政府投资项目推进慢的原因分析及对策建议.docx

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1、政府投资项目推进慢的原因分析及对策建议政府投资项目推进慢的原因分析及对策建议近年来, 我区经济持续快速发展, 固定资产投资数量逐年大幅增加, 投资规模不断扩大, 特别是在一些政府投资建设公共项目, 基础设施建设, 已大大改善了马尾区的投资环境, 提高人民生活水平. 但政府投资项目超概算情况仍普遍存在, 虽然各级各部门实施全覆盖的监督检查, 规范了投资项目及资金管理, 但仍没有得到有效控制, 已成为一种顽疾. 究其原因, 除了物价波动、政策调整、自然条件等因素的影响外, 政府投资项目管理各阶段工作存在薄弱环节是其重要原因. 政府投资项目超概算, 不仅会增加政府投资支出, 造成损失浪费, 而且会降

2、低政府投资效益, 影响政府形象. 因此超概算问题亟待解决, 笔者现结合审计实践, 分析存在超概预算、超计划投资问题的原因, 并针对性地提出改善建议. 一、政府投资建设项目超概算问题主要表现形式1.随意扩大建设规模, 增加建设内容. 有的建设单位在未经项目审批单位报批, 有的不能严格按照批复的概算进行设计、施工, 而是随意增加建筑面积, 先斩后奏. 如：某建设项目在原项目附属设施和配套工程上, 加大建设配套用房的面积3000平方米, 总占地面积为1536平方米, 约增投资1500万元. 2.自行提高建设标准. 一些政府投资建设项目的法人单位, 对原概算中的建设标准人为提高. 如某项目夜景灯光原概

3、算90万元, 现提升档次后, 造价为450万元左右, 约增概算360万元. 3.建设期限拖延, 增加成本. 部分政府投资建设项目原概算要求建设期限被长期拖延, 建设期限为一年的项目拖延至两年或更长才能完成, 增加了建设项目的投资成本和建设费用. 4.现场签证失实. 现场签证中存在无中生有、价量不实问题,有些是由于管理人员及监理人员工作能力低等原因造成,有些是有关项目管理人员不坚持原则等原因造成,此类现象在隐蔽工程及临时工程的部位特别突出. 5.改变建设资金来源渠道. 部分项目在建设中临时改变资金来源渠道, 由无偿投入变为有偿资金投入, 增加利息等费用使投资增加. 二、政府投资建设项目超概算原因

4、1.投资计划的随意性. 项目立项审批前,没有科学合理的概算,靠粗略的估计数代替,或投资概算缺乏科学依据,为了项目易审批,人为压低概算,在项目建设中主管领导随意增加建设内容,提高装修标准扩大投资规模. 同时也存在重点建设、非上不可项目为了避免重蹈复辙, 人为扩大投资概算,给自己预留宽松的资金使用环境的现象. 2.项目设计脱节, 造成施工变更. 项目图纸在进行设计时, 设计单位未进行实地调查, 仅根据建设单位主观意愿、口头描述进行理论设计, 有的设计图纸甚至出现结构误差等, 在图审时由于时间匆忙又没有审核出来, 造成施工图纸与实际出入, 形成工程变更；项目设计时完成后, 建设单位领导没有完成理解设

5、计概念, 为达到新的使用目的, 在施工过程中施工方不得不进行变更工程, 又会造成超预算投资. 如：某项目施工图设计建筑面积为2.64万平方米, 比初步设计增加2400平方米, 仅此约增造价3000万元（含装修）. 3.投资（概）预算编制不全面. 部分项目批准的投资金额为估算金额, 没有编制完整的概算书, 更没有施工图预算, 特别建设单位其他费用没有列入预算, 比如：土地出让金、设计费、监理费、城建配套费、消防配套费等, 而这些费用都应该在建设项目决算造价范围内. 如:某项目原概算打桩深度23.5米, 实际设计打桩深度40米, 深度相差近一倍；场馆建筑声学整体漏项, 约增造价1280万元；装修水

