行政公文处理及写作前言与第一章概说公.ppt

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1、行政公文处理及写作文秘与写作课程补充教材马定科 编著广州中医药大学2001.8前言 文秘与写作是我校公共事业管理专业（卫生事业管理方向）的必修课程。文秘工作，顾名思义，就是文秘人员的工作。但文秘工作，又不仅仅与文秘人员有关；每一个管理工作者，都或多或少地要接触到文秘工作。所以，作为未来的管理工作者，必须掌握文秘与写作的基本知识。前言 文秘与写作的基本知识应当包括哪些内容呢？“文秘”和“写作”是并列关系而不是偏正关系。这就是说，文秘与写作的基本知识，除了作为一名文秘人员所必须掌握的写作知识以外，还包括作为一名文秘人员所必须掌握的其他知识，如公文的收发办理、归档和管理，即公文处理的其他有关知识（从

2、严格意义上讲，公文的处理包括发文办理中的公文草拟，草拟就是写作；所以公文的处理是把公文写作包括在内的）。前言 当然，公文写作是文秘人员最为重要的一项任务；因此，文秘与写作基本知识的重点也就是公文写作知识。公文写作，作为一种写作，就具有写作的共性：主题的确定，材料的选择，结构的安排，语言的运用，等等；但公文写作也有自己的个性，这种个性是由其固有的特点而形成的。所以，学习公文写作知识，应当把重点放在掌握公文写作的个性上，并把对一般的写作原理和知识的了解融于对各种公文特点、写作要求和方法的学习之中。前言 本人几乎所看到的教材、专著，都只讲公文的写作，不讲或者极少讲公文处理的其他内容。另外，即使是20

3、01年3月再次印刷的一本专著，讲行政公文写作，所依据的也是1993年11月21日国务院办公厅发布、1994年1月1日起施行的国家行政机关公文处理办法；而2000年8月24日国务院已经发布新的办法并要求自2001年1月1日起施行，原办法同时废止。前言 为了使我校公共事业管理专业（卫生事业管理方向）的学生及时了解新办法，本人编写了行政公文处理及写作这本书，作为文秘与写作课程的补充教材。本书依据自2001年1月1日起施行的国家行政机关公文处理办法和国家质量技术监督局1999年12月27日专门就国家行政机关公文格式发布的中华人民共和国国家标准（GB/T 97041999），又参考了本课程基本教材以及其

4、他专著的有关内容。在此，向被参考教材、专著的作者、编者表示谢意。前言 由于时间十分仓促，本书肯定有许多不当之处，敬祈教正。第一章 概说公文 显而易见，行政公文包括在公文里面。简要地了解有关公文的知识，对于学习与掌握行政公文的处理及写作很有帮助。所以，本章将主要围绕广义的公文进行概要的说明。第一节 公文的含义和分类 一、公文的含义（1）公文，简单地说，就是公务文书。公务，可以理解为公共事务；所以，公文就是在处理公共事务中使用的文书。它的核心是“公”，是“公务”，是“公共事务”。抓住这个核心，就把公文与私人交往的文书区别开来了。公文的含义（2）中国共产党机关公文处理条例对党的机关公文下了这样的定义

5、：党的机关公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。公文的含义（3）国家行政机关公文处理办法对行政机关公文则下了这样的定义：行政机关公文（包括电报），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。公文的含义（4）把两者结合起来，把党的公文和行政公文两个定义的共同点归纳出来，可以看出公文定义中有这么一些要素：公文的作者 公文的用途 公文的效力 公文的体式 （一）公文的作者 公文的作者是“机关”，是党的机关或者行政机关，都是法定的组织。

6、（二）公文的用途 公文的用途是“公务”，是用来实施领导、处理公务或者依法行政和进行公务活动的。（三）公文的效力 公文的效力是“法定”的，或者称为“特定”的；法定的效力只有在履行法定程序的前提下才能产生，具有法定效力的公文对受文者自然有一定的强制性和约束力。（四）公文的体式 公文的体式是“规范”的；不管是文体还是格式，都是规范的。对这个要素的表述，党的机关公文和行政机关公文没有丝毫差别。公文的含义（5）我们可以根据这4个要素，并稍为延伸一下，对公文下这样的定义：公文是法定组织，包括党政机关、社会团体、企事业单位及其法定代表人，在行使管理职权、处理公共事务时使用的，具有直接效用和规范体式的文书。二

7、、公文的分类 公文的分类方法很多，一般有广义公文与狭义公文之分。广义的公文，包括通用公文和专用文书；狭义的公文，就是通用公文。（一）通用公文 通用公文，也就是狭义的公文，一般是指行政机关公文（以下简称行政公文）和党的机关公文（以下简称党的公文）。1.行政公文 是国家行政机关公文处理办法（以下简称办法中规定的公文，共13个种类：（1）命令（令）（2）决定 （3）公告 （4）通告 （5）通知 （6）通报 （7）议案 （8）报告 （9）请示 （10）批复 （11）意见 （12）函 （13）会议纪要 与原办法比较 与1993年11月21日国务院办公厅发布、1994年1月1日施行的国家行政机关公文处理办

