行政诉讼原告资格第一第二部分.ppt

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1、行政诉讼原告资格的研究行政诉讼原告资格的研究(李志芳李志芳 韩瑞瑞韩瑞瑞)行政诉讼原告资格的研究行政诉讼原告资格的研究一、行政诉讼原告资格的基础理论二、国外行政诉讼原告资格制度的比较三、行政诉讼原告资格的转移三、行政诉讼原告资格的转移四、行政公益诉讼原告资格四、行政公益诉讼原告资格五、我国行政诉讼原告资格制度的缺五、我国行政诉讼原告资格制度的缺陷及完善陷及完善一、行政诉讼原告资格的基础理论一、行政诉讼原告资格的基础理论(一)行政诉讼原告资格内涵的界定(二)行政诉讼原告资格的性质(三)行政诉讼原告资格的构成要件(四)行政诉讼原告资格认定标准(五)行政诉讼原告资格制度的价值(一一)行政诉讼原告资格

2、内涵的界定行政诉讼原告资格内涵的界定1.行政诉讼原告资格两种主要学说2.对行政诉讼原告资格两种主要学说的述评1.1.行政诉讼原告资格两种主要学说行政诉讼原告资格两种主要学说(1)“条件说”(2)“利害关系论”(1)“(1)“条件说条件说”“条件说”在行政诉讼理论界和实务界的流行范围较广。例如：(1)原告资格是个人或组织请求法院保护自己合法权益所应具备的条件。”(2)“在行政诉讼中，一定的公民、法人或者其他组织成为原告应当具备一定的条件，这些条件构成原告的资格。(3)行政诉讼原告资格指公民、法人或者其他组织能够提起行政诉讼所应具备的条件。行政诉讼原告资格是一个诉讼程序方面的问题，解决的是公民是否

3、有资格提起行政诉讼，不涉及争议双方实体权利义务判断。(4)所谓原告资格，是指公民、法人或其他组织因具备一定条件而取得的可以作为原告提起行政诉讼的资格。(5)行政诉讼原告资格，是指某一公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的条件。也可以说是某一公民或组织请求法院保护自己合法权益所应具备的条件。(6)所谓原告资格，是指具备什么条件才能成为行政诉讼原止。(2)“(2)“利害关系论利害关系论”“利害关系论”是近年来另一种在学界广为流传的行政诉讼原告资格说。例如：(1)原告资格的内涵应该是“与具体行政行为有直接的利害关系的人。”(2)作为行政诉讼的原告是否必须与被诉具体行政行为有利害关系，答案当然是肯定的。

4、(3)行政诉讼原告资格，是指具有独立承担行政法权利义务的公民、法人或者其他组织与引起受案范围内行政争议的行政行为之间存在的利害关系。其中心课题是起诉人与被诉行政行为之间的利害关系。(4)原告资格表述的是哪些人具有起诉权，享有原告资格的人应是与行政行为(法定行政诉讼受案范围所指的)有利害关系的人，无利害关系则不能设定资格。2.2.对行政诉讼原告资格两种主要学说的述评对行政诉讼原告资格两种主要学说的述评 各种“条件说”认识到了行政诉讼原告资格是一个诉讼程序方面的问题，不涉及争议双方实体权利义务的判断。但混淆了原告资格和起诉条件，忽视了原告资格与行政诉讼价值之间的联系，因而无法深刻揭示行政诉讼原告资

5、格的真正内涵。“利害关系论”揭示了行政诉讼价值取向对原告资格的影响，指出了“起诉人与被诉行政行为的利害关系是原告资格的真正内容”。但其只重视什么人(行政管理相对人或利害关系人)可以提起行政诉讼，而忽视了对什么事(在我国可以表述为受案范围)可以提起行政诉讼的研究，甚至有学者执意要将事的因素排除在原告资格的内涵之外，认为“受案范围与原告资格并没有多大的直接关系，就本质而言，受案范围是对原告诉权的一种确认，这种诉权只有具备了原告资格的人才能享受。”因此，行政诉讼原告资格不可能仅通过“利害关系”标准得到全面的界定。(二二)行政诉讼原告资格的性质行政诉讼原告资格的性质目前学界对于行政诉讼原告资格性质的定

