PPP模式权威分析.ppt

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1、PPP模式权威分析什么是?（）关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见(国办发号)中将模式定义为公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。运用模式的目的创新的融资手段转变政府职能提高公共产品供给水平和效率供给侧结构性改革的重要抓手化债p年明确提出模式，标志着模式进入新的发展历程p财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金号）p政府和社会资本合作()模式是：p实质：在基础

2、设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系p社会资本的权利义务：通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报p政府的义务：政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化p发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资号）p政府和社会资本合作()模式是：p目的：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率p模式：特许经营、购买服务、股权合作等方式p实质：与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系号文成为本轮的起点。号文由财政部负责起草，酝酿了半年之久，其实质是将地方政府的举债途径严格限

3、制为两条：发行政府债券、融资模式。谁有资格作为社会资本参与合作？财政部最早的要求是，除了本级政府所属的融资平台及控股国有企业，凡是符合现代企业制度的企业法人均能作为社会资本参与；发改委则认为，国有、私有的企业均能作为社会资本参与合作，地方融资平台也能作为社会资本参与。我们建议参考发改委的提法，因为未来的政策趋势与此相符。号文基本按照这个逻辑：地方融资平台只要满足以下条件均可成为合作的乙方：其一，存量负债已妥善解决；其二，对外公告不再承担政府融资功能。政策结构及逻辑三、模式适用范围关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金号）政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种

4、长期合作关系。发改委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资号）：各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域推进工作财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金号）：在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化改革工作四、模式适用领域五、项目分类及付费方式p使用者付费p由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。p可行性缺口补助p使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和

5、合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式进行的补贴。p政府付费p政府直接付费购买公共产品和服务。主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。财金号：涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算。财金号：每一年度全部项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过。p项目总量持续增加，落地项目投资额可观p根据财政部综合信息平台项目库季报数据，截止年月日，全国入库项目个，总投资额万亿元；已签约进入执行阶段的项目个、投资额达到万亿元。p年，自年初的个项目、万亿元，增长至年末个项目、万亿元，项目数及投资额都有大幅提高，分别增长、。

6、六、全国模式发展现状年截至月末入库项目数月度变化（个）年截至月末入库项目数月度变化（个）年截至月末入库项目投资额月度变化（万亿元）年截至月末入库项目投资额月度变化（万亿元）数据来源：财政部综合信息平台项目库第五期季报数据六、全国模式发展现状p落地项目持续稳步上升p年月末，全国入库项目落地率为，与月末、月末、月末、月末落地率、相比，项目落地数和落地率稳步上升。p注：落地率执行阶段项目数（准备阶段采购阶段执行阶段项目数）p入库项目地区集中度高p按入库项目数排序，贵州、山东、新疆、四川、内蒙古居前五位，合计占入库项目总数的。p按入库项目投资额排序，贵州、山东、云南、河南、四川、河北居前六位，合计占入

7、库项目总投资额的。p入库项目行业集中度高p市政工程、交通运输、城镇综合开发个行业项目数和投资额均居前三位，占入库项目总数的，占总投资额的。p政府付费和可行性缺口补助两类项目占比逐步提高p年，政府付费和可行性缺口补助两类项目投资额比重从月末的逐步提高到月末的左右，使用者付费项目比重从逐步下降到左右。12/9/202211数据来源：财政部综合信息平台项目库第五期季报数据p财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知p（财金号）一、项目操作流程（一）项目操作流程项目识别12/9/202213移交执行采购准备识别p项目发起流程p政府发起项目的，应当由行业主管部门提出项目建议，由县级以上人

8、民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案，提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。p社会资本发起项目的，应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书，经行业主管部门审核同意后，由社会资本方编制项目实施方案，由县级以上人民政府授权的项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。p实施方案编制p新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；p存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。p与操作指南相比，实施方案的编制工作前置：p变动前，虽然要求编制初步实施方案，但经常由于

9、深度不够，项目结构和边界不明确，导致物有所值评估和财政承受能力评价难度加大；p变动后，不仅为两评报告的编制工作提供了更加有力的支持，并且评估结果的可靠程度更高，为项目的顺利推进打下良好基础。（一）项目操作流程项目识别12/9/202214移交执行采购准备识别物有所值评价主要负责部门：财政部门（中心）、行业主管部门，可积极利用第三方专业机构和专家评估目的：评估项目可否采用模式 定性评价（必须）：项目本级财政部门（或中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议并就项目对评价指标打分，评分结果在分（含）以上的，通过定性评价定量评价（可选择）：采用模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对项目全生

