第一节公共人事行政概述第二节西方国家公务员制度的主要内容及....ppt

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1、第七章第七章 公共人事行政公共人事行政主要内容主要内容l第一节第一节 公共人事行政概述公共人事行政概述l第二节第二节 西方国家公务员制度的主要内容及发西方国家公务员制度的主要内容及发展趋势展趋势l第三节第三节 中国公务员制度的主要内容及发展构中国公务员制度的主要内容及发展构想想学习目标学习目标l1、重点掌握人事行政的含义。、重点掌握人事行政的含义。l2、理解中西人事行政的共同原则，以及西方和中国人、理解中西人事行政的共同原则，以及西方和中国人事行政特有的原则。事行政特有的原则。l3、理解公务员制度的基本内容。、理解公务员制度的基本内容。l4、一般了解西方国家公务员制度的主要内容及发展趋、一般了

2、解西方国家公务员制度的主要内容及发展趋势。势。l5、理解中国公务员制度的主要内容及发展构想。、理解中国公务员制度的主要内容及发展构想。第一节第一节 公共人事行政概述公共人事行政概述l一、人事行政的含义及特征一、人事行政的含义及特征l（一）人事行政的含义（一）人事行政的含义l“人事人事”是指社会生活中的人与事、人与人之是指社会生活中的人与事、人与人之间的关系。对这种关系的组织、指挥、协调、间的关系。对这种关系的组织、指挥、协调、控制即为人事管理。控制即为人事管理。l这一管理活动有两个重要环节：一为用人，二这一管理活动有两个重要环节：一为用人，二为治事。二者有机统一，即为治事。二者有机统一，即“用

3、人以治事用人以治事”。l公共行政学研究的人事行政，则是一种特定范公共行政学研究的人事行政，则是一种特定范围内特定对象和特定内容的人事关系。人事行围内特定对象和特定内容的人事关系。人事行政中的政中的“人人”指公务员；人事行政中的指公务员；人事行政中的“事事”指公共事务。指公共事务。l人事行政就是国家各级人事机关依照法律、法人事行政就是国家各级人事机关依照法律、法规、制度和措施，为完成一定的行政目标与社规、制度和措施，为完成一定的行政目标与社会目标，对政府公务员实施的管理活动，它包会目标，对政府公务员实施的管理活动，它包括对公务员的录用、考核、奖惩、培训、工资、括对公务员的录用、考核、奖惩、培训、

4、工资、福利、退休等进行管理。福利、退休等进行管理。概念辩析（概念辩析（1）：人事行政与人事制度）：人事行政与人事制度l人事制度在广义上，是指社会组织对其工作人员的管人事制度在广义上，是指社会组织对其工作人员的管理而制定的种种系统化规范化的规定，它包括人事行理而制定的种种系统化规范化的规定，它包括人事行政制度；在狭义上讲，人事制度就是人事行政制度的政制度；在狭义上讲，人事制度就是人事行政制度的简称，也可称为公务员制度或文官制度。此处人事制简称，也可称为公务员制度或文官制度。此处人事制度，主要是从狭义层面理解的。度，主要是从狭义层面理解的。l人事制度是静态的，偏重对人与人之间、事与事之间人事制度是

5、静态的，偏重对人与人之间、事与事之间关系的规范，因而是人事行政的一种法定形态；人事关系的规范，因而是人事行政的一种法定形态；人事行政则是静态、动态结合的，除了相关制度方面的规行政则是静态、动态结合的，除了相关制度方面的规定，还有非制度方面的因素，如成员的观念、行为取定，还有非制度方面的因素，如成员的观念、行为取向等。向等。l人事制度是人事行政的法定形态，人事行政包括人事人事制度是人事行政的法定形态，人事行政包括人事制度。制度。概念辩析（概念辩析（2）：人事行政与人事管理）：人事行政与人事管理l人事管理是通过制定相关法律、法规、制度和人事管理是通过制定相关法律、法规、制度和措施并进行具体的应用，

6、以对组织成员进行招措施并进行具体的应用，以对组织成员进行招募、使用、管理等。募、使用、管理等。l政府的人事管理就是人事行政，它是人事管理政府的人事管理就是人事行政，它是人事管理在政府范围内的应用。在政府范围内的应用。（二）人事行政的特征（二）人事行政的特征l1、人事行政的一般特征、人事行政的一般特征l（1）人事行政是静态的）人事行政是静态的l（2）人事行政是动态的）人事行政是动态的l（3）人事行政是生态的）人事行政是生态的l（4）人事行政是心态的（张国庆，）人事行政是心态的（张国庆，1990）2、人事行政的现代特征、人事行政的现代特征l（1）人事行政观念变化）人事行政观念变化l（2）人事行政范