6、位，存在两种不同看法，以及对行政诉讼原告资格性质的总结目前学界对于行政诉讼原告资格的性质应如何定位，目前学界对于行政诉讼原告资格的性质应如何定位，存在两种不同看法存在两种不同看法:一种观点认为，原告资格兼具实体和程序的性质，一方面，原告资格与引起行政争议的具体行政行为直接相关，没有行政行为，谈不上原告资格；另一方面，原告资格是在诉讼程序中产生的，如果不存在诉讼或诉讼程序不能运转下去，其将失去法律意义。另一种观点认为，原告资格只是一个诉讼程序方面的问题，解决的是公民是否有资格提起行政诉讼，不涉及争议双方实体权利义务判断。这是因为，不享有原告资格的当事人提起行政诉讼，法院不能受理，但享有原告资格的

7、人提起行政诉讼后，并不能保证必然能胜诉。行政行为是否违法，需要法院进一步审理才能明确。法院受理行政诉讼后，原告是否胜诉，将取决于案件的实质内容。关于行政诉讼原告资格性质的总结关于行政诉讼原告资格性质的总结笔者认为行政诉讼原告资格对于诉讼程序而言，其性质是明确的，即原告资格具有程序性。因为:原告资格本身是起诉条件之一，无原告资格的人起诉，诉的主体不符合要求，故而诉不成立;但享有原告资格的起诉人只有在符合其它起诉条件后，能够启动诉讼程序而己，其诉讼请求能否得到法院支持取决于案件实体内容，与原告资格无关。(三三)行政诉讼原告资格的构成要件行政诉讼原告资格的构成要件原告资格的构成要件应具备四项基本要素

8、：1.主体2.可诉行政行为，这也直接是受案范围问题3.受法院保护的权益受到影响4.“受影响权益”的归属1.1.主体主体 原告是自然人和组织。自然人涵盖了本国公民、外国公民与无国籍人。2.2.可诉行政行为，这也直接是受案范围问题可诉行政行为，这也直接是受案范围问题 许多国家行政诉讼法以排除列举式方法规定了不予受理的行政行为，如国家行为、纯粹内部行为、绝对自由裁量行为等。对于可诉行政行为，采用肯定概括方式予以确定。但可诉行为也不是绝对的能诉，它还必须满足该行为的“成熟性”，即是否为最终行为，而不是预备阶段、程序性或中间阶段的行为。因而总体上说，可诉行为的范围是广泛的。我国现行法律规定的仅限于“外部

9、具体行政行为”引发的行政争议，起诉人拥有原告资格。这一规定已远远落后现实与世界发展潮流。3.3.受法院保护的权益受到影响受法院保护的权益受到影响 这一要素分为几个层次：第一，“受法院保护”。它是确定权益为合法还是不合法的前提。原告的权益，有些是有法律明文规定保护的，有些却无法律规定。但无法律确定的权益就不一定是不合法的，它也包含了正当的理应受到国家进行保护的利益。第二，“权益”的界定。权益有权利和利益两个层面，权利层次比利益高，权利一般是法定的(尽管是天赋人权也需要法律来固定)，而利益一般是法无明文规定却又实际存在的好处。第三，“受到影响”，体现了行政行为与影响之间的逻辑关系：是行政行为直接造

10、成了损害的发生，还是间接造成?对此，一般以为影响有两种情况：一为直接影响，指行政行为书面形式所载明的对象，或行政行为明确实施到某人身或财产等权益的对象，如被处罚人、被强制人、行政裁决双方当事人等。二为间接影响，指行政行为直接对象以外的，但权益又受到行政行为波及效力的影响。4.“4.“受影响权益受影响权益”的归属的归属 涉及两个方面：(1)自己权益与他人权益。一般情况下受影响的权益应直接归属于起诉人自己，才拥有原告资格，起诉人不能主张他人权益。(2)自己权益与公共权益，这个问题笔者认为涉及行政诉讼理论上的主客观之诉的划分。主观之诉，是指以保护主观个人权益为目的的诉讼，因而又称个人救济之诉。主观之