6、电工程量整体漏项, 同时原概算未考虑火灾报警、防排烟、能耗监控等造价, 约增造价3060万元. 4.招投标过程理下隐患. 这主要体现在一个基建项目是由多个单项工程组成,单项工程又由多个单位工程组成,单位工程又是由多个专业工程组成,工程招投标时,有些建设单位只取其中部分内容进行招投标,其他部分仍采用议标,留下讨价还价的余地,形成造价不确定因素. 其次,由于承包商采用巧妙的投标策略如不平衡报价,承包商投标报价时,在不影响总价的情况下将工程预计会增加的项目单价提高, 以求在工程结算时得到更理想的造价,这就给有效控制工程造价形成了突破口. 5.建设单位管理水平参差不齐. 政府投资项目多数采取由建设单位

7、及其主管部门负责建设管理, 建成后移交给业主管理的方式进行, 这种只管花钱不管还钱的方式, 对控制项目的造价积极性不高, 一些建设单位虽临时组织了指挥部或领导小组, 但这些人员往往缺乏专业知识和管理经验, 容易造成工作不到位. 管理失误造成工程返工, 额外费用增加的现象屡见不鲜. 6.工程监理未落到实处. 首先监理机构不完善, 监理人员不稳定；其次, 监理制度运行的环境较差, 监理组织名为社会中介构, 实受雇于建设单位, 在目前的社会环境中, 其监理程的一切活动是迎合其雇主. 7.施工单位低价中标, 施工变更内容多. 有的施工单位想尽办法, 不惜一切代价中标, 具体施工时为了增加造价, 想尽各

8、种办法, 提出变更项目, 由此必然造成超概算投资. 综上所述, 造成超概算的主要原因是设计单位、施工单位、建设单位及一些个人的不当行为造成的. 要杜绝超概算现象, 提高投资效益, 必须制定相应的办法和措施. 三、针对上述因素造成的超概算现象, 提出以下改善意见（一）加强设计阶段对工程造价的控制(1)增强法律法规意识, 严把决策关. 各级各部门要进一步增强财经纪律观念, 充分认识固定资产投资项目审批计划的严肃性. 在各级各部门对重大投资项目批复前, 可以进行广泛论证, 听取专业人士的可行性研究报告, 尽量杜绝决策失误. (2)工程项目的设计阶段是工程投资控制的关键阶段. 项目决策后, 控制投资的

9、关键在于科学合理的设计. 首先选择具备资质级别的设计单位, 设计方案、设计目标要经相关领导, 尤其是建设单位认可后, 再进行设计图纸. 设计图纸要经过三级审核, 以确保设计图纸正确无误, 使图纸更加规范, 达到工程项目的设计目的. （二）加强施工阶段对工程造价的控制(1)健全设计变更审批制度. 设计变更之前, 必须进行工程量及造价增减分析, 并需经原设计单位同意；如变更后工程造价突破概算, 必须报经原审批部门审查, 原审批部门同意后, 再对工程进行概算调整. (2)注重对工程费用的控制. 加强对工程成本的控制, 要特别重视材料设备的采购保管和成本管理. 要对各个施工阶段进行分项工程成本控制,

10、减少直接费、施工管理费和独立费的支出, 这样即可控制工程投资又可提高施工单位的经济效益. (3)完备隐蔽工程现场签证手续. 隐蔽工程占工程造价的比重较大, 是随着施工过程的进展面而发生, 在工程结算时比较难以掌握. 由于工程建成后基础以下的部分无法看到, 若缺乏完备的现场签证手续, 势必会增加工程结算的难度. 因此, 一定要制定完备的隐蔽工程验收记录, 严格控制施工现场的每一项隐蔽工程签证, 要以有效签证后的隐蔽工程量来作为编制结算的依据. (4)推行监理责任制, 严把监理关. 对于建设项目质量管理要选择具备资质监理单位, 签定监理合同, 明确规范监理职责与义务, 有效运行监理控制制度, 对隐

11、蔽工程及其他内容进行全程跟踪监理, 完善签证手续, 确保工程建设质量, 充分发挥工程监理监督力量. （三）加强对建设单位的约束(1)认真执行建设项目法人责任制. 首先要按法人责任制的要求, 选择工作能力强、实践经验丰富、作风正派的人负责和管理项目的建设工作. 要落实该制度中各项管理制度的责、权、利的规定, 理顺各方面的关系, 并制定奖惩制度, 使这些制度起到激励和鞭策的作用. (2)严把工程结算关. 工程结算将决定建设项目工程成本, 最终确定工程造价, 但目前, 施工单位在提交的工程结算中存在着多算工程量, 高估冒算的现象. 因此, 要加强工程结算审核工作, 特别是加强对额外工程费用的控制,