7、围扩大）人事行政范围扩大l（3）人事行政方法改变）人事行政方法改变l（4）进一步强调功绩制原则）进一步强调功绩制原则l（5）进一步推行专业化和专家行政）进一步推行专业化和专家行政l（6）法治与人治相结合）法治与人治相结合l（7）重视和发展人事行政技术）重视和发展人事行政技术l（8）重视和应用）重视和应用“人性激励人性激励”l（9）进一步强化人事监督）进一步强化人事监督l（10）重视和实施人事行政改革（张国庆，）重视和实施人事行政改革（张国庆，1990）二、人事行政原则二、人事行政原则l人事行政原则是指对人事行政活动具有普遍指人事行政原则是指对人事行政活动具有普遍指导意义的一些准则和要求，是人们

8、对人事行政导意义的一些准则和要求，是人们对人事行政活动规律的归纳与总结。活动规律的归纳与总结。（一）中西人事行政制度的共同原则（一）中西人事行政制度的共同原则l1、公开原则、公开原则l政务公开是一个国家政治制度民主化的重要标政务公开是一个国家政治制度民主化的重要标志。公开的范围与程度，是国家政治制度民主志。公开的范围与程度，是国家政治制度民主化程度高低的重要标志。化程度高低的重要标志。l公开原则要求人事行政活动必须公诸于一切相公开原则要求人事行政活动必须公诸于一切相关当事者，包括从考选到退休的全过程，只要关当事者，包括从考选到退休的全过程，只要不涉及国家机密就应当公开。不涉及国家机密就应当公开

9、。2、公正原则、公正原则l公正原则是指人事行政制度在运行过程中应公公正原则是指人事行政制度在运行过程中应公正地对待公民和公务员，不能有所偏袒。正地对待公民和公务员，不能有所偏袒。l人事行政制度的所有事项都必须按照公开的法人事行政制度的所有事项都必须按照公开的法律法规运行；负责人事行政制度运行的政府机律法规运行；负责人事行政制度运行的政府机关及其工作人员，不受公民或公务员当事人的关及其工作人员，不受公民或公务员当事人的身份、地位、权势、财富等法外因素的影响；身份、地位、权势、财富等法外因素的影响；公民或公务员当事人在法律法规范围内，能充公民或公务员当事人在法律法规范围内，能充分掌握信息，充分表达

10、自己的意愿，充分显示分掌握信息，充分表达自己的意愿，充分显示自己的能力与水平，等等。自己的能力与水平，等等。3、法治原则、法治原则l法治原则要求公务员考试、录用、考核等环节法治原则要求公务员考试、录用、考核等环节都有严格的法律法规规定，公务员管理机构必都有严格的法律法规规定，公务员管理机构必须依法对公务员进行严格管理。须依法对公务员进行严格管理。l公务员依法享有权利，公务员所在机关不能剥公务员依法享有权利，公务员所在机关不能剥夺公务员依法享有的各种权利，公务员个人也夺公务员依法享有的各种权利，公务员个人也不能在法定权利之外谋取个人特权，公务员个不能在法定权利之外谋取个人特权，公务员个人也必须依

11、法履行自己的义务。人也必须依法履行自己的义务。l公务员行使权力、履行职责，必须依照法律规公务员行使权力、履行职责，必须依照法律规定，做到依法行政，既不可弃权失职，也不能定，做到依法行政，既不可弃权失职，也不能越权行事，否则要受到法律的制裁。越权行事，否则要受到法律的制裁。（二）西方人事行政制度特有的原则（二）西方人事行政制度特有的原则l1、政治中立原则、政治中立原则l政治中立，主要指公务员不能参加和支持党派政治中立，主要指公务员不能参加和支持党派活动，不得以行政权力偏袒某一政党，不得以活动，不得以行政权力偏袒某一政党，不得以党派偏见影响决策等。党派偏见影响决策等。2、两官分途原则、两官分途原则

