究既遵循学术规范，研究和探讨各种公共管理现象、关系及其发展规律，同时又服务于公共管理的实践活动。因此，公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地执行公共政策、提供公共物品和提高公共管理绩效。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.2.2.2公共行政学的研究对象与体系国外：罗伯特伯特登哈特登哈特把公共行政学理论概括为：（1）政治与行政；（2）官僚机构与民主

13、政治；（3）组织与管理；（4）理论与实践；（5）公共组织理论霍霍尔哲（哲（Holzer）教授和盖布雷林）教授和盖布雷林（Gabrielian）博士）博士的五大理论：诚实、党派及像企业一样的政府，经典管理模式，政治与政策制定，人类行为，项目的有效性德德怀特特沃沃尔多多：公共行政存在着“两种典型定义：第一，公共行政是为达到政府目的而对人与物质的组织与管理；第二，公共行政是管理国家事务的艺术与科学”。我国：第一个阶段是从20世纪80年代行政学在我国的恢复到1997年国务院学位委员会提出修改研究生专业目录。行政管理学是作为政治学的一个分支学科进行专业设置的。第二个阶段是从1997年提出修改研究生专业目

14、录一直到现在。以政府管理为核心内容的行政管理概念已经不适应我国社会发展的要求，改变原有行政管理的主体范围、管理对象范围、管理方式以及行政理念的要求日益强烈。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.2.2.3公共管理学的理论体系公共管理主体理论公共管理价值与规范公共资源管理公共危机管理公共管理技术与方法公共管理改革与发展1.研究对象与范围的特征2.跨学科和综合性的特点3.具体研究问题的特征4.公共管理学既是实证的，又是规范的1.2.2.4公共管理学的学科特征公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.3公共管理学的研究途径和方法政策途径（P途径）和商业途径（B途径）管理途径、

15、政治途径和法律途径经济学途径公共选择理论新制度主义或新制度学派1.3.1公共管理学的研究途径公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材1.3.2公共管理学的研究方法1.3.2.1实践抽象法1.3.2.2实体分析法1.3.2.3实验法1.3.2.4系统分析法1.3.2.5比较分析法1.3.2.6多学科交叉式综合研究方式1.3.2.7案例分析法公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材本章小结1公共管理是国家或政府的基本职能之一，公共管理学以公共组织特别是政府的公共管理活动为研究对象。2公共管理学所具有的学科特征并没有超出公共行政学基本理论的特征与范围。3公共管理学在研究方法上特别强调

16、用跨学科研究途径来研究公共管理问题，提倡以问题为中心的研究方法。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材关键术语公共管理学公共行政公共政策P、B途径“政治行政”二分法管理途径政治途径法律途径公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材复习思考题1分析公共管理与公共行政之间的内在联系与差别。2关于公共行政、公共管理的研究，存在着以下几种观点：第一，有人认为公共管理是公共行政的一个学派；第二，有人认为公共管理在实践上就是以市场化和企业精神为主要特征的公共行政改革，在理论上就是为改革提供支持的理论与观点，主要包括管理主义、新泰勒主义、全面质量管理理论、绩效管理理论等；第三，有人认为公共行

17、政已经发展到公共管理范式阶段，公共管理已经成为一个独立的范式。请分析评价以上观点。3关于公共行政的研究，历来存在着两种不同的取向：一种是宪政主义的取向，它秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平等价值，强调公共权力的制约和限制；另一种是管理主义取向，它秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。请你分别列举两种不同研究取向的代表人物及其理论观点，并加以分析评价。4比较分析公共行政学研究途径与公共管理学研究途径的差异。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材公共管理学（第二版）蔡立辉王乐夫主编公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第第 2 2 章章 公共管