11、诉的原告资格限于起诉人自己的权益受损或受到危险，对公共利益无权主张。客观之诉，是指为了维持客观公法秩序而进行的诉讼，因而又称公法秩序诉讼或公益诉讼。客观之诉的起诉人可能是个人，也可能是有关社团组织和国家机关。（四）行政诉讼原告资格认定标准（四）行政诉讼原告资格认定标准 1.我国现行法中关于行政诉讼原告资格认定标准的相关规则及评析2.已有的几种重构行政诉讼认定标准的设想1.1.我国现行法中关于行政诉讼原告资格我国现行法中关于行政诉讼原告资格认定标准的相关规则及评析认定标准的相关规则及评析(1)合法权益标准(2)法律上利害关系标准(1)(1)合法权益标准合法权益标准 行政诉讼法第2条规定：“公民、

12、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”第24条第l款规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或其他组织是原告。”第41条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。”按照这三条规定，原告资格的关键标准是被诉行政行为侵犯了原告的合法权益。也就是说，被行政行为侵犯合法权益的人就具备原告资格，可以依法提起行政诉讼。但侵犯合法权益与否，是法院经过诉讼审查后才能得出的最终结论，这是一个诉讼认定结果，而不是一个在起诉阶段就真正能够解决的问题；而且侵犯权益是一个实质结果，原告资格首先要回答的不是结果问题而是法律关系

13、的关联性问题，这是一个形式问题。(2)(2)法律上利害关系标准法律上利害关系标准 最高人民法院关于执行若干问题的解释(以下简称若干解释)第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼。”这种关于“利害关系”的表达方式来源于行政诉讼法第27条关于行政诉讼第三人的规定，在这种表述之下，使那些与案件有一定利害关系的非相对人失去了独立诉讼的机会，或者说他们只能依靠有“法律上利害关系”的相对人的起诉而作为第三人参加诉讼，否则，利益就不能通过诉讼的方式予以保护。这种认定，实际 是比较明显的放弃了用相对人来认定原告资格的观点，看似降低了原告资格的标准，实

14、际上限制了起诉人行使诉权。2.2.已有的几种重构行政诉讼认定标准的设想已有的几种重构行政诉讼认定标准的设想 (1)影响与利害关系标准 该标准建议在行政诉讼法中增加有关原告资格的一般规定为：“公民、法人或其他组织的权益受到行政行为法律上或者实际影响的，有权依照本法提起诉讼。”(2)法律上的利益标准 该标准建议把行政诉讼法第24条第1款修改为：“自然人、法人或其他组织提起行政诉讼，应当与被诉的行政行为有法律的利益。前款所称利益，是指相关法律要求行政机关作出行政行为时应当考虑且通过诉讼值得保护的正当利益。公益行政诉讼的原告资格不受本条规定的限制。”(3)新法律上利害关系标准 该标准关于原告资格的一般

15、认定的立法建议为：“与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织依照本法规定提起行政诉讼的，该公民、法人或其他组织是原告。”(五五)行政诉讼原告资格制度的价值行政诉讼原告资格制度的价值1.公平价值2.平衡价值3.秩序价值1.1.公平价值公平价值 原告资格作为进入诉讼的门槛，应当确保有资格进入诉讼的人进入诉讼。如果原告资格标准过于狭窄，不能让有资格进入诉讼的人获得司法救济，它就是不公平的，同样，如果原杏资格标准过宽，让那些不该启动行政诉讼程序的人启动诉讼程序的获得救济，既浪费了司法资源，同样也是不公平的。所以，公平价值的衡量，是确定原告资格标准要考准的因素之一，也是原告资格价位的体现。2

