西方行政学说史教案C2.ppt

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1、 第二章第二章 威尔逊与威尔逊与行政之研究行政之研究教学内容一、威尔逊的生平与著述二、威尔逊行政思想的渊源和背景三、威尔逊行政思想的基本内容一、威尔逊的生平与著述n n1 1、托马斯、托马斯伍德罗伍德罗威尔逊，杰出的政治学家、行政学家、威尔逊，杰出的政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家和政治家。历史学家、教育家、改革家和政治家。n n2 2、任职：、任职：18861886年获得普林斯顿大学哲学博士学位并担任教职；年获得普林斯顿大学哲学博士学位并担任教职；19021902年担任普林斯顿大学校长；年担任普林斯顿大学校长；19101910年当选新泽西州州长；年当选新泽西州州长；1913191

2、3年当选美国第年当选美国第2828届总统。届总统。19241924年逝世。年逝世。n n3 3、著述：、著述：国会制政体国会制政体（18851885）、）、国家国家（18891889）、）、分裂与重新统一（分裂与重新统一（1829-18891829-1889）（18931893）、）、乔治乔治华盛华盛顿顿（18961896）、）、美国人民的历史美国人民的历史（19021902）、）、美国的宪法美国的宪法政府政府（19081908）等）等8 8部著作和一些论文。部著作和一些论文。n n4 4、18871887年，威尔逊发表现代行政学的开山之作年，威尔逊发表现代行政学的开山之作行政之研究行政之研究

3、，被认为是现代行政学的鼻祖。，被认为是现代行政学的鼻祖。行政之研究行政之研究 一篇一篇一篇一篇“三易其名三易其名三易其名三易其名”的开山之作的开山之作的开山之作的开山之作 n n三易其稿：第一次命名为行政须知，第二次更名为政府的艺术，第三次定名为行政学研究。n n评价：现代行政学的开山之作；集中体现了威尔逊的行政思想；很一般，很宽泛，很模糊的，并没有进行实际的行政研究；第一次明确提出政治与行政二分。二、威尔逊行政思想的渊源和背景n n1 1、渊源：欧洲大陆尤其是德国行政研究思想的影、渊源：欧洲大陆尤其是德国行政研究思想的影响。斯坦因：（响。斯坦因：（1 1）宪政与行政；（）宪政与行政；（2 2

4、）宪政与行）宪政与行政在立法程序中的不同地位；（政在立法程序中的不同地位；（3 3）行政研究体系）行政研究体系包括行政组织、行政行为和行政法规。包括行政组织、行政行为和行政法规。n n2 2、背景：对美国根深蒂固自由主义思想的反动；、背景：对美国根深蒂固自由主义思想的反动；立法权威的直线下降；行政被认为是民主运动的立法权威的直线下降；行政被认为是民主运动的一种有效工具；日益增加的公共需求迫使政府行一种有效工具；日益增加的公共需求迫使政府行政领域在广度和深度上扩张；从工业管理到一般政领域在广度和深度上扩张；从工业管理到一般管理的管理知识逐渐系统化和工具化；三权分立管理的管理知识逐渐系统化和工具化

5、；三权分立的制度设计对权力及其运行各有主张；文官制度的制度设计对权力及其运行各有主张；文官制度的实践。的实践。威尔逊语录威尔逊语录n n“它（行政学）是一门外来的科学”。（在德国）“几乎达到了极其完善的程度。”n n“任何事情，不论是政府的事情还是仅仅是做买卖，都必须有一个人当家作主，权力和对行使权力严格负责，是构成好政府的要素。”三、威尔逊行政思想的基本内容n n1、行政学研究的必要性n n2、行政学的目标和任务n n3、行政的实质n n4、行政学研究的历史渊源n n5、行政学研究方法论n n6、人事行政思想n n7、行政监督思想1 1、行政学研究的必要性、行政学研究的必要性n n“社会一旦

6、有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。更能把科学推向前进。”恩格斯致符恩格斯致符 博尔吉乌斯博尔吉乌斯（18941894年年1 1月月2525日），日），马克思恩格斯选集马克思恩格斯选集，第四卷，第四卷，第第505505页，北京：人民出版社，页，北京：人民出版社，19721972年。年。n n“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身材已经长大，但同时却在动作上变得已经得到扩张，其身材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。笨拙了。虽然从机构发展的顺利和

