2023年一 与矿业权转让有关的法律、法规和政策解读.docx

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1、2023年一 与矿业权转让有关的法律、法规和政策解读 一 与矿业权转让有关的法规和政策解析 规范采矿权流转的法律制度，最早见于86年颁发的矿产资源法，在这部法律中禁止采矿权买卖、抵押、出租等形式的流转。后该法于1996年重新修订，两年后国务院发布探矿权采矿权转让管理办法规定了采矿权可以有条件的转让。2000年国土资源部颁布的矿业权出让转让管理暂行规定对矿业权的流转做了较为详细的规定，但仍然对采矿权的转让采取保守的态度，转让必须经过审批，转让方式也有着严格的限制，仅限于以出售、作价出资、合作、重组改制、上市等形式的转让，承包方式至今始终都是禁止的，而现实中承包方式确是大量的存在。在从上述立法进程

2、来看，采矿权的流转大概经历了禁止、原则禁止和原则许可的三个阶段。96年之前是严格禁止采矿权转让的，修订后的矿产资源法基本采取原则禁止的态度，即采矿权原则上是禁止转让的，只有在特定条件下即“因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准”才允许转让，这是最早为采矿权的转让撕开了一条口子。2000年后国土资源部的矿业权出让转让管理暂行规定的出台标志着采矿权流转进入了原则许可阶段，采矿权人可以出售、作价出资、合作、重组改制等形式，转让采矿权。实际的经济活动中，采矿权的流转包括承包行为已经十分普遍，甚至大多数的买卖行为是在倒

3、卖牟利。应该讲采矿权作为用益物权的一种本身具有稀缺性和巨大的财富价值，这一市场中投资和投机的行为都是合理的，政府的职责是建立一个合法有序的流通市场，应该逐步的放开矿业权流转市场，完善相关的法律制度并加强这一领域的监管。目前物权法已经出台三年多了，而采矿权的流转方式仍然停留在2000年的阶段没有任何改变，下面就笔者就矿权转让方面的法律、法规、政策做一阐释。 一、国务院探矿权、采矿权转让管理办法 该规定是矿权转让方面第一部较为全面的法规，这一文件的出台使矿业权转让有了可操作性，具体而言： 第一、规定了转让条件和方式。转让条件：时间条件是指矿山企业投入采矿满一年；权属条件：采矿权属无争议；缴费条件：

4、已按照国家有关规定缴纳了采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；其它条件：国务院地质矿产主管部门规定的其它条件。经过探矿权和采矿权转让条件进行对比，可以得出探矿权转让是很宽松的，只要完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，就可以将探矿权转让他人；但采矿权转让是相当严格的，只有企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形下才可以转让。单纯的采矿权交易国家是不允许的，当然在随同出售矿区的厂房、设备等资产的情况下是可以转让的。其实我们看到资产出售的价值与采矿权价值相比较而言并不是主要的，企业资产转让的目的是为出售采矿权而去出售相关资产。 第二，规定

5、了采矿权转让的程序。该程序分为申请和审批两个阶段，转让人和受让人人在转让申请阶段应注意几个问题： （一）转让申请人在提交转让申请材料的同时，应提交受让人申请的全部材料。在审查转让申请时，也同时审查受让人的登记申请。 （二）以出售方式转让采矿权的，应当与受让人签订转让合同；以作价出资方式转让探矿权、采矿权的，应当先成立合资、合作企业或完成企业股份制改制手续，并明确原探矿权、采矿权人和新企业之间的权利义务关系，签订探矿权、采矿权转让合同。 依转让方式的不同，转让合同可以是出售转让合同、合资转让合同或合作转让合同。自转让申请被批准之日起，转让合同生效。 （三）准备好采矿权转让申请资料。资料具体包括：

6、转让申请书； 转让人与受让人签订的转让合同； 受让人资质条件的证明文件；转让人具备转让条件的证明文件；矿产资源开采情况报告； 转让国家出资形成的采矿权的，还应提交采矿权评估结果和确认书； 国有企业转让采矿权的，提交有关主管部门同意转让的批准文件；转让的采矿权为再次转让的，提交上一次转让审批文件的复印件； 采矿权转让审批机关要求提供的其它有关资料。 （四）采取出售采矿权或者通过设立合作、合资法人勘查、开采矿产资源的，应申请办理探矿权、采矿权转让审批和变更登记手续。不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的，在签定合资或合作合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案。采矿权申请人领取采矿许可证后，因