12、l两官是指政务官和业务官（或称事务官）。两官是指政务官和业务官（或称事务官）。l两官分途，是指两类官员在产生方式、管理形两官分途，是指两类官员在产生方式、管理形式、职责范围等方面属于两种不同的类型，对式、职责范围等方面属于两种不同的类型，对两类官员的管理应当有所区别，两类官员不能两类官员的管理应当有所区别，两类官员不能交换任职，职责也不能交换履行。交换任职，职责也不能交换履行。3、分权制衡原则、分权制衡原则l分权制衡是指权力分立，以权制权，这是西方分权制衡是指权力分立，以权制权，这是西方资产阶级国家政权形式的重要原则，也是人事资产阶级国家政权形式的重要原则，也是人事行政制度的基本原则。行政制度

13、的基本原则。（三）中国人事行政制度特有的原则（三）中国人事行政制度特有的原则l1、四项基本原则、四项基本原则l四项基本原则是中国所有政治制度必须坚持的原则，四项基本原则是中国所有政治制度必须坚持的原则，也必然是中国人事行政制度必须坚持的基本原则。也必然是中国人事行政制度必须坚持的基本原则。l中国的人事行政制度坚持四项基本原则，体现了中国中国的人事行政制度坚持四项基本原则，体现了中国共产党对人事行政制度的政治领导地位。它要求公务共产党对人事行政制度的政治领导地位。它要求公务员在政治上、思想上和行动上必须认真执行党的路线、员在政治上、思想上和行动上必须认真执行党的路线、方针、政策，始终坚持和维护四

14、项基本原则。方针、政策，始终坚持和维护四项基本原则。2、党管干部原则、党管干部原则l党管干部原则是中国干部人事制度的根本原则，党管干部原则是中国干部人事制度的根本原则，也是中国实行人事行政制度的政治前提。也是中国实行人事行政制度的政治前提。公共行政学公共行政学第二十讲第二十讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848l坚持党管干部原则，是坚持党的领导的具体体坚持党管干部原则，是坚持党的领导的具体体现和根本保证。现和根本保证。l具体表现为中国共产党根据社会主义现代化建具体表现为中国共产党根据社会主义现代化建设和全体人民需要，制定与人事行政制度有关设和全体人民需要，制定与人事行政制度有

15、关的路线、方针、政策等；中国共产党通过各级的路线、方针、政策等；中国共产党通过各级党的组织对公务员中的党员干部进行教育和监党的组织对公务员中的党员干部进行教育和监督。督。3、德才兼备原则、德才兼备原则l中国公务员的中国公务员的“德德”是指公务员的政治素质、是指公务员的政治素质、思想素质、工作作风、人格修养、心理素质等。思想素质、工作作风、人格修养、心理素质等。l中国公务员的中国公务员的“才才”是指公务员具有的才学和是指公务员具有的才学和才能，结合具体岗位则是指公务员具有的综合才能，结合具体岗位则是指公务员具有的综合知识和综合能力、专业知识和专业能力。知识和综合能力、专业知识和专业能力。4、民主

16、参与原则、民主参与原则l人事行政制度坚持民主参与原则，是贯彻宪法人事行政制度坚持民主参与原则，是贯彻宪法精神的具体体现。精神的具体体现。l具体表现为：公民选举产生的人民代表及由他具体表现为：公民选举产生的人民代表及由他们产生的人大常委会有权监督和罢免不称职的们产生的人大常委会有权监督和罢免不称职的公务员；公民有权依法担任公务员，以参与政公务员；公民有权依法担任公务员，以参与政府对国家相关事务的管理。府对国家相关事务的管理。三、公务员制度的基本内容三、公务员制度的基本内容l（一）理解公务员（一）理解公务员l1、公务员的由来、公务员的由来l“公务员公务员”一词，是从英文一词，是从英文“civil

17、servant”翻译过来的。翻译过来的。2、公务员的范围l公务员的范围就是公务员的外延与边界。（谁公务员的范围就是公务员的外延与边界。（谁是公务员？）是公务员？）（1）小范围的划分l公务员指中央政府中非选举产生和非政治任命公务员指中央政府中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。l同公务员法规适用范围相一致。同公务员法规适用范围相一致。l典型国家：英国及许多英联邦国家。典型国家：英国及许多英联邦国家。（2）中等范围的划分l公务员指中央政府的所有公职人员，

18、包括政公务员指中央政府的所有公职人员，包括政务官与事务官。务官与事务官。l适用于国家公务员法规的只是事务官。适用于国家公务员法规的只是事务官。l典型国家：美国。典型国家：美国。（3）大范围的划分l公务员指从中央到地方行政机关的公职人员、公务员指从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的正式工作人学校及医院、国有企业等部门的正式工作人员。员。l典型国家：法国、日本。典型国家：法国、日本。3、西方国家公务员的分类l政务类公务员和事务类公务员政务类公务员和事务类公务员l政务类公务员：通过选举或任命产生，与相