7、健康状况虽然从机构发展的顺利和健康状况方面着眼，跟欧洲诸国相比，我们的优越性是很大的，但方面着眼，跟欧洲诸国相比，我们的优越性是很大的，但现在我们却已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需现在我们却已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻，要具有更加丰富的行政知识的时刻，”“”“这就是为什么应这就是为什么应该要有一门行政科学该要有一门行政科学为什么会有这样一门科为什么会有这样一门科学的理由之一。学的理由之一。”威尔逊语录威尔逊语录对前行政学阶段的看法对前行政学阶段的看法对前行政学阶段的看法对前行政学阶段的看法n n“决没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要时，

8、决没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要时，会有人对它进行研究。会有人对它进行研究。”n n“行政管理行政管理“被看成是被看成是 实用性的细节实用性的细节，只要博士们在，只要博士们在理论上取得一致之后，仅仅由办事人员就可以加以处理。理论上取得一致之后，仅仅由办事人员就可以加以处理。”n n“谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。写过行政学著作。”n n“在很早的时代，麻烦之处几乎全部集中在政府结构上面，在很早的时代，麻烦之处几乎全部集中在政府结构上面，而因此结构问题就成了吸引人们思考的焦点。而因此结构问题就成了吸引人

9、们思考的焦点。”n n“那时政府的职能很简单，因为生活本身就是简单的。那时政府的职能很简单，因为生活本身就是简单的。”威尔逊语录威尔逊语录对行政学研究必要性的阐释对行政学研究必要性的阐释对行政学研究必要性的阐释对行政学研究必要性的阐释n n“没有任何一种政府职责而今不是变革复杂化起来，尽管它当初没有任何一种政府职责而今不是变革复杂化起来，尽管它当初曾经一度是很简单的，政府曾经仅仅有少数人主宰，而现在它却曾经一度是很简单的，政府曾经仅仅有少数人主宰，而现在它却由大批大批的人主宰。由大批大批的人主宰。”n n“政府的职能在逐日变得更加复杂和更加艰难，它们并且在数量政府的职能在逐日变得更加复杂和更加

10、艰难，它们并且在数量上也同样在大大增加。上也同样在大大增加。”n n“行政管理当局在把它的手伸向每一处地方以执行新的任务。行政管理当局在把它的手伸向每一处地方以执行新的任务。”n n“与制定一部宪法相比较，与制定一部宪法相比较，“贯彻贯彻”一部宪法变得愈来愈困难了。一部宪法变得愈来愈困难了。”n n“为什么当今的行政工作必须是如此认真而又系统地加以调整，为什么当今的行政工作必须是如此认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策标准；为什么我们现在正产生一种使之适合于小心试验过的政策标准；为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学？前所未有的行政科学？”威尔逊对威尔逊对“行政学科行政学科”

11、的观点的观点n n1 1、一门实用科学。、一门实用科学。n n2 2、政府科学的一个分支。、政府科学的一个分支。n n3 3、行政研究的重点发生了从、行政研究的重点发生了从“政府结构政府结构”向向“政府政府职能职能”的转变。的转变。n n4 4、行政学研究的立足点是政府职能。、行政学研究的立足点是政府职能。n n5 5、建立行政学科是对政府职能变迁的反应。、建立行政学科是对政府职能变迁的反应。n n6 6、行政就是对、行政就是对“宪法宪法”的贯彻困难的研究。的贯彻困难的研究。n n7 7、行政学研究就是对、行政学研究就是对“政策政策”执行困难的研究。执行困难的研究。2 2、行政学的目标和任务、

12、行政学的目标和任务n n首先，行政学应研究政府能够适当而且成功地承担什么职能，并以行政职能作为其研究的起点。n n其次，要研究政府用什么方式、方法进行管理，才能提高行政效率。n n总之，行政管理学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上。威尔逊语录威尔逊语录n n “行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”威尔逊，行政之研究，国外政治学1987年第6期。3 3、行政的实质、行政的实质n n一方面，行政不同于政治；另一