7、与他人合资、合作进行采矿而设立新企业的，可不受投入采矿生产满一年的限制。转让国家出资勘查形成矿业权的，转让人以评估确认的结果为底价向受让人收取矿业权价款或作价出资。 该办法规定了转让方式仅限于矿山企业因企业合并分立,与他人合资合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形。为什么监管部门要限制采矿权的自然流转？在谈转让方式之前有必要对这一问题加以说明，笔者个人理解，这主要由于矿产开采、开发是一项技术、安全、资金实力要求较高的行业。采矿权开采中，法律就为受让方资质条件设立了一定的行业门槛，受让方一定要符合相关法律、法规的规定条件，并经主管部门审查认可后，才能获准受让，进入采矿领域，

8、这不但有效保证受让企业符合相关的开采技术、安全资质进行有序的开采生产，而且有效监管着探矿权、采矿权的正常流转，并预防对探矿权、采矿权的倒卖谋取暴利的行为。故单纯的采矿权交易国家是不允许的，在随同出售矿区的厂房、设备等资产的情况下，并按照法律规定的转让方式采矿权是可以转让的。所以我们更多的看到矿山企业资产出售的与采矿权比较而言并不是主要的，企业资产转让的目的更多是为出售采矿权而去出售相关资产。 法律应该允许任何人都可以成为采矿权的主体，可以持有采矿权并可以自由的转让采矿权，就像任何人都可以成为土地使用权人、房屋产权所有人一样，这并不妨害矿产资源的开发、也不破坏矿产企业生产的秩序和安全。采矿权的持

9、有人完全可以委托具有矿产资源开发资质的企业进行矿产生产，就像房地产开发商委托有资质的建筑商盖楼一样，判断采矿企业有无合法的资质条件，可依据我国矿产资源法实施细则的相关规定加以衡量。矿产资源法实施细则第11条、第13条、第14条规定了开办国有矿山企业、集体矿山、个人矿山应具备的条件，但这种规定现在已经滞后了，在2023年国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知【2023】14号中，在新立采矿权方面明确了申办矿权的主体单位必须具有独立企业法人资格,企业注册资本应不少于经审定的矿产资源开发利用方案测算的矿山建设投资总额的百分之三十。另外,在采矿权转让过程中对采矿权的部分转让、整合矿的采矿

10、权等方面也进行了明确规范。对采矿权申请方的资质、运营能力设置了新的准入门槛,有利于避免游资进行采矿权炒作,对整个煤炭行业控制非理性投资和交易起到积极作用。对国有矿山企业申请转让采矿权的，应获得其上级主管部门或单位的同意。有下列情形之一的采矿权不得转让：采矿权部分转让的；被纳入矿产资源开发整合方案的采矿权向非整合主体转让的；按国家产业政策属于关闭矿山的；按国家有关规定属于禁止开采区域的；采矿权抵押备案期内未经抵押权人同意的；采矿权处于国土资源行政主管部门立案查处、法院查封、扣押或公安、税务、检察机关等通知立案查处状态的。 二、矿业权出让转让管理暂行规定【2000】309号-兼谈对矿业权转让的方式

11、剖析 98年国务院颁布的探矿权、采矿权转让管理办法规定了采矿权可以转让的情形，前面已经提到。在企业合并分立的情形下，矿产资产需要变更在新合并的企业或分立中，其实不属于狭义范围的采矿权转让。变更企业资产产权的情形最常见的就是矿山企业股权的转让导致实际控制人的变更，这是否属于超越法律规定的情形，在未经过有关部门审批是否必然导致无效，不能一概而论。资产的转让显然不同于股权的变更，但股权的变更导致实际控制人发生变化，从而事实上发生了等同于资产转让的效果，好多企业采取此种方式规避管理部门的审批以达到资产转让的效果。这种方法到底能不能行得通？目前好多法院的判例往往借以“合法形式掩盖非法转让的目的”判断此类