19、应政务类公务员：通过选举或任命产生，与相应政党共进退，行使决策职能。政党共进退，行使决策职能。l事务类公务员：通过事务类公务员：通过考试考试产生，不与执政党共产生，不与执政党共进退，负责执行职能。进退，负责执行职能。4、我国公务员的含义及范围l1993年年国家公务员暂行条例国家公务员暂行条例l各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。员。l2005年年中华人民共和国公务员法中华人民共和国公务员法l依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。政负担工资福利的工作人员。根据根据公务员法公务员法，

20、公务员包括：，公务员包括：l l（1 1）中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各）中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各）中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各）中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委、纪委的专职领导成员；中央和地方各级党委级党委、纪委的专职领导成员；中央和地方各级党委级党委、纪委的专职领导成员；中央和地方各级党委级党委、纪委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门和纪检机关的工作人员；街道、乡（镇）党工作部门和纪检机关的工作人员；街道、乡（镇）党工作部门和纪检机关的工作人员；街道、乡（镇）党工作部门和纪检机关的工作人员；街道、乡（镇）党委机关的工作人员

21、。委机关的工作人员。委机关的工作人员。委机关的工作人员。l l（2 2）人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员）人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员）人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员）人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长、专职常委，乡大常委会主任、专职副主任、秘书长、专职常委，乡大常委会主任、专职副主任、秘书长、专职常委，乡大常委会主任、专职副主任、秘书长

22、、专职常委，乡（镇）人大专职主席、副主席；各级人大常委会机关（镇）人大专职主席、副主席；各级人大常委会机关（镇）人大专职主席、副主席；各级人大常委会机关（镇）人大专职主席、副主席；各级人大常委会机关工作人员；各级人大专门委员会专职组成人员及其办工作人员；各级人大专门委员会专职组成人员及其办工作人员；各级人大专门委员会专职组成人员及其办工作人员；各级人大专门委员会专职组成人员及其办事机构工作人员。事机构工作人员。事机构工作人员。事机构工作人员。l l（3 3）行政机关的工作人员。包括各级人民政）行政机关的工作人员。包括各级人民政）行政机关的工作人员。包括各级人民政）行政机关的工作人员。包括各级人

23、民政府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。机构的工作人员。机构的工作人员。机构的工作人员。l l（4 4）政协机关的工作人员。包括政协各级委）政协机关的工作人员。包括政协各级委）政协机关的工作人员。包括政协各级委）政协机关的工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门委员会办员会工作机构的

24、工作人员；政协专门委员会办员会工作机构的工作人员；政协专门委员会办员会工作机构的工作人员；政协专门委员会办事机构的工作人员。事机构的工作人员。事机构的工作人员。事机构的工作人员。l l（5 5）审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方）审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方）审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方）审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。l l（6 6）检察机关的工作人员。包括

25、最高人民检察院、地）检察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地）检察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地）检察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。理人员。理人员。理人员。l l（7 7）民主党派机关的工作人员。包括）民主党派机关的工作人员。包括）民主党派机关的工作人员。包括）民主党派机关的工作人员。包括8 8个民主党派中个民主党派中个民主党派中个民主党派中央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副

26、央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。能部门和办事机构的工作人员。能部门和办事机构的工作人员。能部门和办事机构的工作人员。二、理解制度二、理解制度二、理解制度二、理解制度l讨论：假设有讨论：假设有7个人，作为参与者，如何制定个人，作为参与者，如何制定规则，确保分粥行为的公正（每个人分粥大

27、体规则，确保分粥行为的公正（每个人分粥大体相等）？相等）？l制度一：指定一个人专门负责分粥事宜，使其制度一：指定一个人专门负责分粥事宜，使其成为专业分粥人士。成为专业分粥人士。l很快大家发现，这个人为自己分的粥最多。很快大家发现，这个人为自己分的粥最多。l大家认为，不受制约的权力将导致腐败，这种大家认为，不受制约的权力将导致腐败，这种制度有缺陷、不足取。制度有缺陷、不足取。l制度二：大家轮流主持分粥，每人一天。制度二：大家轮流主持分粥，每人一天。l这样等于承认了个人有为自己多分粥的权力，这样等于承认了个人有为自己多分粥的权力，同时给予了每个人为自己多分粥的机会。同时给予了每个人为自己多分粥的机