13、方面，行政与政治又密切相关。n n行政管理在本质上不同于宪政制度。n n公共行政就是公法的明细而且系统的执行活动。n n行政学是现代经济社会条件下的产物。威尔逊语录威尔逊语录n n“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。与政府本身同样悠久的经历。”n n“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。是技术性

14、职员的事情。”n n“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，理作为政治生活的一个组成部分，其事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理其事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论，它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以论，它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。”威尔逊语录威尔逊语录n n“行政科学是政治科学的最新成果。政治科学是行政科学是政治科学的最新成果。政治科学是大约两千二百年前就开始了的一门学问。行政科大约两千二百年前就开始了的一门学问

15、。行政科学是我门本世纪的产物，并且几乎是我们这一代学是我门本世纪的产物，并且几乎是我们这一代的产物。的产物。”n n“一般法律的每一个具体执行细节就是一种行政一般法律的每一个具体执行细节就是一种行政行为。行为。然而指导这些应予进行的工然而指导这些应予进行的工作的一般性法律，却显然是在行政管理之外和之作的一般性法律，却显然是在行政管理之外和之上的。上的。因此，宪政制度所要认真过因此，宪政制度所要认真过问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段。问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段。”4 4、行政学研究的历史渊源、行政学研究的历史渊源n n来源并走出英美立法主义的政治传统，即要解决如何合法地赋予

16、行政权和有效地行使行政权的问题。n n来源并走出法德行政法的研究传统，即从法学的行政研究走向管理学的行政研究。n n对这门外来学科，如何在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。威尔逊语录威尔逊语录n n“英国人民长期而且成功地研究了抑制行政权力英国人民长期而且成功地研究了抑制行政权力的艺术，却因而就经常忽视了改善行政方法的艺的艺术，却因而就经常忽视了改善行政方法的艺术。术。”n n“英国和美国的政治史并不是一部发展行政管理英国和美国的政治史并不是一部发展行政管理的历史，而是一部关心立法工作的历史的历史，而是一部关心立法工作的历史并不并不是关于政府组织工作之改善，而是关于法律的制是关于政府组织

17、工作之改善，而是关于法律的制定和政治评论方面之演进的历史。因此，我们正定和政治评论方面之演进的历史。因此，我们正处在这样一个时期，即对于我们这个长期背着制处在这样一个时期，即对于我们这个长期背着制定宪法的种种习惯包袱的政府来说，它的健康迫定宪法的种种习惯包袱的政府来说，它的健康迫切需要有关行政管理的研究和创造来加以保护。切需要有关行政管理的研究和创造来加以保护。”威尔逊语录威尔逊语录n n“它（行政研究）的目标、事例和环境，几乎百分之百是它（行政研究）的目标、事例和环境，几乎百分之百是以外国民族的历史、外国制度的先例和外国革命的教训为以外国民族的历史、外国制度的先例和外国革命的教训为依据的。它

18、由法国和德国的教授们所发展起来的，其各个依据的。它由法国和德国的教授们所发展起来的，其各个组成部分经常是与一个单一国家的需要相适应的，并且是组成部分经常是与一个单一国家的需要相适应的，并且是为了适应高度集中的政府形式而建立起来的。因此，为了为了适应高度集中的政府形式而建立起来的。因此，为了满足我们的要求，对它必须加以改造，使之不只适应于一满足我们的要求，对它必须加以改造，使之不只适应于一个单一而且紧密结合的国家，而且适应于一个复杂而且形个单一而且紧密结合的国家，而且适应于一个复杂而且形式多样化的国家，并使之按照适应于权力高度分散的政府式多样化的国家，并使之按照适应于权力高度分散的政府形式建立起

19、来。如果我们要应用这种科学，我们必须使之形式建立起来。如果我们要应用这种科学，我们必须使之美国化，并且不只是形式上或仅仅从语言上美国化，而且美国化，并且不只是形式上或仅仅从语言上美国化，而且必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。”5 5、行政学研究方法论、行政学研究方法论n n历史方法n n比较方法n n拿来主义n n注重国情威尔逊语录威尔逊语录n n“在与行政管理职能在与行政管理职能 有关的各个方面，一切政府都具有很强有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性。的结构方面的相似性。只要我们能够从根本原只要我们能够从根本原则上认识