8、法（以下简称原办法）相比，新办法：少了“指示”，多了“意见”。2.党的公文 是中国共产党机关公文处理条例（以下简称条例）中规定的公文，共14个种类：（1）决议 （2）决定 （3）指示 （4）意见 （5）通知 （6）通报 （7）公报 （8）报告 （9）请示 （10）批复 （11）条例 （12）规定 （13）函 （14）会议纪要 3.行政公文和党的公文 有9个种类是相同的（决定、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要），分别有4个命令（令）、公告、通告、议案和5个（决议、指示、公报、条例、规定）种类是不同的。这也就是说，通用公文总共有18个种类。（二）专用文书 说专用文书不计其数，这话一

9、点也不夸张；仅就对专用文书进行分类而言，就五花八门，足够令人眼花缭乱的。我们把专用文书分成以下6类：事务文书 经济文书 传播（信息）文书 社交文书 会务文书 考核文书 1.事务文书 这一类包括：计划、总结、调查报告、工作规约文书（章程、办法、细则、规则、准则、制度、守则、公约等）、行政诉讼公文（诉讼当事人公文、人民法院裁判公文）等。2.经济文书 这一类包括：经济合同、经济活动分析报告、市场预测报告、可行性研究报告、经济论文、涉外商务文书（涉外商务信函、涉外商务电文、涉外商务行政管理文书、涉外商务契约、涉外诉讼文书、涉外商务礼仪文书）等。3.传播（信息）文书 这一类包括：消息、简报、商业广告、启

10、事、声明、新闻短论等。4.社交文书 这一类包括：庆贺辞、祭吊辞、邀聘辞、感谢辞、迎送辞、题赠辞、演说辞等。5.会务文书 这一类包括：开幕词、闭幕词、讲话稿、汇报提纲、会议提案、会议报告等。6.考核文书 这一类包括：述职报告、考核材料、组织鉴定、处分决定等。第二节 公文最鲜明的特点 首先要说明的是，本节所讲的公文，如果没有特别说明，就是指通用公文，即狭义的公文。别人的看法 谈到公文的特点，不同教材、专著对它的概括也都有所不同。有的把它概括为政策性、实用性、可靠性、定向性、时间性、规范性；有的又概括为宗旨的政治性、作者读者的法定性、内容的权威性、体式的规范性。这些概括都有一定道理，也都基本反映了公

11、文的性质。我们的看法 公文的特点，应该是公文与其他文体相比较而显得非常特别的那一点或者几点，它有，而其他文体也有的那一些就说不上特点，起码不能算是最鲜明的特点。以此作为衡量的尺度，我们以为能够算是公文最鲜明特点的，应该是公文作者的法定性和公文体式的规范性。一、公文作者的法定性 （一）怎样理解公文作者的法定性（1）我们可以从以下几个方面去理解：1.公文的法定作者是公文末尾加盖的印章上所标定的机关。这就是说，公文的作者是一个（联合行文则是几个）依法成立登记并具有法定职权的组织，而不是某一个个人。怎样理解公文作者的法定性（2）2.以个人名义签署发布的公文，它的法定作者仍然是他签署发布公文时作为法人代

12、表的那个机关。极个别公文文种，如命令（令），以机关领导人名义签署发布，签署发布公文的领导人也不代表他个人而是代表机关；签署发布公文的首长仍然不是公文的法定作者，而只是公文法定作者（机关）的代表，即类似于通常说的“法定代表人（法人代表）”。怎样理解公文作者的法定性（3）3.草拟公文的人不是公文的法定作者而只是一个代言人。草拟公文的人，有时是作为法定作者的那一个组织的文秘人员，有时是那一个组织下属机构的负责人或者一般工作人员，有时是那一个组织的领导人。但不管他们是什么身份，都只是一个代言人，代表那一个组织在说话。怎样理解公文作者的法定性（4）4.公文只有在用印以后才具有法定效力。公文制作过程是一个

13、群体化工作过程，通常不能由一个人完成。在这个过程中，用印是一个关键环节。发文机关印章被视为公文生效标识，用印之后的公文即具有法定效力。（二）如何体现公文作者的法定性（1）1.严格把好用印关。印章（指通常所称的公章）是法定组织的标志，公文用印以后，便表示公文法定作者已经认可，也即刻产生法定效力。所以，不管是条例还是办法，对用印前的相关程序都作了明确规定。办法规定，用印前要经过审核、签发、复核3关。（1）审核关 公文送负责人签发前，应当由办公厅（室）审核。审核的重点是：是否确需行文，行文方式是否妥当，是否符合行文规则和拟制公文的要求，公文格式是否符合办法的规定等。（2）签发关 以本机关名义制发的上