12、转让合同无效，其实仔细分析来看，不应该一棍子打死。试着想想为什么法律规定转让需要监管部门审批？不审批会带来什么样的危害后果呢？转让的审批人为的为采矿行业设立了很高的准入门槛，行业准入制度的确立保证了采矿业有序、健康的发展，阻止了一些没有资质、能力的企业进入，如此看来这个转让的审批是很有必要的。但这种做法限制了作为财产权的采矿权的自由流转是不合理的，有效办法是将采矿权作为行业准入制度采矿主体资质和其财产权益属性分开规定，多数学者都赞同这一做法。 2000年矿业权出让转让管理暂行规定中规定了出售、作价出资、合作开采、重组改制、上市方式转让采矿权方式，这是对98年规定的转让方式有很大的突破。根据对这

13、个规定的理解，出售是指将采矿权出卖给他人进行开采矿产资源的行为。出售的本质是矿山、矿区资产的转让，目前采矿权本身是矿产行业准入制度下的行政许可和财权权利的混合体。采矿权作为用益物权具有财产属性，应在市场中正常的流转，出售是资产产权的交易的正常形式。作价出资是指将采矿权作价后，作为资本投入企业，并按出资数额行使相应权利，履行相应义务的行为。合作开采经营是指引进他人资金、技术、管理等，通过签订合作合同或设立新公司，共同开采矿产资源的行为。合作开采一般有两种形式，一种形式即合作双方成立新公司，这种法人型合作一方拿矿权出资，另一方拿其他可以用货币量化的财产出资，拿矿权出资的需要将矿权变更在合作成立的公

14、司名下；还有一种形式是非法人型出资，合作双方签订出资合同，一方投入投入采矿权，另一方以其他方式出资，双方确定出资比例，以约定的出资比例划分收益，这种合作不需要变更采矿权。重组改制是指将集体矿山企业（包括村办矿、乡办矿）或个体矿山企业，按照公司化改制的要求，改制成为股权化或股份制企业。上市方式是指矿山企业采改组成的股份制公司并申报上市时，将采矿权作价计入上市公司资本金，或矿山企业将采矿权转让给上市公司，转让情况都需向社会披露，在办理转让审批和变更登记前，还应委托评估机构对采矿权评估，评估结果最终还需报国务院地质矿产主管部门确认。矿业股份制公司在境外上市的，要按照所上市国的规定通过境外机构评估采矿

15、权，评估报告仍要向国务院矿产主管部门备案。 三、对采矿权转让合同的效力的解析 采矿权转让合同经审批生效，饱受业界诟病，原因在于这一做法混淆了合同的债权效力和物权效力。07年物权法规定不动产物权的效力以登记为准，采矿权合同的生效效力本不应该影响其物权效力，但物权法公布以后，对采矿权的转让的生效并没有做相应的修改，这就直接导致了合同双方在已经签订了转让协议之后，由于未经主管部门的批准，转让合同不生效的后果并无法按照合同中的违约条款追究违约方的法律责任。即使双方已经履行了合同约定的主要义务，并向审批机关提交转让申请，但由于审批程序复杂、审批机关效率低下，在同意转让的审批文件没有下发之前，双方的转让行

16、为处于一个不确定状态，不利于转让双方的利权益保护。故未来在修订矿产资源法时有必要对这一关键条款修订，使转让合同的物权效力和合同债权效力分开，合同的生效不再影响采矿权的效力。 矿权转让合同中的法律风险有哪些呢？我们认为采矿权交易中可能面临以下几种风险： 第 一、矿业权转让合同签订后，一方不配合办理报批手续时的风险。采矿权转让合同经批准后生效。也就是说，国土资源管理部门的批准，是矿业权转让合同的特别生效要件。在合同一方（实践中多为转让方）出于某种目的而故意不履行报批义务，使合同无法获得审批机关的批准而生效的情况下，该合同对双方是否具有约束力，守约的一方能否要求其承担违约责任，这在目前的司法实践中存

17、在不少争议。法院对此类案件的判决也可谓见仁见智。最高人民法院合同法司法解释 （一）第9条规定，依照合同法第44条第2款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效。显然，根据该司法解释的规定，对于法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效的合同，未办理批准或登记手续的，合同不生效。可见，前述未经批准的合同属于已成立未生效合同的观点，正是目前我国司法实务中的主流观点。此外，鉴于行政审批仅仅是合同生效的特别要件，合同是否发生效力，