16、.2.平衡价值平衡价值 原告资格目的是保护公民、法人或其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行政。这就要求在行政机关、司法机关以及起诉人之间实现一种平衡。也即能够在诉权保护、防止滥诉以及不妨碍行政效率之间求得平衡。原告资格首先要解决的问题当然是立足于给当事人充分的诉权保护，扩大公民对行政活动监督，使当事人获得实体救济，这也是设立行政诉讼的日的所在。但是诉权的任意扩大，将会使诉讼泛滥，浪费司法资源，也必将使行政机关陷入众多无休止的而又毫无意义及价值的行政诉讼中。这样会挫伤行政机关及工作人员的积极性，影响行政效率、行政职能乃至公共利益的实现，使行政诉讼成为妨碍行政的绊脚石，毫无必要的引发司法机

17、关和行政机关之间的对立。原告资格的这种平衡价值并不是绝对的，这种平衡价值是一种动态的平衡，它不能脱离一国诉权保障的情况和人们的诉讼意识，它会随着行政诉讼制度的不断发展而发生变化。3.3.秩序价值秩序价值 秩序乃是构成人类理想的要素，同时也是人类社会活动的基本目标，而法律在建立和维护秩序的过程中将成为秩序的象征。法律秩序是特定的，其根木宗旨在于调整和保护各种利益关系。行政审判涉及整个国家行政管理大局，涉及整个社会的稳定以及国家、集体和个人利益。因此，原告资格制度是否完善对于能否积极预防和化解行政争议，最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益，减少行政主体与起诉人的社会冲突，维护良好的社会秩序

18、，构建社会主义和谐社会，体现自由、平等、公平、正义、效率等都具有良好的秩序价值作用。二、国外行政诉讼原告资格制度比较二、国外行政诉讼原告资格制度比较(一)国外外行政诉讼原告资格简介(二)对国外行政诉讼原告资格发展的总结(一一)国外外行政诉讼原告资格简介国外外行政诉讼原告资格简介1.美国 2.英国 3.法国 4.德国 5.日本 1.1.美国美国 美国法关于原告资格问题的规定主要是联邦行政程序法第702条:“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或者受到有关法律规定之行政行为的不利影响或者损害，均有权诉诸司法审查。”按照美国法治发展进程，其起诉资格主要经历了三个阶段:第一阶段坚持法定权利损害

19、标准，该标准与私法关系起诉资格标准一致，其要求只有当事人实定法保护的权利遭受行政行为侵害时，才能请求法院对此进行审查。否则即使由于行政行为而遭受了重大损害，因该损害属于“没有法律错误的损害”，故当事人无起诉资格。第二阶段实行双重损害标准，此标准强调原告资格按两项标准确定:受法律保护的利益范围和事实上的损害。该标准是由1970年美国最高法院关于数据服务组织协会诉总审计长案的判决确立的。所谓受法律保护的利益范围，就是被攻击的行政决定所侵害的利益，是可争辩地属于法律或宪法所保护或调整的利益范围。与法律权利标准不同，该标准中的利益只要有可能主张处在法律规定或调整的利益范围之内，而无须实际存在于法律保护

20、或调整的利益范围内，在该利益受到侵害时，即可请求司法保护。第三阶段遵循事实上不利影响标准，在双重损害标准提出来以后，有人认为，任何人因行政行为而受到不利影响，就有起诉资格。所谓不利影响就是宪法所要求的“事实上的损害”标准。“事实上不利影响”标准因此形成，据此标准，相对人只要利益受到行政行为的不利影响，即具备原告资格。而不管该利益是否有特定法律直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益，且在当代美国，“事实上不利影响”标准被作了更大限度的扩张解释。另外，美国已经确立了行政公益诉讼，允许起诉人对非切身利益提出司法审查。美国法第28卷第518条第2款还明确了联邦总检察长可就公共利益提起