28、会。l虽然看起来平等了，但是每个人在一周中只有虽然看起来平等了，但是每个人在一周中只有一天吃得饱而且有剩余，其余六天都常常挨饿。一天吃得饱而且有剩余，其余六天都常常挨饿。公共行政学公共行政学第二十一讲第二十一讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848l制度三：大家民主选举一个信得过的人主持分制度三：大家民主选举一个信得过的人主持分粥。粥。l这位品德尚属上乘的人开始还能公平分粥。但这位品德尚属上乘的人开始还能公平分粥。但不久以后他就有意识地为自己和向自己溜须拍不久以后他就有意识地为自己和向自己溜须拍马的人多分。马的人多分。l大家认为这一制度将导致腐化和风气的败坏。大家认为这一制度将

29、导致腐化和风气的败坏。l制度四：民主选举一个分粥委员会和一个监督制度四：民主选举一个分粥委员会和一个监督委员会，形成民主监督与制约机制。委员会，形成民主监督与制约机制。l这时，公平基本上做到了，可是由于监督委员这时，公平基本上做到了，可是由于监督委员会常常提出各种议案，分粥委员会又据理力争，会常常提出各种议案，分粥委员会又据理力争，等分完粥，粥早就凉了。等分完粥，粥早就凉了。l制度五：每个人轮流值日分粥，但分粥的那个制度五：每个人轮流值日分粥，但分粥的那个人要最后一个领粥。人要最后一个领粥。l令人惊奇的是，在这个制度下，七只碗里的粥令人惊奇的是，在这个制度下，七只碗里的粥每次都是一样多，就像用

30、科学仪器量过一样。每次都是一样多，就像用科学仪器量过一样。l每个分粥的人都认识到，如果七只碗里的粥不每个分粥的人都认识到，如果七只碗里的粥不相同，他确定无疑将享用那份最少的。相同，他确定无疑将享用那份最少的。l思考思考1 1：如何在制度：如何在制度5 5的条件下寻求自身利益最的条件下寻求自身利益最大化？大化？l思考思考2 2：从制度的形成看，良好的制度需要具：从制度的形成看，良好的制度需要具有哪些特征？有哪些特征？l思考思考3 3：从制度的运行看，良好的制度应具有：从制度的运行看，良好的制度应具有哪些机制？哪些机制？l思考思考2：从制度的形成看，良好的制度需要具有哪些特从制度的形成看，良好的制

31、度需要具有哪些特征：征：l1 1、制度的合理性，是指制度本身针对了客观存在的现、制度的合理性，是指制度本身针对了客观存在的现实问题，并在一定程度上反映了客观问题的发展趋势。实问题，并在一定程度上反映了客观问题的发展趋势。l2 2、制度的明晰性，是指制度必须明确、清晰，具有可、制度的明晰性，是指制度必须明确、清晰，具有可执行性。执行性。l3 3、制度的稳定性，是指制度在其有效期限内处于一种、制度的稳定性，是指制度在其有效期限内处于一种相对稳定的状态，前后一致、具有连续性。相对稳定的状态，前后一致、具有连续性。l4 4、制度的协调性，低层次的是指制度在其适用的时空、制度的协调性，低层次的是指制度在

32、其适用的时空范围内，不得与其他制度相抵触、相矛盾；高层次的范围内，不得与其他制度相抵触、相矛盾；高层次的则指制度与相关制度之间相配套。则指制度与相关制度之间相配套。l思考思考3：从制度的运行看，良好的制度应具有：从制度的运行看，良好的制度应具有哪些机制？哪些机制？l监督机制监督机制l惩罚机制惩罚机制三、公务员制度的基本内容三、公务员制度的基本内容l公务员制度也称人事行政制度，是指现代国家公务员制度也称人事行政制度，是指现代国家对公务员实行科学管理而建立的一套法律法规对公务员实行科学管理而建立的一套法律法规和制度体系，其实质是制度化、法律化的人事和制度体系，其实质是制度化、法律化的人事行政关系。

33、行政关系。l具体而言，公务员制度包括人事分类制度、更具体而言，公务员制度包括人事分类制度、更新机制、激励机制、行为调控机制。新机制、激励机制、行为调控机制。l其中，人事分类制度是实现科学管理的前提和其中，人事分类制度是实现科学管理的前提和基础。基础。1、人事分类制度、人事分类制度l人事分类制度是各国政府依据一定的标准，对人事分类制度是各国政府依据一定的标准，对公务员进行门类划分，从而为公务员管理提供公务员进行门类划分，从而为公务员管理提供科学的依据。科学的依据。l人事分类制度通常都是围绕人和事进行的，对人事分类制度通常都是围绕人和事进行的，对这两方面的着力点不同，形成了不同的分类制这两方面的着