12、严格按规定进行结算. (3)严格合同管理. 在执行施工承包合同中, 建设单位必须牢牢把握支付关. 对施工单位提交的结算工程款清单, 要进行逐项审查, 并在分项考核的基础上实行总量控制, 严格防范超前结算和超概算的情况以及减少索赔费用的发生. （四）加强工程的审核审计监督, 确保投资效益(1)加强建设项目的报建审核. 项目报建时, 财政、审计部门要审核审计项目的规模是否与投资额相配, 基础资料是否齐全, 有无改变建设用途内容或擅自提高标准、扩大建设规模等, 若发现问题需及时反映给建设项目审批的有关部门. (2)加强招投标监督, 严格执行招标投标法. 除对招标标底、招标文件、合同条款、招标方式等进

13、行审查外, 在工程实施过程中还要进行监督检查, 杜绝规避公开招标和虚假招标行为. (3)加强建设项目实施过程中跟踪审计. 由于事后审计的滞后性, 事后审计不利于控制投资规模, 不利于控制建设投资成本, 不利于廉政建设. 期中审计可及时了解现场签证是否真实、合理、合法, 及时发现资金使用问题即时纠正. 对于重点工程有关部门要实行全过程跟踪审查. (4)严格建设项目决算, 杜绝虚增造价的发生. 要认真审查建设项目是否按有关部门的要求和相关的验收标准办理了竣工验收手续, 审查建设项目竣工决算资料是否完整, 尤其要对建设项目竣工决算造价的真实性、合理性进行审计, 在审计中发现的问题, 要及时予以调整.

14、 政府投资项目的投资控制必须从优化设计、加强招标投标管理、严格计价管理、加强合同管理、严格控制工程现场变更等方面着手, 这项工作是一项系统工程, 必须通过建立相应的基建管理制度和方法, 加强和完善有关的法律、法规政策, 才能使工程建设过程做到公平、公开、公正, 使政府投资建设项目做到省钱、优质、高效. 政府投资项目推进慢的原因分析及对策建议近年来政府投资审计工作不断加强, 有效提高了政府投资建设项目的管理水平, 避免了财政资金的损失浪费, 但从审计的情况看, 政府投资建设项目管理还存在许多问题, 应引起重视. 一、政府投资建设项目管理中存在的问题（一）工程招投标方面根据中华人民共和国招标投标法

15、, 全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购, 必须进行招标, 而实际工作中部分建设单位未能很好的执行招投标制度, 将本应公开招标项目不招标的情况时有发生, 如某美好乡村项目建设, 仅就政府对该项目补助资金部分工程履行招投标手续, 没有就整个工程进行公开招投标；还有的建设单位将招标范围仅限于建筑安装主体工程, 而对符合招标要求的装修或绿化、亮化、硬化等配套附属工程直接发包, 变相规避招投标；还有的项目资金大, 如部分扶贫和农发资金项目, 实施地点分散, 造成大额资金小额化, 化整为零后达不到招投标的规模, 从而规避招投标；还

16、有的招投标活动流于形式, 代理机构未严格按国家有关规定执行, 在时间紧、任务重的情况下编制的招标文件存在问题, 特别是对工作内容的描述含混不清、工程量计算不准确等；还有的投标单位围标串标, 买标卖标, 挂靠转包等违规方式成为招投标的潜规则. （二）勘探设计方面现阶段, 有的工程由于勘探不到位, 对施工现场实际状况了解不够, 图纸设计粗糙, 一方面导致招标代理机构在编制工程量清单时漏项情况经常出现, 另一方面也会造成设计图纸的变更, 影响投资成本. 另外, 在建设工程投资管理过程中, 设计阶段对投资控制不严格. 在实际工作中设计人员设计制图意识强, 但进行经济优化的意识比较弱, 不可避免的存在只

17、管设计不问经济的现象. 如某建筑项目, 根据地基的承载力可以采用砼条形基础, 而设计采用砼灌注桩基础, 两者相比大大增加工程投资. （三）工程预算编制方面工程预算编制质量不高的现象仍然存在. 一是由于建设单位所委托的造价（咨询）公司在编制工程预算时受公司编制人员素质的影响, 加之时间紧任务重, 未严格执行内部三级复核制度, 编制的工程预算存在漏项、少算或多算工程量的现象时有发生；二是预算材料价格的不确定性影响预算编制质量, 工程材料费在整个建设工程投资中占有很大的比重, 其价格会直接影响预算的编制质量, 由于预算材料价格是按照工程造价管理部门定期公布信息价格进行计算的, 具有不确定性, 如果价