20、其在环境条件方面的全面根本差别，我们就能够安则上认识其在环境条件方面的全面根本差别，我们就能够安全而且有益地引进他们的行政科学。全而且有益地引进他们的行政科学。”n n“只要把研究行政学看作是我们的政策得以轻只要把研究行政学看作是我们的政策得以轻便地付诸实行的一种手段，看作是一种使得对全体人民来说便地付诸实行的一种手段，看作是一种使得对全体人民来说算是民主制度方面的政治性东西，对每一个人来说，则是在算是民主制度方面的政治性东西，对每一个人来说，则是在行政上可能执行的东西，那么我们就是立足于百分之百安全行政上可能执行的东西，那么我们就是立足于百分之百安全的基础之上了，因而我们就能够学习外国制度所

21、肯定能够教的基础之上了，因而我们就能够学习外国制度所肯定能够教给我们得到东西而不犯错误。给我们得到东西而不犯错误。”n n“简而言之，稳重而且实际的治国才能应该放简而言之，稳重而且实际的治国才能应该放在前面，而把闭门造车式的理论摆在次要的地位。世界性的在前面，而把闭门造车式的理论摆在次要的地位。世界性的 做什么做什么 永远应该由美国式的永远应该由美国式的 如何做如何做 所支配。所支配。”6 6、人事行政思想、人事行政思想n n为政在人n n文官制度n n人才储备n n文官品质n n行政态度n n领导功能n n物质、前途、性格成就事业的兴趣威尔逊语录威尔逊语录n n“提出在美国展开行政学研究，其

22、目的在于找到提出在美国展开行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子：他们最佳方法以建立下面这样一种文官班子：他们 受过足够的教育；充分的自信精神；工作既有受过足够的教育；充分的自信精神；工作既有见识又有分量；通过选举和经常性的向公众进行见识又有分量；通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事情。使专断成为不可能的事情。”n n“必须为文职机关的竞争考试提供必须为文职机关的竞争考试提供充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试，也接

23、受技术知识方面的考试。自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试。我们有必要用这种方法来建立民主制度。一支在我们有必要用这种方法来建立民主制度。一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素。少的因素。”威尔逊语录威尔逊语录n n“所谓良好态度就是对于他们为之服务的政府的政策，具有坚定所谓良好态度就是对于他们为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚。这种态度在各方面都决没有官僚作风的污点。而强烈的忠诚。这种态度在各方面都决没有官僚作风的污点。”n n“只有当一个国度的全部国家机关与人民、人民领袖以及普通僚只有当一个国度的全部国家机关与人民、人

24、民领袖以及普通僚属的共同政治生活隔离的时候，官僚主义才有可能。属的共同政治生活隔离的时候，官僚主义才有可能。”n n“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负而敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具。而敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具。”n n“要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，不仅仅是替他的上级效大的努力，用他的良心作最认真的服务，不仅仅是替他的上级效劳，而同时要为群体尽力。劳，而同时要为群体尽力。通过给予政府

25、官员大量通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起他最普遍的兴趣；通过发展他的生活费用补助来使这种服务引起他最普遍的兴趣；通过发展他的前程使这种服务成为他最珍视的兴趣；通过提高他的营养和培养前程使这种服务成为他最珍视的兴趣；通过提高他的营养和培养他的性格使之成为他最崇高的兴趣。他的性格使之成为他最崇高的兴趣。”7 7、行政监督思想、行政监督思想n n公共舆论评判n n地方政府建设n n行政对舆论的敏锐反应威尔逊语录威尔逊语录n n“在行政管理活动当中，群众舆论将起什么作用在行政管理活动当中，群众舆论将起什么作用？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性批判？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威

26、性批判家的作用。家的作用。”n n“无论在政治还是行政方面，为了对制定基本政无论在政治还是行政方面，为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评则是策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评则是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。”n n“应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述控制监督的权力，些方法能够给予公众舆论以上述控制监督的权力，但却使之与一切其他干扰活动分家。但却使之与一切其他干扰活动分家。”n n“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应。的反应。”