34、力点不同，形成了不同的分类制度。度。l人事分类的基本制度包括品位分类和职位分类。人事分类的基本制度包括品位分类和职位分类。公共行政学公共行政学第二十二讲第二十二讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848l职位分类是一种以事为中心的人事分类制度，其基本职位分类是一种以事为中心的人事分类制度，其基本做法是将行政组织体系中的各个职位，按其工作性质、做法是将行政组织体系中的各个职位，按其工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等，区分为若干责任轻重、难易程度和所需资格条件等，区分为若干规范化的种类和级别，以此作为公务员管理的依据。规范化的种类和级别，以此作为公务员管理的依据。l品位分类

35、是一种以行政人员的学历、文化程度或资历品位分类是一种以行政人员的学历、文化程度或资历等个人条件为主要分类依据的人事分类方法。只要具等个人条件为主要分类依据的人事分类方法。只要具备一定官阶，就可以担任与此级别相应的不同业务性备一定官阶，就可以担任与此级别相应的不同业务性质的职位，并享受相应级别的待遇。质的职位，并享受相应级别的待遇。l两种分类制度各有利弊，近年来，这两种制度出现了两种分类制度各有利弊，近年来，这两种制度出现了一种相互影响和取长补短的趋势。一种相互影响和取长补短的趋势。2、更新机制、更新机制l更新机制是指各国政府按照相关规定并结合工更新机制是指各国政府按照相关规定并结合工作需要，实

36、现公务员更新和公务员素质更新。作需要，实现公务员更新和公务员素质更新。l更新问题不仅仅因为自然规律（如达到法定退更新问题不仅仅因为自然规律（如达到法定退休条件）而产生。随着社会发展变化节奏明显休条件）而产生。随着社会发展变化节奏明显加快，社会问题日益复杂，政府一方面需要不加快，社会问题日益复杂，政府一方面需要不断补充新鲜血液，实现人员更新，另一方面也断补充新鲜血液，实现人员更新，另一方面也需要不断提高现任公务员的业务水平和综合素需要不断提高现任公务员的业务水平和综合素质。质。l公务员更新机制主要包括录用、培训、退休等公务员更新机制主要包括录用、培训、退休等环节。环节。3、激励机制、激励机制l激

37、励机制是指激发公务员工作动机，使其产生激励机制是指激发公务员工作动机，使其产生一种内在的工作动力，从而调动公务员的工作一种内在的工作动力，从而调动公务员的工作热情与积极性。热情与积极性。l激励机制主要包括考核、奖励、晋升、工资福激励机制主要包括考核、奖励、晋升、工资福利等环节。利等环节。4、行为调控机制、行为调控机制l行为调控机制是指宏观和微观上调控公务员的行为调控机制是指宏观和微观上调控公务员的行为，规定公务员必须做什么，应该做什么，行为，规定公务员必须做什么，应该做什么，可以做什么，不可以做什么，以保证公务员基可以做什么，不可以做什么，以保证公务员基本的道德水准，惩罚违背义务和道德者，弘扬

38、本的道德水准，惩罚违背义务和道德者，弘扬忠于职守者。忠于职守者。l行为调控机制主要包括义务、惩戒等环节。行为调控机制主要包括义务、惩戒等环节。第二节第二节第二节第二节 西方国家公务员制度的主要内容及发展趋势西方国家公务员制度的主要内容及发展趋势西方国家公务员制度的主要内容及发展趋势西方国家公务员制度的主要内容及发展趋势l一、西方国家公务员制度产生的历史条件一、西方国家公务员制度产生的历史条件 l（一）经济条件（一）经济条件l西方工业革命迅速发展的需要。西方工业革命迅速发展的需要。l（二）政治条件（二）政治条件l西方国家政党制度和选举制度形成和发展的需西方国家政党制度和选举制度形成和发展的需要。

39、要。l（三）思想文化条件（三）思想文化条件l“天赋人权天赋人权”、“人人生而平等人人生而平等”。l（四）科举制度的影响（四）科举制度的影响l通过考试选拔官吏。通过考试选拔官吏。二、西方国家公务员制度的建立和发展二、西方国家公务员制度的建立和发展 l（一）英国公务员制度的建立和发展（一）英国公务员制度的建立和发展 l最早建立。最早建立。l英国的英国的“恩赐官职制恩赐官职制”与与“政党分赃制政党分赃制”不利不利于后起工业资产阶级的利益。于后起工业资产阶级的利益。19世纪以来，世纪以来，改革官吏制度的需求日益强烈。改革官吏制度的需求日益强烈。l英国的公务员制度起源于两官分途原则。英国的公务员制度起源