21、司法审查，并且发展为著名的“私人检察总长理论”，即国会有权以法律指令检察长以外的其他当事人就行政行为申请司法审查，主张公共利益。并且借助1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会及纽约工业联合会(法人)诉伊克斯等案件进一步发挥了“私人检察总长理论”，斌予私人基于维护公共利益的需要提起诉讼的权利。2.2.英国英国 在英国1978年以前的司法审查活动中，公民申请公法上的救济手段(包括提审令、禁止令和执行令)和申请私法上的救济手段(阻止令和确认判决)适用不同的诉讼资格。申请私法上的救济手段时，坚持只有当事人的个人权利受到公共机构违法决定侵害时才获得起诉资格。而申请公法上的救济手段时，只要当事人的直接利益

22、因公共机构的违法决定受到侵害，即可以英王的名义提起，但由于公法上的救济属于特权救济，救济手段的不同，对原告资格的规定也不同，公民申请司法审查相对困难。1977年英国最高法院新规则的第53号令对原告资格设定了统一的标准，其第3条规则第5款规定:“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非该院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。”该规定后被1981年的最高法院法令采纳，并在1982年的国内税收委员会案中被上议院确认，进而确立“足够的利益”标准。同时，由于在确定当事人是否具有“足够的利益”时，主要由法院根据个案进行裁量，更加促使英国在司法审查的原告资格方面朝着自由和宽

23、松的方向发展，甚至在行政法巨匠威廉韦德看来:“诉讼资格作为公法的限制性原则已经被放弃了。”另外，英国法律中规定了一种混合程序，即用公法名义保护私权之诉，具体指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起诉讼。通过为此而出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基本上是捍卫私人权利的救济转而成为保护公共利益的公法救济。此程序中，检察总长是形式上的原告，而公民则是实际的告发人。该程序的基础是国家利益，为了普遍的公共利益而维护法律。3.3.法国法国 法国行政审判权由独立于普通法院之外的行政法院行使，普通法院和行政法院的诉讼性质、程序规则各异，具体到原告资格方面，当事

24、人的原告资格因诉讼类型的不同而有所区分。以完全管辖之诉和撤销之诉(最重要的是越权之诉)这两种最主要的诉讼类型为例，完全管辖之诉是指法官行使全部审判权力，可以撤销、变更、重新决定行政机关的决定，可以判决行政主体赔偿损失，其对原告资格采用“权利”标准，即当事人只能是主观权利受到侵害的人，而不包括利益受到侵害的人。另外，当事人提起完全管辖之诉，除法律另有规定之外，必须由律师代理，否则法院不予受理.越权之诉指行政法院撤销违法行政行为的诉讼，其对原告资格采用“利益”标准，即原告为利益直接受到侵害之人。这里的“利益”主要包括:物质利益和精神利益，但不包括单纯感情上的利益及不受法律保护的利益;已经发生和存在

25、的利益，而非假定的利益;将来确实存在的利益；受到违法行政行为侵害的个人利益(不限于行政决定的直接相对人，包括第三人)、集体利益(团体获得原告资格)和公共利益(行政主体获得原告资格)等。4.4.德国德国 较之于其他国家，德国的原告资格比较严格，德国行政法院法第42条第2项规定:“诉讼除法律有特别规定外，仅于原告主张行政行为或其被拒绝或其放任行为而权利被侵害时为限，始得提起之。”可见德国制定法采用“权利”标准，但德国学者超越了法条，以“公权利”与“反射利益”的分野来确定原告资格。换言之，起诉人是否具有原告资格取决于其受损害的是否为公权利，倘若仅仅是反射利益，则不能提起行政诉讼。所谓“公权利”指人民

26、基于法律行为或以保障其个人利益为目的而制定的强行性法规，可以援引该法规向国家为某种请求或某种行为的法律地位。“反射利益”指个人因公法法规而获得的事实上的利益，该个人不能单独对行政机关有所请求。德国在沿袭“公权利”与“反射利益”这一区分传统的同时，通过以下两条途径扩展原告资格的范围:第一、扩大公权利的范围，从法律所保护的权利，到法律所保护的利益、乃至事实上存在的利益均可视作公权利，赋予因之受损的起诉人以诉权。第二，放宽判断公权利来源的依据，认定公权利来源的依据不再局限于一般成文法，而是扩展至宪法以及一般法原则。另外，德国行政法院法第35条规定:“在联邦行政法院内任命一名检察长，以维护公共利益。”