18、仍得视其是否存在合同法第52条规定的无效情形或第54条规定的可撤销情形。因此，经批准的合同未必有效。对于违反此种成立未生效合同的法律责任，我国目前学界的主流观点认为系缔约过失责任而非违约责任。如王利明教授认为，违约责任是合同当事人不履行或违反合同义务所产生的责任，其以合同的有效存在为前提，合同成立后不生效、被宣告无效或被撤销，则不发生违约责任；合同尚未成立，或者虽然成立，但因为不符合法定的生效要件而被确认为无效或被撤销时，当事人才应承担缔约过失责任。这种观点也同样正是目前我国司法实务中的主流观点。最高人民法院合同法司法解释 （二）第8条规定，依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同

19、成立后，有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的，属于合同法第42条第（3）项规定的“其他违背诚实信用原则的行为”，人民法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求，判决相对人自己办理有关手续；对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失，应当承担损害赔偿责任。根据最高人民法院的解释，该条是关于负有办理批准或者登记手续义务的当事人在合同成立后，怠于办理批准或者登记手续，致使合同不能生效时如何承担缔约过失责任的规定。根据该司法解释，人民法院只能判令合同相对人自己办理批准或登记手续，而不能判令负有办理批准或者登记手续义务的一方办理该等

20、手续。因为，不生效的合同不能约束当事人，不生效合同只能产生缔约过失责任；如果判令负有办理批准或者登记手续义务的一方办理该等手续，实质上是判令当事人承担违约责任，在法理上无法自圆其说。而且，判令相对人办理该等手续，还需以相对人依法具备单独办理的能力和条件为前提。 第 二、采矿权不符合转让条件或本身存在瑕疵所产生的风险。 转让采矿权需要具备的条件前面已谈到。此外，根据矿业权出让转让管理暂行规定的规定，已经出租的矿业权不得转让。根据物权法的规定，已经设定抵押的矿业权，未经抵押权人同意，不得转让。如果受让方在与转让方签订矿业权交易合同之前，未对交易标的进行法律尽职调查，而在签订合同，乃至支付了定金、预

21、付款或全部价款后，才发现矿业权不符合转让条件，无法获得审批机关批准时，将面临重大的法律风险。有的采矿权本身存在一定的瑕疵，如矿业权证载明的矿区面积、生产规模与实际审批的不一致、发证机关不具有颁发该证的权限等。此外，按照国土资源部的规定，矿业权证须同一配号。2023年12月31日国土资源部发布的关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知规定，国土资源部对全国审批登记颁发的勘查许可证实行统一配号，未按统一配号编号的，颁发的勘查许可证无效。对于矿业权的审批发证权限，我国主要是按照矿种、区块面积、储量规模或矿山建设规模进行划分的。州、县国土资源部门的审批发证权限仅限于部分矿种及中小型规模的矿山。超越审批发

22、证权限颁发的矿业权证一般情况下是无效的。 依据矿产资源法第六条第一款第二项规定，引起企业产权变更而需要改变采矿权主体的情形有：1矿山企业的合并。2矿山企业的分立。3矿山企业与他人合资、合作经营。4因矿山企业的资产出售而转让采矿权的。5其他因矿山企业产权变更而需要改变采矿权主体的情况。这是一种弹性规定，立法技术上称之为“兜底性条款”。只要有其他因矿山企业产权变更而需要改变采矿权主体的情况出现，按此规定允许该矿山企业经依法批准转让其采矿权。本项中的“他人”，不是泛指一般的其他人，而是特指符合法定条件的采矿权转让的受让人。 在领会和掌握了现行矿产资源法第六条第一款第二项的基本法意之后，再来解决实践中

23、出现的执法人员难以把握的问题，就很容易通过辨析取得共识了。 矿产资源法第六条第一款第二项与探矿权采矿权转让管理办法第三条第二项都明确规定需要变更采矿权主体的有五种情形即“已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形”。这五种情形之间，是互不包含、各自独立、相互并列的关系，它们的共同点都是矿山企业资产产权发生了变更而需要变更采矿权主体。因此，需要变更采矿权主体在矿产资源法和探矿权采矿权转让管理办法都作出了具体明确的规定。 矿产资源法第六条第一款第二项和探矿权采矿权转让管理办法第三条第二项所规定的矿山企业因企业资产产权变更而需

