西方行政学说课件.ppt

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1、MPA专业方向课程：西方行政学说武汉大学政治与公共管理学院教授行政管理专业博士生导师 丁煌博士主讲请大家首先思考两个问题：1、作为一名MPA学员为什么要学习这门专业课程？2、我们应该怎样学习这门专业课程？为什么要学习这门课？1、探寻理论渊源2、寻求有益借鉴如何学习这门课程？1、掌握基本内容2、揭示理论价值3、分析现实意义序言 西方行政学的产生与发展一、为什么行政管理学作为一门独立的学科于19世纪末、20世纪初首先在西方世界诞生？1、社会实践发展的客观需要2、科学管理运动的推波助澜3、相关学科发展的理论借鉴4、行政管理实践的经验支持二、西方行政学自产生至今主要经历了哪几个发展阶段？(一)国内外流

2、行的几种主要观点(二)我们的看法第一讲 威尔逊的行政学说一、行政学研究的必要性“决没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要时，会有人对它进行研究。”(一)威尔逊之前没有专门行政学研究的原因1、行政管理被视为简单的“实用性细节”2、人们主要关注的“麻烦”是政府结构问题(二)威尔逊时代行政学问题 引起人们重视的原因1、社会公共事务日益复杂2、政府职能不断扩大且复杂3、行政管理难以适应社会发展需要4、迫切需要系统化的理论指导“这就是为什么应该有并且会有一门行政科学的理由。”二、行政学的目标和任务1、研究政府能够适当地承担什么职能2、研究政府能够成功地承担什么职能3、研究政府高效行政的方式与方法“行

3、政管理学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原理之上。”三、行政的实质1、政府工作中最显著的部分2、行动中的政府3、行政不同于政治4、行政与政治密切相关请思考：你是如何看待行政与政治之间的关系的？你认为威尔逊的观点对于完善我们现行的行政体制有何启示？四、行政学研究的历史渊源1、“对于前人在这同一领域所已经作过的工作应该有某种估计，要了一下这一研究工作的历史。”2、美国长期以来与英国一样重立法研究、轻行政研究。3、“行政的博士都产生在欧洲。”但它是“外国腔调”，必须对之美国化。五、行政学研究方法论1、准确断定最佳研究方法2、一切政府在结构上的相似性决

4、定了借鉴的可能性3、消除顾虑、审慎“扬弃”、大胆借鉴思考：威尔逊的方法论思想对于我们的行政学研究乃至各方面的工作有何借鉴意义？六、人事行政思想1、行政学研究的最终目的在于通过寻求最佳理论和方法来建立一支高素质的文官队伍。2、要使作为政府之工具的文官适应政府机器的有效运转，则必须通过人事行政制度的建立和完善来保证文官的高素质。3、领导带头端正工作态度、克服官僚主义。4、健全激励机制，培塑行政官员的工作兴趣思考：威尔逊人事行政思想有何借鉴意义？七、行政监督思想“在行政管理活动当中，公共舆论将起权威性评判家的作用。”“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应。”思考：你是如何理解这两句话的？你

5、认为它们对于完善和健全我们现行的行政管理体制有何启示？第二讲古德诺的政治与行政二分法一、对政治与行政二分法的进一步阐释1、政治是国家意志的表达2、行政是国家意志的执行“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每一个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”思考：你是如何理解这句名言的？其借鉴意义何在？二、政治对行政的适度控制1、通过法定制度实现控制：英国内阁对议会负责的体制2、通过法外途径实现控制：美国以政党体制保证政治与行政协调一致3、政治对行政的控制必须适度“一方面为了保证国家意志的执行

6、，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”思考：如何理解这段话的内在含义和借鉴价值？三、行政的适度集权1、地方政治共同体为了满足自己的需要有可能会使国家意志的执行走样2、国家与地方政治共同体利益冲突时，地方政治共同体倾向于牺牲国家利益3、政治与行政的协调一致必须有适度的行政集权作保证思考：古德诺的行政适度集权思想对于进一步完善我国的行政管理体制有何启示？四、美国走向政治与行政协调的 独特道路：法外调节1、美国的三权分立制和联邦制没有为政治对行政适度控制和行政权适度集中提供土壤2、美国政府体制得以顺利运行所必要的“适度控