10、命周期内政府方净成本的现值（值）与公共部门比较值（值）进行比较，则判断模式能降低项目全生命周期成本，通过定量评价与操作指南相比，进一步明确了物有所值的评价机制和评价方法，具有很强的专业性和操作指导意义财政承受能力评估主要负责部门：财政部门（中心）、行业主管部门，可积极利用第三方专业机构和专家评估目的：若采用模式，评估财政承受能力是否符合政策要求论证主要内容：对项目全生命周期内财政支出责任进行识别及测算，汇总年度全部已实施和拟实施的项目，进行财政承受能力评估论证条件：每一年度全部项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过p管理架构组建p建立专门协调机制：由县级（含）以上地方

11、人民政府建立，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的p明确项目实施机构职责：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作p方案报告的调整和审核p各级财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的，项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请本级财政部门和行业主管部门审核。p经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告。p各级财政部门应当建立本地区项目开发目录，将经审核通过物有所值评价和财政

12、承受能力论证的项目纳入项目开发目录管理。p对于纳入项目开发目录的项目，项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案，报本级人民政府审核。（二）项目操作流程项目准备12/9/202215移交执行采购准备识别（三）项目操作流程项目采购p项目实施机构组织资格预审p委托第三方招标代理机构，准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案p采购原则p遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者p程序、

13、结果公开p同等对待p诚实守信，不得有欺骗、背信的行为p采购方式p公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购12/9/202216移交执行采购准备识别（四）项目操作流程项目执行12/9/202217移交执行采购准备识别p设立项目公司p项目实施机构和财政部门（中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。p财政支付p财政部门应将项目合同中涉及的政府支付义务纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。p项目监督p项目实施机构应根据合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。p中期评估p项目实施机构

14、应每年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门备案。p项目移交准备p项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。p性能测试p项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试；性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。p资产交割p社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府

15、指定的其他机构。p绩效评价p项目移交完成后，财政部门（中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。（五）项目操作流程项目移交12/9/202218移交执行采购准备识别二、项目运作模式（财金号）12/9/202219建设建设-运营运营-移交移交BOTBOT管理合同管理合同MCMC委托运营委托运营O&MO&M建设建设-拥有拥有-运营运营BOOBOO转让转让-运营运营-移交移交TOTTOT改建改建-运营运营-移交移交ROTROT政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服

16、务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束

17、条款，一般不涉及项目期满移交。政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。政府在TOT式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。政府和社会资本合作期限原则上不低于年（关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金号）政府和社会资本合作期限原则上不低于年（关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金号）（一）狭义模式政府与社会资本组成项目公司（一般为特殊目的机构)，双方共同参与公共基础项目设计、建设和运营。12/9/202220行

18、业主管部门社会资本国有企业项目公司授权资本金资本金PPP项目设计、建设和运营收益收益收益金融机构贷款政府代表协议财政部门支付补贴（二）委托运营()政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过年。12/9/202221政府部门/国有企业（委托方）社会资本（受托方）运营和维护负责授予经营权支付委托运营费存量公共资产财政部门财政拨款狭义委托运营案例p北京地铁四号线12/9/202222京投公司市交通委B部分项目设施A部分+B部分全部资产A部分B部

19、分北京京港地铁有限公司（PPP公司）京投港铁首创2%49%49%特许协议监督A部分资产租赁协议投资建设票款收入运营维护收回投资投资建设无偿移交投资107亿投资46亿总投资153亿建设期4年运营期30年运营期结束建设运营移交（三）建设运营移交()由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为年。12/9/202223项目公司金融机构行业主管部门贷款投资建设运营维护建设期运营期移交项目资产拥有项目资产PPP协议项目资产政府方授权财政部门支付补贴社会资本资本金指定机构代表（四）建设拥有运营()由方式演

20、变而来，二者区别主要是方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。12/9/202224项目公司金融机构行业主管部门贷款投资建设运营维护建设期运营期拥有项目资产PPP协议项目资产政府方授权财政部门支付补贴社会资本资本金指定机构代表（五）转让-运营-移交(TOT)政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。12/9/202225政府部门/国有企业项目公司代表有偿转让运营维护期满移交PPP协议政府方行业主管部门指定机构社会资本金融机构授权资本金贷款代表财政部门支付补贴存量项目资产