14、行文，即报告、请示等，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文（关于上行文、下行文、平行文，下文将要讲到），由主要负责人或者主要负责人授权的其他负责人签发。（3）复核关 公文正式印制之前，也就是在安排缮印以及缮印以后的用印之前，文秘部门应当进行复核，重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范等。经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审。一般情况下，负责人签发过的公文，而未经办公厅（室）审核，就是手续不完备，就必须复审；在复核、复审过程，对文稿作了实质性修改，就必须报原签发负责人重新签发。一般说来 上述3关，缺少一关，公文都不能印制。

15、只有严格把好这3关，公文作者的法定性才能较好地体现出来。如何体现公文作者的法定性（2）2.纠正一些不正确认识（1）我们在日常工作中，不时遇到这么一些现象：有些下级机关呈送上来的请示、报告，已经加盖了公章，却又以某位负责人的名义加具了意见，甚至这位负责人并不是主要负责人或者主持工作的负责人。纠正一些不正确认识（2）有些下级机关呈送上来请示、报告，上级机关有关人员需要弄清楚其中一些问题，给发文机关的主要负责人打电话询问，那位主要负责人或者说不知道有呈文的事，或者说那份公文是谁谁谁写的，他也不知道是什么意思。纠正一些不正确认识（3）有的下级机关对上级机关印发的某份公文有不同看法，反映到发文机关主要负

16、责人那里去，他一听也觉不妥，便以不是他签发的为理由一推了事。凡此等等，都是对公文作者的法定性没有正确认识的表现。纠正一些不正确认识（4）因为公文的法定作者就是发文机关，只要公文的印发是符合法定程序的，发文机关的主要负责人就负有法定责任；但即使公文是主要负责人签发的，主要负责人要对公文负法定责任也并不是因为他是签发人，而是因为他是法定作者（发文机关）的代表。二、公文体式的规范性 我们要从两个方面去理解公文体式的规范性这个鲜明特点，即从公文文体和公文格式去理解其特定的规范要求。（一）对公文文体的规范要求 每一种公文，都有其特定的适用范围、表现内容、使用格式；我们使用公文，不能别出心裁，标新立异，也

17、不能自搞一套，混同使用。这一句话包含以下3层意思（1）1.要根据需要和权限选择适用的公文种类。如：“条例”和“规定”都是党的公文中的法规性文种，但条例规定：“条例”用于党的中央组织制定规范党组织工作、活动和党员行为的规章制度；“规定”用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。所以，党的中央组织可以选择“条例”这个文种，地方党组织无权使用，要发布类似的法规，只能选择“规定”这个文种。这一句话包含以下3层意思（2）2.不能使用条例和办法规定以外的文种。需要颁布条例和办法规定以外的文书，必须选择适用的公文文种作为载体。如：国务院要发布国家行政机关公文处理办法，“办法”是办法规定以外的文书

18、，国务院就选择了“通知”这种行政公文文种作为载体。换句话说，国务院关于发布国家行政机关公文处理办法的通知才是行政公文，而国家行政机关公文处理办法只是一种文书，不是行政公文。这一句话包含以下3层意思（3）3.党的公文和行政公文的文种不能混同使用。如：国务院要发布中华人民共和国外资金融机构管理条例这个行政法规，行政公文没有“条例”这个文种，不能因为党的公文有“条例”这个文种而直接发布，就选择了“令”这个行政公文文种作为载体，于1994年2月25日由总理李鹏发布了中华人民共和国国务院令（第148号）。（二）对公文格式的规范要求 公文的格式包括公文基本构成和公文的样式：1.公文的基本构成（1）对公文的

19、基本构成，条例在第三章第八条、办法在第三章第十条都作了明确规定。条例第八条指出：“党的机关公文由版头、份号、密级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、印发传达范围、主题词、抄送机关、印制版记组成。”然后在这一条里，用17款对上述17项内容进行了具体说明。公文的基本构成（2）办法第十条指出：“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。”然后也在这一条里，用13款对上述基本构成的16项内容进行了具体说明。2.公文的样式 公文的样式，主要包括文字及其排列方法、用纸和装订。条例和办法也都在各自的第三章提出了规范要求。3.公文的格式标准 国家质量技术监督局更是在1999年12月27日专门就国家行政机关公文格式发布了中华人民共和国国家标准（GB/T 97041999）。该标准指出：“本标准适用于国家各级行政机关制发的公文，其他机关公文可参照执行。”也就是说，党的公文可以参照执行这个标准。标准的详细内容，本书将在下文有关章节中介绍。