40、于两官分途原则。l1805年，英国财政部首先设立了一个地位相当年，英国财政部首先设立了一个地位相当于副大臣的常务次官，负责主持日常工作，不于副大臣的常务次官，负责主持日常工作，不参加政党活动，不随政党更替而变换。参加政党活动，不随政党更替而变换。19世纪世纪30年代，英国各部都设立了常务次官。英国政年代，英国各部都设立了常务次官。英国政府官员有了政务官与事务官的区分，从而形成府官员有了政务官与事务官的区分，从而形成了文官制度的雏形。了文官制度的雏形。l19世纪四五十年代，英国完成了工业革命。世纪四五十年代，英国完成了工业革命。l1853年，麦考莱三人委员会提出了一个改革东印度公年，麦考莱三人委

41、员会提出了一个改革东印度公司人事制度的报告，建议经过公开考试任用职员。这司人事制度的报告，建议经过公开考试任用职员。这对英国文官考试录用制度的建立与发展产生重大影响。对英国文官考试录用制度的建立与发展产生重大影响。l1854年，斯坦福年，斯坦福诺斯科特爵士和查尔斯诺斯科特爵士和查尔斯屈维廉爵屈维廉爵士在全面调查英国文官制度现状的基础上，提出了一士在全面调查英国文官制度现状的基础上，提出了一份份关于建立英国常任文官制度的报告关于建立英国常任文官制度的报告（即诺斯科（即诺斯科特特屈维廉报告），强调通过公开考试录用文官。这屈维廉报告），强调通过公开考试录用文官。这一报告奠定了英国公务员制度的基础。一

42、报告奠定了英国公务员制度的基础。l18551855年年5 5月，英国政府颁布月，英国政府颁布关于录用王国政关于录用王国政府文官的枢密院令府文官的枢密院令，决定成立不受党派干涉，决定成立不受党派干涉独立主持考试的三人文官委员会。独立主持考试的三人文官委员会。l18701870年年6 6月，英国政府颁布了第二个枢密院令，月，英国政府颁布了第二个枢密院令，确立了以公开竟争考试作为录用常任文官的指确立了以公开竟争考试作为录用常任文官的指导原则。这标志着英国近代文官制度的正式建导原则。这标志着英国近代文官制度的正式建立。立。l20世纪世纪60年代，以富尔顿（年代，以富尔顿（Lord Fulton）为）为

43、首的首的“富尔顿委员会富尔顿委员会”提出了提出了“富尔顿报告富尔顿报告”，旨在全面改革英国的文官制度。主要内容，旨在全面改革英国的文官制度。主要内容包括建立文官部、成立文官学院、改革文官选包括建立文官部、成立文官学院、改革文官选拔方法等，使英国文官制度的发展进入了一个拔方法等，使英国文官制度的发展进入了一个新的阶段。新的阶段。（二）美国公务员制度的建立与发展（二）美国公务员制度的建立与发展 l美国公务员制度产生于美国公务员制度产生于19世纪后半期。世纪后半期。l独立战争之前，美国属于英国殖民地，各州独立战争之前，美国属于英国殖民地，各州总督由英王直接委派，总督以个人好恶为标总督由英王直接委派，

44、总督以个人好恶为标准任用官吏。准任用官吏。l美国独立后，总统有任命行政官员的权力，美国独立后，总统有任命行政官员的权力，个人赡徇制的影响并未彻底根除。个人赡徇制的影响并未彻底根除。l1829年，美国总统杰克逊以党派为标准，在本党内选年，美国总统杰克逊以党派为标准，在本党内选拔忠实于自己的人担任官职，首开政党分赃制的先河。拔忠实于自己的人担任官职，首开政党分赃制的先河。此后，每换一次总统，政府就会发生一次此后，每换一次总统，政府就会发生一次“人事大地人事大地震震”。l政党分赃制造成了官吏任免不稳定、政策缺乏连续性、政党分赃制造成了官吏任免不稳定、政策缺乏连续性、行政效率低下等弊端。行政效率低下等