18、理的理论发展公共管理的理论发展公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派公共管理与公共行政的联系与区别管理主义取向与宪政主义取向的理论内容与代表人物公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论和公共治理理论的主要内容21 134公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.1公共行政理论的演进2.1.12.1.1公共行政理论的初创公共行政理论的初创19世纪末20世纪初,资本主义已进入了上升阶段,随着经济和社会的快速发展,社会公共事务日益增多,政府的职能不断扩大,而且更加复杂、更加困难威尔逊认为,当时的美国仅就文官制度进行改革是不够的威尔逊提出应在对政治与行政这两个概念进行正确区分的基础

19、上将公共行政理论从政治学中分离出来，进行专门的研究“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担什么任务,其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务”“行政学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来,并使它们深深植根于稳定的原理”公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.1.1.2韦伯的官僚制理论从组织体制的角度为公共行政理论之传统形态的公共行政学的创立提供了理论框架。“行政管理班子对统治者（或统治者们）的服从，可能纯粹出自习俗，或者纯粹由于情绪，或者受到物质利害关系，或者受到思想动机（价值合乎理性）的

20、约束。这类动机在很大程度上决定着统治的类型。”区分了“神秘化组织”“传统组织”“合理化合法化组织”三种不同的组织形态韦伯认为,作为一种理想的行政组织形式,“官僚制”具有以下基本特征:（1）合理的分工。（2）层级节制的权力体系。（3）依照规程办事的运作机制。（4）形式正规的决策文书。（5）组织管理的非人格化。（6）适应工作需要的专业培训机制。（7）合理、合法的人事行政制度。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.1.1.3泰勒的科学管理理论科学管理的中心问题是提高劳动生产率，而要提高劳动生产率,就必须在企业推行“科学管理”,包括实行预先计划用科学的方法挑选工人对工人进行科学教育和培训

21、以使他们掌握标准化的操作方法,使用标准化的工具、机器和材料,在标准化的作业环境中完成经测算规定的工作定额管理部门和工人之间保持密切友好的合作关系在泰勒提出科学管理理论不久，不仅美国政府将其提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理，精简政府、调整机构，促进了政府工作的改革,提高了行政效率,而且有许多行政管理研究者也开始重视通过科学管理来解决政府行政效率的问题。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.1.2公共行政理论的建构2.1.2.2古利克和厄威克的科学化公共行政原则相关的工作应该作为一个单元来完成所有的机构应该合并成一些部门每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能力、专业知识

22、和经验选举产生的负责官员来指挥部门领导的权力与其责任应该相称每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员应该减少民选官员的人数委员会不应该用于行政工作，它们只应该承担准立法职能和准司法职能所有的行政工作都应该由单一的首长来领导,这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生并且对他们负责行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且有权指挥他们的工作行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门的工作和探究更好的工作方法古利克认为行政改革应该遵循以下指导原则公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.1.2公共行政理论的建构2.1.2

23、.2古利克和厄威克的科学化公共行政原则厄威克看来,下列原则对于行政组织的管理都具有普遍适用性:目标原则。人员与组织结构相适应的原则。“一人管理”原则。“专业参谋和一般参谋”共存的原则。“授权”原则。“责权相符”原则。明确性原则公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.1.2.1怀特的系统化公共行政理论行政具有共性,“行政为单一之程序,无论何处所见到之重要特质,均大体相同”管理是公共行政学的实践基础,“行政之研究应始自管理之基础,而不宜始自法律之依据”公共行政是科学,是实践的技术，即“行政在大体上,仍系一种技术,但于转变之为一科学之重要趋势上,极端重要”公共行政十分重要,“行政业已成为

24、,且将继续为现代政府问题之中心”公共行政学才在他手中真正赢得了作为一门独立学科的地位，该书也被公认为世界上第一本公共行政学教科书和公共行政学正式诞生的标志2.1.2公共行政理论的建构提出了建立公共行政学理提出了建立公共行政学理提出了建立公共行政学理提出了建立公共行政学理论论体系的四个基本假定。体系的四个基本假定。体系的四个基本假定。体系的四个基本假定。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.1.2.3福莱特的动态化公共行政理论她指出,群体生活能使人产生出一种强烈的情感,因而人在群体中的思想和行动,无法再由自己控制。对人的研究还反映在她对权威问题的看法上,她认为人都是很敏感的,只有在