7、制”和“必要行政集权”均来自政党功能的发挥3、政党担负起挑选立法机关成员和执行官员的双重责任五、美国加强民主和效率协调的主攻 方向-政府体制的改革1、建立行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要保证2、完善政党制度，规范政党行为，防止政党将自身变成目的。3、更经常地借助公民投票的方法，使政党对人民的意志更加负责。思考：古德诺的上述观点对于完善我国现行的政治体制有何启示？第三讲 泰勒的科学管理理论一、科学管理的中心问题是提高劳动生产率 合理地确定工作定额二、挑选“第一流的工人”人具有不同的天赋和才能，只要工作对他合适，都能成为第一流的工人。问题的关键在于要努力使得每一种类型的工

8、人都能够找到使其成为第一流工人的工作。人事管理至关重要：使工人的能力同工作相配合。三、实施标准化管理 1、操作方法标准化 2、操作工具标准化 3、操作环境标准化四、实行刺激性的工资报酬制度 1、通过研究，科学地制定工作定额 2、采用“差别计件制”-刺激性付酬制度 3、支付工资的根据是业绩而不是职位 五、工人和雇主两个方面都必须来一次 “精神革命”变相互对立为互相协作 变相互指责、怀疑、对抗 为互相信任、合作六、把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作方法为科学工作方法在科学管理制度下，与其说工人是管理当局的仆人，不如说管理当局是工人的仆人。七、实行职能工长制-管理专业化的思想基础八、在组织机

9、构的管理控制上实行例外原则 高级管理人员要善于授权，只保留对例外事项的决策和监督权。思考：1、泰勒的科学管理理论对于行政管理学的发展有何贡献？2、泰勒是如何看待他的管理理论的？第4讲 法约尔的一般管理理论一、管理的定义 “管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。”1、计划：根据情况预测来制定工作计划。2、组织：确立企业在物质资源和人力资源方面的结构。3、指挥：运用领导艺术以推动组织业务，减少无效耗费的功能。4、协调：使事情和行动都有合适的比例，使方法适应于目的。5、控制：对各项工作能否按计划进行随时作出反应。二、管理的14条原则1、劳动分工：有助于提高劳动熟练程度和准确性，进而提高效率。2、

10、权力与责任：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡有权力行使的地方，就有责任。”思考：你是如何理解法约尔的这句话的？它对于进一步健全我国的行政体制有何借鉴意义？3、纪律4、统一指挥5、统一领导6、个人利益服从整体利益：相对于其所属成员和部门而言，组织的整体目标具有至高无上的地位。7、人员的报酬：人员的报酬是其服务的价格，应该合理，并尽量使组织的管理者和所属人员都满意。8、集中：组织集权和分权的最佳程度取决于组织所面临的环境、所具备的条件以及组织成员的素质。9、等级系列：应把尊重等级系列与保持行动迅速结合起来。10、秩序：“各有其位、各就其位”。11、公平：善意+公道12、人员的稳

11、定：有秩序地安排人员和补充人力资源。13、首创精神：力量的源泉14、人员的团结：“团结就是力量。”“在管理方面，没有什么死板和绝对的东西，这里全部是尺度问题。原则是灵活的，是可以适应于一切需要的，问题在于懂得使用它，这是一门很难掌握的艺术，它要求智慧、经验、判断和注意尺度。由机智和经验合成的掌握尺度的能力是一个管理者的主要才能之一。”三、进行管理教育和建立管理理论的必要性1、“管理能力可以也应该像技术能力一样，首先在学校，然后在车间里得到。”2、“缺少管理教育的真正原因是由于缺乏有关管理的理论。没有理论就不可能有教育。因此，重要的是尽快建立一种管理理论。”第5讲 韦伯的官僚制理论一、权威结构理

12、论与组织类型分析 人们为什么会服从命令？为什么会按照他们被告知的那样去行事？权威-组织正常运行的基础。权力：无视人们的反对，强使人们服从的能力。权威：意味着人们在接受命令时出于自愿。1、神秘化的组织：权威行使的基础是领导者个人的人格-“超凡魅力”2、传统的组织：权威行使的基础是先例和惯例3、合理化-合法化的组织-“官僚制”：权威行使的基础是组织内部的各种规则(二)官僚制及其特征1、“官僚制”：一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从为特征的组织形态，即现代社会实施合法统治的行政组织。2、官僚制的基本特征：(1)合理的分工(2)层级节制的权力体系(3)依照规程办事的运作机制(4)形式正规的决策文