45、弊端。l1881年，美国总统加菲尔德遇刺，起因是求职者求职年，美国总统加菲尔德遇刺，起因是求职者求职未遂。由此，长期以来对政党分赃制的不满转化为要未遂。由此，长期以来对政党分赃制的不满转化为要求对官吏制度进行改革。求对官吏制度进行改革。l1883年年1月，国会通过了由民主党参议员彭德尔顿提出月，国会通过了由民主党参议员彭德尔顿提出的改革法案。根据的改革法案。根据彭德尔顿法彭德尔顿法，美国建立文官委，美国建立文官委员会统一管理文官事务、对文官的录用实行公开竞争员会统一管理文官事务、对文官的录用实行公开竞争考试办法、实行政治中立与文官常任等。考试办法、实行政治中立与文官常任等。彭德尔顿彭德尔顿法法

46、的颁布，标志着以功绩制为核心的美国公务员制的颁布，标志着以功绩制为核心的美国公务员制度的建立。度的建立。l1978年年10月，美国国会通过月，美国国会通过文官制度改革法文官制度改革法，第，第一次确定了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原一次确定了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原则；同时，撤销文官委员会，成立人事管理局和功绩则；同时，撤销文官委员会，成立人事管理局和功绩制保护委员会。制保护委员会。（三）法国公务员制度的建立与发展（三）法国公务员制度的建立与发展 l法国公务员制度建立于二战后。法国公务员制度建立于二战后。l1789年，法国大革命爆发，资产阶级政权建立年，法国大革命爆发，资产阶级

47、政权建立后，试图铲除专制王权时期卖官鬻爵的恶习。后，试图铲除专制王权时期卖官鬻爵的恶习。l人权宣言人权宣言明确规定：明确规定：“所有公民在法律上所有公民在法律上的地位一律平等，故政府官吏的任用亦应平等，的地位一律平等，故政府官吏的任用亦应平等，除以才能品德为根据外，不应受其他条件的限除以才能品德为根据外，不应受其他条件的限制。制。”l但实际上，政府人事管理既没有统一的主管部但实际上，政府人事管理既没有统一的主管部门，也没有明确的制度规定。门，也没有明确的制度规定。l带有普遍性的法律包括：带有普遍性的法律包括：1853年的退休金法和年的退休金法和1905年的对公务员进行纪律处分必须事先交阅年的对

48、公务员进行纪律处分必须事先交阅档案材料的法律规定。档案材料的法律规定。l一战后，法国政府于一战后，法国政府于1919年和年和1920年颁布了年颁布了公务员制度的两个重要法令，对各县市公务员公务员制度的两个重要法令，对各县市公务员的考核、选拔等做了规定。这些规定散见于行的考核、选拔等做了规定。这些规定散见于行政命令中。政命令中。l1941年，维希政府制定了公务员章程，是较早年，维希政府制定了公务员章程，是较早的普遍性的公务员法规，在法国解放后被废除。的普遍性的公务员法规，在法国解放后被废除。公共行政学公共行政学第二十三讲第二十三讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848l二战后，戴

49、高乐政府以改革官吏制度为契机，于二战后，戴高乐政府以改革官吏制度为契机，于1945年设立了文官管理局、国家行政学院。年设立了文官管理局、国家行政学院。l1946年年10月，制宪会议制定了月，制宪会议制定了公务员总章程公务员总章程，成，成为法国第一个具有普遍性的公务员立法。为法国第一个具有普遍性的公务员立法。l第五共和国成立后，依据宪法，第五共和国成立后，依据宪法，1959年年2月公务员一般月公务员一般地位法令取代了地位法令取代了1946年法律，该法令只适用于国家公年法律，该法令只适用于国家公务员，与地方公务员无关。务员，与地方公务员无关。l1983年和年和1984年期间制定的公务员总法将地方公

50、务员年期间制定的公务员总法将地方公务员也包括进去。也包括进去。（四）日本公务员制度的建立与发展 l日本的现代文官制度，是二战后在美国占领当局的推日本的现代文官制度，是二战后在美国占领当局的推动下建立的。动下建立的。l18811881年，日本政府派伊藤博文率团考察欧洲政治，英年，日本政府派伊藤博文率团考察欧洲政治，英国的文官制度和普鲁士的官员考试与培训制度给考察国的文官制度和普鲁士的官员考试与培训制度给考察团留下了深刻的印象。团留下了深刻的印象。l18851885年，日本仿照西欧模式建立了第一个资产阶级性年，日本仿照西欧模式建立了第一个资产阶级性质的内阁，伊藤博文出任首相。此时，天皇作为国家质的