25、环境的逻辑和事实的需要下,才肯接受权威。莱特的兴趣主要集中在组织运作的一般问题上,其中最基本的两个问题是:你想让人们做的是什么?如何科学地对人们的工作和社会交往给予控制和引导?公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.1.3公共行政理论的转型西蒙对传统行政学理论的批判主要是从所谓的“行政原则”和“政治行政”二分法这两个方面进行的。西蒙认为，从决策与执行的观点来区分政治与行政并不妥当，因为行政也必须做决策。西蒙认为:“在一门科学能够创立原则之前，首先必须具备某些概念因此，公共行政学理论的首要任务就是要建立一系列能够从理论角度描述行政问题的概念。”他选定“决策”作为基本的概念框架来研究公

26、共行政学2.1.3.1西蒙的批评与公共政策学派的出现公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.1.3.2沃尔多的批评与新公共行政学的勃兴第一，沃尔多认为，传统行政学的“政治行政”二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的。第二，沃尔多也批评了传统行政学的组织范式。他不仅批评了传统组织理论的理性主义倾向，而且还指出传统行政学过分地强调了组织之间的共性或所谓的原则。第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。新公共行政学包括以下基本内容1对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判2对社会公平价值观的提倡3对传统“政治行政”二分法的突破4对动态、开

27、放组织观的强调公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.2.1公共选择理论人是理性的自利主义者。一方面，任何个人，不论他是购买商品的消费者，还是提供商品的生产者，或者是某一政治团体的领袖，他的行为动机都是自利的，时刻关注的是自身的利另一方面，在行动上，他又是理性的，能够最充分地利用他所能得到的来最大化自身的利益。公共选择被解释为“对非市场决策的经济学研究”2.2.1.1经济人的人性假设与公共选择2.2现代公共管理理论的发展公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.2.1.2政府规模扩张与公共选择一是随着社会的发展，为了保证市场机制发挥作用所必需的社会“环境条件”，完善法律规

28、章以及维护社会秩序的要求也将随之递增。二是随着社会的发展，政府从事物质生产的经济活动越来越多，随着劳动生产率的提高，规模较大的企业较之规模较小的私营企业更具优势，这一发展促进了政府对生产领域的介入。三是随着社会的发展，社会对公共物品或劳务需求相应增加，而这些活动只有通过政府来提供才能最经济马斯格雷夫和罗斯托则从经济发展阶段的角度分析了政府支出和政府职能扩张的原因。1瓦格纳、皮考克和维斯曼以及马斯格雷夫和罗斯托的解释瓦格纳公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2帕金森定律帕金森定律揭示了政府机构不断膨胀的两大动力：“一是官员想要增加的是下属而不是对手；二是官员们相互之间制造工作。”用数

29、学方式说明帕金森定律为：在任何一个实际上处于和平时期的行政部门中，可以预料其工作人员将按照下列公式增加：X=2Km+LN不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员和工作机构的数量总会按几何级数增长。有关解决问题的主张包括：1.组织类型的理性选择。2.市场机制与个人选择。3.分权化。4.公共服务组织小规模化。5.自由化。3公共选择公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.2.2新公共管理理论胡德将新公共管理的内涵及特征概括为（1）向职业化管理的转变；（2）标准与绩效测量；（3）产出控制；（4）单位的分散化；（5）竞争；（6）私人部门管理的风格；（7）纪律与节约哈伯德(M.Hubbard)

30、将新公共管理归纳为十大方面：（1）主管的战略角色和战略管理实践的强化；（2）从行政到管理的重点转移（3）人事权由中央人事部门向部门主管的转移，（4）政策制定和执行的分离（5）绩效工资制；（6）改善财务管理，强化财务控制；（7）以组织规划和评估的形式（9）追求高质量和高标准的顾客服务；（10）改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”管理的自由化和市场化是新公共管理蕴含的两大基本理念。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.2.3新公共服务理论1.政府的职能是服务而不是掌舵2.公共利益是目标而非副产品3.在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性4.为公民服务，而不是为顾客服务5.责任