13、书(5)组织管理的非人格化(6)适应工作需要的专业培训机制(7)合理合法的人事行政制度 请正方与反方就以下论题进行思考与辩论：韦伯的“官僚制”理论已经过时。第6讲 怀特的理论行政学思想一、行政学的研究对象和范围 对国家政府中“市政、邦联或联邦行政的研究”，这种行政在各级政府中均有，“行政中的各种基本问题，包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等”均属行政学研究的范围。二、行政环境思想1、经济环境和政治环境与行政2、客观社会环境与行政3、科学技术环境与行政三、行政组织思想1、探讨了行政组织的核心问题-行政组织体制问题2、分析了行政

14、责任与权力的分配问题3、提出了优良行政组织的标准四、行政协调思想1、精简机构、减少协调工作的数量和难度。2、设置行政协调机关。3、通过精密的协调来获得较好的结果。4、在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定。5、实行协调的原则。五、人事行政思想1、科学地选拔人才2、科学地管理工资3、科学地晋升职务六、行政伦理思想1、官纪的本质及其重要性2、败坏官纪的因素3、官纪的基础4、良好官纪的标志七、行政法规思想1、指出要注意研究政策与法规和法律之间的关系。2、具体阐述了行政条例制定权的范围、限度、保障以及行政条例制定权对于行政管理的重要性。八、行政监督思想1、行政监督的必要性2、立法监督的主要职责及有

15、效方法3、司法监督的重要性及内容第7讲 巴纳德的系统行政组织学说一、组织的本质 “有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统。”1、组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统。2、组织是按照一定的方法调整的人的活动和行为的相互关系。3、组织是动态和发展的。4、组织是协助系统的核心组成部分。5、组织工作既取决于内部协作关系也取决于外部协作关系。二、组织三要素1、协作的意愿2、共同的目标3、信息交流三、非正式组织的积极功能1、有助于从事正式组织所不便沟通的意见、资料和信息。2、有助于通过培养组织成员的服务热诚以及对权威的认同感而维持组织的团结。3、有助于避免正式控制过多过滥，进而保持个人自尊、

16、人格完整和独立选择力。四、组织平衡论-贡献与诱因的平衡 组织的生存和发展取决于：1、组织对其成员的吸引力 2、组织成员对组织的贡献五、权威接受论 “权威是正式组织中信息交流(命令)的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或成员支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织做的事。”“一个命令之是否有权威决定于接受权威的人，而不取决于权威者或发命令的人。”六、管理者决策工作的来源1、执行性决策2、裁决性决策3、创造性决策七、管理人员的职能1、建立和维持信息交流的体系2、促成组织成员提供必要的服务3、规定组织的目标第8讲 西蒙的行政决策和行政组织理论一、行政决策理论(一)以

17、决策行为去研究行政学1、决策活动是行政活动的典型活动。2、行政组织目标的实现程度取决于管理者对其下属决策的影响程度。3、对一个组织状况科学且恰当的描述应该是对组织中每一个人作什么决策以及作决策受到何种影响的描述。4、决定行政效率高低的最简单办法是看行政组织中每一个人决策的理性程度。5、行政程序就是决策程序，就是划分组织中每一个人应作哪一部分决策的程序。(二)有限理性与决策准则1、客观理性原则的先决条件(1)存在着数种可以相互替代的行为类别。(2)每一类行为都能够产生明确的结果。(3)经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报。(4)经济主体拥有一套确定的偏好程序表，以便让他依据自己的所好来选择

18、自己认为适当的行为。2、知识的不完备性、预见未来的困难性以及备选方案范围的有限性决定了人类行为不可能做到“客观理性”或“绝对理性”。3、人类行为所依赖的是介于理性与非理性之间的“有限理性”。4、我们在决策时由于没有求得“最优化”的才智和条件而只能满足于“令人满意的”准则。(三)行政决策过程1、“情报活动”：探查环境，寻求要求决策的条件；2、“设计活动”：设计、制定和分析可能采取的备选行动方案；3、“抉择活动”：从可供选择的各种备选方案中选出一个适用的行动方案；4、“审查活动”：对已经作出的抉择进行评价，亦称执行决策任务的阶段。二、组织设计理论1、组织的结构形态2、组织的专业分工3、组织的工作重

19、心4、组织的权力配置第9讲 林德布洛姆的渐进决策理论一、产生背景和形成过程(一)对理性决策模式的挑战(二)社会政治过程的四种基本形态1、价格体系2、层级体系3、多元体制4、议价(三)“渐进主义”决策方式的优点1、决策所选择的方案与现实状况相差不大，可以预测；2、在一时无法搞清人们的各种需求时，渐进方案会以不断尝试的方式，找出一种满意的结果；3、易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有目标，搞乱了原目标的秩序；4、渐进方式可以帮助人们检验所做的抉择是否正确，特别是在复杂条件下，可以孤立某些因素，比较其利弊；5、渐进方式比较稳妥，容易控制，能够及时纠正错误，不会造成大起大落的状况。二、基本内容(