18、格上涨或下跌幅度超过预算估计的范围, 必然会严重影响预算编制的价格. 现阶段政府投资工程大都采取清单招标的方式, 如果招标控制价不准, 不仅无法有效控制投资, 而且可能存在拖延工期、影响工程质量甚至会引发经济纠纷. （四）项目现场管理方面项目监理受业主方委托对工程质量、进度及工程造价的控制进行现场监督, 理应维护业主的利益, 但实际工作中部分项目监理未按规定履行职责, 随意签证的情况时有发生；有的签证时间不及时, 靠事后回忆补办；有的签证手续不全, 无签字盖章或没有审核意见；有的签证内容不详细, 模棱两可、含糊不清, 计算费用的依据不充分；还有的签证工程量不实, 同一事项分解重复签证等等. （

19、五）中介造价咨询公司管理方面工程造价的确定专业性强且程序多, 在预算编制、预算审核、竣工结算、决算审计等整个过程中, 需要反复委托中介造价机构进行. 虽然经过层层复核审计把关, 工程质量和工程造价得到很好控制, 但需要支付的中介费用也较高. 另外, 由于工程造价编制的中介机构业务水平和职业道德原因, 工程漏项、多计工程量、高套定额等现象也时有发生, 导致复核的中介机构的效益收费随之增多. 在实际工作过程中, 对中介机构的监督和管理措施不够, 不能有效控制中介机构出现的各种问题. 二、进一步规范政府投资项目管理的建议1、建立有效的项目管理机制. 严格按照建设项目程序办事, 项目建设必须做到先立项

20、、可行性研究、报批, 然后勘察、设计、施工, 对符合招投标条件的项目严格执行招投法的规定进行招投标, 建设单位不能变通方式规避招投标. 同时政府应加强对招标代理机构的监管, 杜绝招投标过程围标串标、买标卖标等违规现象发生. 2、加强建设单位工程业务管理. 让真正懂工程的人参与项目建设, 同时应谨慎选择勘察设计单位, 签订合同应明确双方责任和义务, 对工程建设过程中由于勘察设计单位失误等人为因素, 导致工程变更增加投资的应追究其责任. 同时在设计过程中应根据总体规划及时跟设计部门沟通, 集中组织勘察、设计、聘请工程专家对重要部位从经济出发进行科学论证, 节约政府投资. 3、规范中介造价机构管理.

21、 加强中介机构项目质量控制和执业人员自律体系建设, 约束中介机构服务行为, 既有效发挥财政资金最大效益, 又切实提高中介服务质量和水平. 尽快建立中介机构信用体系制度, 对中介机构人员玩忽职守、违反职业道德的行为, 审计机关应及时终止服务, 并追究相关人员责任, 及时防范审计风险. 4、加强对监理人员的监督管理. 监理机构的选择也应通过招标方式确定, 监理人员应严格按照监理合同履行职责, 进行现场监督, 保证工程质量, 维护业主的利益, 做好现场签证, 杜绝不合规签证, 建设方也应对现场签证进行签字认可, 做到手续齐全, 内容完整, 事实清晰. 对监理人员不履行职责, 出现违纪违规现象的, 应

22、追究相应的责任. 5、加大政府投资审计力度. 不断扩大审计范围、优化审计方式、改进审计手段, 全面加强政府投资建设项目审计监督. 在审计中, 注意检查和揭露项目建设过程中各环节发生的违规违纪问题, 确保投资审计不留死角、没有遗漏, 提升审计效果. 政府投资项目推进慢的原因分析及对策建议中小企业已经成为经济发展的重要推动力量和组成部分, 在这样的背景之下, 各级政府也在加大对中小企业的支持力度和扶持力度, 比如简化行政审批手续、提供资金支持等为中小企业快速健康发展提供全方位的服务. 但是由于信息不对称、审批手续繁琐、企业申报不积极等情况, 谈及优惠政策, 不少中小企业主表示不知情、不感冒, 不好