31、并不简单6.重视人，而不只是重视生产率7.公民权和公共服务比企业家精神更重要主要思想公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.2.4公共治理理论2.2.4.1公共治理理论的兴起伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机，以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长而出现了一种新型的公共管理理论，即公共治理理论。施罗德把“新治理”作为推行新政治的一个主导概念，其背后的含义是：国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，要从新的角度出发，推行新治理，而新治理的核心是“公民社会”公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材2.2.4.2治理的含义治理治

32、理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式2.2.4.3公共治理理论的内容第一，公共治理是由多元的公共管理主体多元的公共管理主体组成的公共行动体系。第二，公共管理的责任边界责任边界具有相当的模糊性第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系权力依赖和互动的伙伴关系。第四，治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理元治理”角色。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材本章小结1公共管理理论的发展演进，既表现出公共行政与公共管理内在

33、的发展演进规律，同时又受到外界环境条件的影响，从而使公共管理理论在不同的社会条件下具有不同的研究内容和重点，形成了不同的理论流派。公共管理理论的发展演进表现出从分立、争鸣到交叉整合与渗透并在争鸣中相互吸收的显著特点。2从知识发展的逻辑，研究公共管理理论发展与社会环境的关联性，研究公共管理各种理论流派前后发展演进的规律，研究当代公共管理理论的主要焦点问题；从实践验证的逻辑，研究各种公共管理理论的贡献与局限性，把握公共管理理论的发展趋势。由此进行公共管理规范研究与实证研究。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3公共管理的发展演进过程表现出两种不同的研究取向：一种是宪政主义取向，它秉承政

34、治学和法学的传统，关注民主、社会公平等价值，强调公共权力的制约和限制；另一种是管理主义取向，它秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。通过学习，应分别列举管理主义取向和宪政主义取向的代表人物及其理论观点，并能加以分析评价。4公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论和公共治理理论，既是当代公共管理理论的重要内容，又是西方各国公共管理改革的指导理论。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材关键术语管理主义宪政主义官僚制理论科学管理理论POSDCORB西蒙沃尔多之争新公共行政学公共选择理论新公共管理理论企业家政府理论公共治理理论新公共服务理论公共管理学（第二版）新

35、编21世纪公共管理系列教材复习思考题1分析公共管理与公共行政的联系与区别。2分析评价新公共行政学理论的基本内容。3分析评价企业家政府理论。4分析评价新公共服务理论。5分析评价公共治理理论。6官僚组织理论是马克斯韦伯所倡导的一种理想的、完全建构在他对于“合法权威”观念基础之上的行政组织理论。有人认为官僚体制是与传统工业经济体制相适应的组织形态，而不适应网络经济和信息社会。（1）请具体分析官僚制度的特征、优点和缺点。（2）论述在网络经济和信息社会条件下应如何发挥官僚制度的作用和改进官僚制度。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材7案例分析题：请认真阅读案例材料，然后按照要求分析并回答问题

36、。有一位官员A认为自己已经超负荷工作了，一般来说他有以下三种可能的解决方法：辞职；要求与官员B共同完成这项工作；要求增加两名下属人员C和D。可以推断，官员A肯定会采用第三种选择。如果辞职，就会失去晋升的机会和领取退休金的权利。如果将B作为自己的同级同事来共同负责这项工作，A实际上为自己增加了一个竞争对手，这也许会影响A的晋升。因此，A宁愿要C和D作为助手，他们的地位低于自己。不仅如此，A还可以将工作分成两类，分别让C和D完成，而自己就可以作为协调C和D的唯一主宰，其所从事的工作也就可以更多地由操作性工作变为管理性工作。这里有一点极为重要，即C和D是不可分割的。单独使用C是不可能的，否则C就与A