27、第36条规定了高级行政法院和行政法院内的公益代表人制度，在普通案件或指定案件中，他都可以作为州或州政府的代表参加。该法第64条第4明确将其列为诉讼参与人规定联邦行政法院要给予检察长发言机会。对于行政法院违背公益的判决无论原告、被告是否同意，参与诉讼的检察官有权径自提起上诉要求变更。5.5.日本日本 第二部分比较法上的行政诉讼原告资格考察日本 行政案件诉讼法第9条规定，在法律上要求撤销处分或裁决的利益者可以提起撤销诉讼，而不论是否为处分的相对人。据此，日本将“具有法律上的利益”作为认定行政诉讼原告资格的标准。而关于何谓“法律上的利益”则大致存在两种学说，即“法律上保护的利益说”和“法律上值得保护

28、的利益说”。前者通过对行政处分的根据法规是否保护被侵害的利益来判断原告资格的范围:后者则不将原告的利益限定于法律保护的利益，认为具有事实上的利益并且是裁判上值得保护利益(实质性的利益)即可，换言之，只要行政处分使相对人现实上受到或正在蒙受的不利是裁判上值得保护的实质利益，该相对人即具有原告资格。在日本，“法律上值得保护的利益说”说服力较强，但判例上则倾向于“法律上保护的利益说”，实践中后者逐渐向前者趋同。但“法律上值得保护的利益说”并没有就值得保护的利益提供判断的基准，所以客观上原告资格只能依赖法官的裁量性判断。总体而言，借助于学说与判例的推动，“法律上的利益”正逐步朝着“法律上值得保护的利益

29、”这一方向发展，原告资格的标准因此得以逐步拓宽。另外，日本还确立了民众诉讼，即请求纠正国家或公共团体机关不符合法规之行为的诉讼，并以作为选举人的资格或其他与自己的法律上利益无关的资格诉讼，从而斌予一般民众以行政公益诉讼原告资格。二、对国外行政诉讼原告资格发展的二、对国外行政诉讼原告资格发展的总结总结 第一、设定方式上，一方面，由于“行政法的任何方面都没有有关原告适格方面的法律变化迅速。”所以，各国设定的原告资格标准往往比较原则，具有不确定性，充分仰仗法院的裁量权，亦即需要法院在司法实践中，根据社会现实的需要，结合个案对原告资格作出灵活的解释。这就决定了各国行政诉讼原告资格制度发展往往按照以下方

30、式展开，即先通过判例确认，之后以制定法形式肯定，然后再通过判例发展。另一方面，上述诸国区别不同的诉讼类型，对原告资格标准作了不同规定。第二、具体标准上，各国行政诉讼原告资格都经历了一个从窄到宽的发展过程，并且标准逐步趋向一致。大致经历了最初的权利标准到利益标准再到个人利益和公共利益标准这三个阶段。为最大范围地保护公民个人的合法权益及国家或集体的财产免受损失，真正监督行政机关依法行政，从而不断放宽原告资格的限制是各国原告资格的普遍发展趋势，对起诉人与行政行为之间的利益关系的要求越来越松，允许以非切身利益提起公益诉讼。同时，对行政行为与受损利益间的因果关系，也从直接因果关系发展到间接因果关系，甚至非常间接的因果关系。而且各国在保护对象方面基本上实行利益原则，不管是物质的还是精神的，只要有利益受损都有权提起诉讼。第三、司法认定上，各国行政诉讼原告资格的认定都不同程度上受到该国在一定时代背景下政策因素的影响，这也是导致其高度复杂性的重要原因。例如在美国，原告资格问题上的许多案件的原告资格并不都是为了解决谁有权获得司法审查问题，而是法院借此达到其他不可明说(只能意会而不能言传)的目的。