23、办理, 对中小企业的扶持政策, 均在落实过程中遭遇困难. （一）信息不对称导致知晓率低. 一是无法及时了解政策. 近年来, 中央、省、市县相继出台许多支持中小企业发展的优惠政策, 但是相关支持政策信息不能及时传递到企业中去, 酒在深巷无人知, 政府与企业之间信息不对称导致企业对政策知晓率低, 甚至部分微小企业在新政策出台后才了解到旧政策, 从而无法享受旧政策却达不到新政策的要求. 对例如松阳县荣兴活性炭有限公司负责人反映不了解有哪些优惠政策, 也很难获取到有效信息, 即便获取到的信息也非常零散, 并且取得时间明显滞后, 对于优惠政策怎么兑现, 怎么操作更是不清楚, 还不如用心跑市场. 二是无法

24、全面了解政策. 各级、各部门出台优惠政策时间不一, 缺乏统一的政策汇总平台, 企业尤其是新办企业难以全面了解政策情况. 如, 松阳县和禧工贸有限公司, 2016年新投产, 企业老板、财务人员及相关的行政人员都是刚入行, 对先前出台的关于固定资产投资、退税、技术创新等优惠政策只知其一不知其二. 三是难以深入解读政策. 一些政策内容多, 要求高, 而企业又缺乏相关的人才, 无法深入解读政策, 导致对政策不同程度上存在理解偏差. 如, 宝丰钢业集团有限公司, 在申报土地税使用减免政策时, 虽深入了解相关政策, 但是申报时是否属于减免的具体项目与财政局核定的有出入, 不得不多次修改申报材料, 从而拖延

25、了申报时间. （二）门槛太高导致无法享受. 政府补贴资金由于额度有限, 需要设定一些门槛. 看是普惠政策, 但对于一些经济相对落实后地区的中小企业来说门槛太高, 企业往往在投资金额、亩均税收、技术创新、品牌建设等方面达不到相关的要求, 感觉这样的政策形同虚设. 如浙江绿远光伏科技有限公司反映, 企业投资5000余万元, 却因不符合技术设备投资比例在50%以上的要求, 无法享受固定投资政策. （三）手续繁琐兑现时间长. 一是审批手续繁琐. 一般优惠政策属于引导政策, 受惠面较大, 自然也需要企业提供各种证明. 因为需要层层审批而变得难以企及, 企业与优惠政策之间隔起了一道玻璃门. 例如浙江科马摩

26、擦材料有限公司, 该企业属于民政福利企业, 残疾人比例较大, 残疾人每年工资总体大约350万, 所得税先交后退, 但是在申报退税优惠政策时, 备案程序复杂, 手续繁多, 各个部门重复提交的文件很多. 二是审批程序历时较长. 一项政策往往涉及多个部门, 需要各部门领导签字再盖章, 甚至一个部门涉及多个科室审核, 所以完成一项政策程序时间往往很长, 难以实现最多跑一次. 如, 浙江隆达不锈钢有限公司, 2016年申报政府质量奖, 需要环保、安监、国土等8个部门审批, 完成一系列的审批花了三个多月的时间. 三是兑付时间长. 一些企业反映, 虽然申报资料齐全了, 但兑付时间有时好几个月, 甚至半年多.

27、 如浙江恒劲松脂有限公司, 2016年申报技改资金补助, 半年才兑付. 浙江益大特钢有限公司负责人反映, 2016年下半年进行了技改, 当年12月底已验收并已申请技改补助, 但是因为还有一些企业没有技改好, 要等其他企业技改完成并全部验收了一起兑付, 从而过了半年还没有得到优惠政策的实惠. 官场小说（四）申请成本上升不愿折腾. 优惠政策出台越多, 细则越来越规范, 很多优惠政策在申报时要求提供财务报告或审计报告, 这对于中小微企业来说是非常艰难的选择. 多年来, 中小企业在成长过程中, 财务规范一直是难题, 如果规范财务制度的话很可能导致税收增长, 造成经营上的压力. 申请补贴时要求出示财务报告会让企业对政策变得不积极, 他们会再三权衡是否会导致自己成本上升. 虽然不少企业主已意识到规范化运营的重要性, 但是考虑到政府补贴资金、税收减免的金额太低, 均表示不愿意去折腾. 本文来源：网络收集与整理, 如有不慎侵权, 请联系作者删除, 谢谢！第 19 页 共 19 页