37、平分工作，这样C与A的地位实际上就几乎平等了，而这恰恰是A不愿意看到的。由此看出，下级或助手必须是两个或更多，他们由于担心别人被提拔，所以会安分守己，服从上级。当有一天C感到工作太重时，A作为上司又会增派两名助手E、F给C，以减轻其工作负担。为了避免内部摩擦，A还得给D增派两名助手G、H，因为C和D原本是同级的。当增加了E、F、G和H后，A的晋升几乎是肯定的了。因此，不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员的数量总会按几何级数增长。问题：（1）归纳材料的主要观点。（2）运用帕金森定律检验、分析上述材料反映的事实。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材公共管理学（第二版）蔡立辉王乐夫主

38、编公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第3章公共组织公共组织的性质、特点与基本类型公共组织的结构及其设计我国事业单位及其管理体制的形成、存在问题与改革科层制组织的特征、面临的困境公共组织变革的目标、内容与趋势公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.1公共组织的性质与结构2公共组织的含义公共组织公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。3.1.1公共组织的内涵3.1.1.1组织与公共组织1组织的含义所谓组织，就是人们按照一定的

39、目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识地建立起来的人类群体。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.1.1.2公共组织的基本要素1物质要素（1）人员（2）经费（3）物资设备2精神要素（1）目标（2）责权结构（3）人际关系1以增进公共利益为目标2公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性3公共组织受到高度的公共监督4公共组织的活动具有政治性5公共组织的目标在形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难6公共组织具有一定的独占性3.1.1.3公共组织的特征公共组织的特殊性在于其“公共性”公共管理学（第二版）新编2

40、1世纪公共管理系列教材3.1.2公共组织的结构3.1.2.1公共组织的纵向结构公共组织纵向结构分工的职责分配关系是最高层级的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。中中层公共组织为半封闭、半开放系统，既要使本层级公共组织与上级公共组织保持一致，又要满足本单位工作对象的具体要求。基层公共组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题.公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.1.2.2公共组织的横向结构3.1.2.3公共组织的主要结构形式（1）按业务性质分工。（2）按管理程序分工。（3）按管理对象分工。直线制职能制直线职能制矩阵制公共管理学（第二版）新编21世纪公

41、共管理系列教材3.1.3公共组织的类型3.1.3.1政府组织广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系3.1.3.2非营利组织非营利组织的含义是：以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织。与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。3.1.3.3准政府组织准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即以增进公共利益为组织目标，通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的非营利的公共组织。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系

42、列教材3.2非营利组织萨拉蒙和安黑尔认为非营利组织具有六个特征：一是正式组织性；二是非政府性；三是非利润分配性；四是自主管理性；五是自愿性；六是公共性。沃尔夫（Wolf）则认为非营利组织具有五个特征：一是有服务大众的宗旨；二是有不以营利为目的的组织结构；三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；四是本身具有合法免税地位；五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。3.2.1非营利组织的特征与分类3.2.1.1非营利组织的特征公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.2.1.2非营利组织的“非分配性约束”所谓“非分配性约束”，是指非营利组织不能把获得的净收入（net earnings）分配

43、给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等，净收入必须保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.2.1.3非营利组织的分类1国外非营利组织的分类2中国非营利组织的分类（1）已登记非营利组织。（2）未登记非营利组织。宗教性组织社会性组织文化性组织学术性组织保护性组织政治性组织慈善性组织社会运动组织公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.2.2非营利组织是公共管理主体的必要组成部分3.2.2.1非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者3.2.2.2非营利组织能提高公共物品的供给效率3.2.2.3非营利组织能较好地