20、一)渐进决策的含义 渐进决策是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。(二)应遵循的基本原则(1)按部就班原则(2)积小变为大变原则(3)稳中求变原则(三)推行渐进决策的原因1、决策的渐进性是由政治的一致性所决定的。2、决策的渐进性是由技术上的困难造成的。3、决策的渐进性是由现行计划的连续性所决定的。思考：请分析渐进决策模式对于我国改革开放和社会经济发展战略的正确抉择有何借鉴意义？第10讲 里格斯的行政生态学说一、三大行政模式分类1、农业社会的行政模式(融合型行政模式)2、工业社会的行政模式(衍射型行

21、政模式)3、过渡社会的行政模式(棱柱型行政模式)二、五种行政生态要素分析1、经济要素与公共行政(1)“市场-企业”结构-现代工业社会的经济结构(2)(2)“互惠-重配”结构-传统农业社会的经济结构(3)(3)“集市-有限市场”结构-过渡社会的经济结构2、社会要素与公共行政(1)以血缘关系为纽带结成的自然团体：家庭、家族 在融合型行政模式和棱柱型行政模式中作用很大；在衍射型行政模式中作用微不足道。(2)以利益关系为纽带结成的人为团体：社团 在衍射型行政模式中作用十分重大；在融合型行政模式和棱柱型行政模式中作用微不足道。3、沟通网络与公共行政(1)社会的文化水平(2)适用语言的状况(3)社会舆论的

22、力量(4)通讯和交通状况4、符号系统(1)“政治神话”(2)“政治准则”(3)“政治法典”5、政治构架与公共行政：(1)行政靠政治来领导(2)政治要依靠行政来实现其目标 政治-行政：功能依存关系三、过渡社会公共行政的特点1、异质性2、重叠性3、形式主义思考：里格斯的行政生态学说对于我们正确地认识我国现阶段的行政管理活动有何启示？第11讲 布坎南公共选择理论的“政府失败说”一、公共选择理论的基本假设 经济人假定：作为一个人，无论他处于什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益，使个人的满足程度极大化为最基本的动机。二、政府工作低效率的原因1、缺乏竞争机制2、缺乏降低成本的激励机制3、政府机

23、构自我膨胀4、监督信息不完备5、政府的寻租行为三、补救“政府失败”的政策建议1、创立一种新政治技术，提高社会民主程度2、在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率3、改革赋税制度，约束政府权力四、对我国政府管理的启示(一)正确认识“经济人”假设的解释力1、在社会主义市场经济条件下，政府官员的逐利本性依然存在。2、政府的认知、行为能力是有限的。3、“寻租行为”依然存在。(二)对我国政府行政管理的启示1、转换观念2、引入竞争机制3、政府行为法制化4、健全和完善监督机制 思考：请谈谈你对布坎南公共选择理论的看法？第12讲 奥斯本的企业家政府理论一、政府的本质及其存在的必要性 政府“是我们用来作出

24、公共决策的一种机制”。政府是我们解决共同问题的方式。对于一切文明社会来说，政府都是必不可少的，因为客观存在的社会公共问题需要政府来解决。二、传统官僚体制的危机与企业家政府理论的出现 “如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家。反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的，则几乎任何企业家都会变成官僚主义者。”思考：你是如何理解上述这段话的含义的？三、企业家政府的本质含义(一)“企业家把经济资源从生产率和支出较低的地方转移到较高的地方。换言之，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效。”“我们说到公共事业的企业家，指的正是那些这般行事的人。我们说到企业家式的模式时，指的是习惯性地这般行事的公营部门的机构，不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能。”(二)政府组织与企业组织的区别1、领导者的行为动机不同2、主要收入来源和方式不同3、动力不同4、对其成员的考核标准不同5、雇员对风险和报酬的看法不同四、企业家政府的基本特征1、掌舵而不是划桨2、重妥善授权而非事必躬亲3、注重引入竞争机制4、注重目标使命而非繁文缛节5、重产出而非投入6、具备“顾客意识”7、有收益而不浪费8、重预防而不是治疗9、重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式10、重市场机制调节而非仅靠行政指令作业:n奥斯本企业家政府理论评析.谢谢 谢谢 大大 家家 ！