44、满足社会多元化的需求3.2.2.4非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求公共管理的本质要求和公共管理不同层次或领域的存在，以及非营利组织所具有的特性，决定了非营利组织是公共管理主体的必要组成部分。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.2.3当代中国公共管理中的非营利组织3.2.3.1我国非营利组织的兴起中国漫长的封建社会中不存在非营利组织；新中国成立后直到改革开放之前不存在真正的非营利组织。建立社会主义市场经济体制的改革从两个方面催生了非营利组织：一方面，市场经济在中国的出现和发展，为非营利组织的成长打下了必需的基础。另一方面，社会主义市场经济体制的建立与完善、转变政府

45、职能的改革不断深入，也对非营利组织的建立提出了要求。为此，我国强化了培育和发展非营利组织的公共政策。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.2.3.2我国非营利组织发展存在的问题1非营利组织自身存在的问题2由与非营利组织相关的政策、法律与管理等构成的外在环境问题（1）身份不清。（2）非营利组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。（1）对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视过程监督的现象。（2）法制薄弱。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.2.3.3我国非营利组织改革发展的基本取向1大力培育非营利组织第一，在社会领域推进“政社分

46、开”改革。第二，重点在资金方面进行必要的帮助。2加强对非营利组织的监督管理第一，逐步完善有关非营利组织尤其是其活动的法律法规。第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.3事业单位3.3.1.1事业单位的含义事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。3.3.1.2事业单位的基本特征（1）事业单位活动的非经济性和政治性。（2）事业单位由政府主办并主管。（3）事业单位经费由公共财政供给。（4）整个事业单位系统具有行政性。3.3.1事业单位

47、的含义与特征公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.3.2事业单位改革（1）事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解。（2）社会效益不高。（3）与经济建设结合不紧密。（1）事业单位的社会化。（2）资源配置和服务的社会化。（3）事业单位运行的法制化与民主化。3.3.2.1事业单位改革的必要性3.3.2.2事业单位改革发展的目标取向公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.3.2.3事业单位改革的基本原则和分类改革（1）实行政事分开。第一，实行职责分开。第二，实行管理方式及手段分开。（2）实行事业单位的分类改革第一，具有准政府组织性质的事业单位通过立

48、法或行政授权等方式执行和处理某种行政延伸性事务，是公共管理中的准政府组织。第二，具有一定经济效益的公益性的事业单位并入非营利组织之中，依法实行严格管理，避免其由公益性变为营利性，从而改变其作为社会公共组织的基本性质和宗旨。第三，具有生产经营性和能力的事业单位加强对这些单位的财务监督和审计，加强行为规范和服务质量的监督，从而确保这些单位不利用管理公共事务、提供公共服务的机会谋取不正当的利益，损害社会公平。公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.4公共组织的变革3.4.1.1科层制组织的基本特征1专门化2等级制3规则化4非人格化5技术化6公、私分明化3.4.1.2科层制方法的主要内容1

49、组织标准化2工作秩序化3管理规范化3.4.1科层制组织与反思公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.4.1.3传统科层制组织的缺陷与困境1传统科层制组织的缺陷（1）科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就像一部机器。（2）采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。（3），组织成员照章办事、墨守成规、得过且过、不负责任。（4）机构不断膨胀，职能交叉重叠。2传统科层制组织面临的困境（1）从组织环境来看（2）从组织结构上看（3）从组织方式上看公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材3.4.2公共组织的变革目标和内容3.4.2.1公共组织变革的目标1提高公共组织适应环境的能力2

50、提高公共组织自身的稳定性、协调性3提高公共组织的工作绩效3.4.2.2公共组织变革的内容1组织结构的变革2权力关系的变革3技术变革4产品和服务的变革5人力资源变革公共管理学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材本章小结1现代社会中的组织主要包括公共组织和非公共组织。公共组织是以实现公共利益为目的、以管理公共事务和提供公共服务为基本职能的社会组织。为了实现组织目标和充分发挥功能，公共组织必须建立科学、合理的组织结构及其形式。2在公共管理中，由于公共管理层次、公共事务性质的不同，政府组织、非营利组织和准政府组织构成系统的公共管理主体。现代公共管理主体是以政府组织为核心的，由政府组织、非营利组织和准