24、要变更采矿权主体的五种情形，都须经依法批准，方可将采矿权转让他人采矿。那么矿山企业通过设立分公司形式经营是否需要变更采矿权主体呢？根据本项规定，已经取得采矿权的矿山企业，只有在发生法定五种变更企业资产产权，其采矿权应随之作价转移的情形下，才需要变更采矿权主体，进而才允许经依法批准转让其采矿权。在本问题中，该矿山企业并未发生变更企业资产产权，需将其采矿权作价转移他人的法定情形，因此，它通过设立分公司形式经营依法是不需要变更采矿权主体的。该矿山企业仍是合法的采矿权人，依法享受其各项权利，履行其全部义务。 关于已经取得采矿权的矿山企业与其他企业合作经营，企业名称不变，只是法定代表人变更，是否需要变更

25、采矿权主体的问题。根据国土资源部矿业权出让转让管理暂行规定第四十二条的规定，合作勘查或合作开采经营是指矿业权人引进他人资金、技术、管理等，通过签订合作合同约定权利义务，共同勘查、开采矿产资源的行为。合作开采经营分为设立和不设立合作法人开采矿产资源两种形式。设立新合作法人的，已取得采矿权的矿山企业应将其采矿权计价作为合作条件，变更采矿权主体，将其采矿权转移给新设立的合作法人企业，并按照矿业权出让转让管理暂行规定第四十四条第一款的规定申请办理矿业权转让审批和变更登记手续。这些法定程序履行完成后，采矿权人就不再是原矿山企业，而是新设立的合作法人企业了，并由其承担采矿权人的所有法定义务。不设立新合作法

26、人开采矿产资源的，无需变更采矿权主体，但应依法履行合作合同备案手续。如与国内其他企业合作，则应按照矿业权出让转让管理暂行规定第四十四条第二款规定办理，即不设立合作法人开采矿产资源的，在签订合作合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案。如与外商企业合作，则应按照矿产资源开采登记管理办法第二十九条规定办理，即：中外合作开采矿产资源的，中方合作者应当在签订合同前，将合作的矿区范围、开采矿种、开发利用方案等资料报原发证机关复核并签署意见；在签订合同后，向原发证机关备案。凡未按照上述规定依法履行合作合同备案手续的，应依法补办，否则不能合作开采矿产资源。对拒不办理合作合同备案手续，违法合作开采矿产资源的

27、，县级以上地质矿产主管部门应依法予以查处。 关于如何判断采矿权是否转让的问题。矿产资源法第六条第一款第二项主要规定了已经取得采矿权的矿山企业因企业资产产权变更而改变采矿权主体可以经依法批准转让其采矿权的法定情形，但要实施采矿权转让，则必须依照探矿权采矿权转让管理办法所规定的法定四项条件、法定审批程序来办理。因此，在实际工作中，判断采矿权是否转让的一个基本界限是这种转让是否履行了法定程序，是否经过法定转让审批机关的审查批准。总而言之，只有正确理解法意，才能准确适用法律。 自然资源是人类赖以生存的物质基础，人类的生存繁衍，社会的发展进步，必然伴随着对自然资源的开发利用。而作为其中不可再生的矿产资源

28、，在人类不尽的索取中点点枯竭，在人类的不当开发中滴滴流失。可持续发展战略进一步使得矿产资源的有效合理利用为全球所瞩目。在计划经济时代，我国矿产资源实行国家所有、国家开发政策，并未运用物权或产权机制，主要依靠政府直接管理监督探采企业的办法，开采矿产资源。但是改革开放后，我国逐渐走向国家所有、分散开采利用模式，并确立了物权性质的矿业权，包括探矿权和采矿权两种权利。现今，我国正在制定物权法，如何在合理完整的物权体系中设置科学的矿业权制度意义重大，而采矿权制度作为构建矿业权制度的一根重要支柱，对其相关的法律问题作一些积极而又广泛的探讨实属必要。 一、采矿权的概念及法律性质 （一）采矿权制度概述及概念界

29、定 西方现代矿业法矿业权概念正式产生于1870年左右，同现代意义上的矿业一样，是伴随着19世纪资本主义工业的发展得以成长并不断完善。工业革命使矿业地位达到其顶峰，矿产资源的发现和开采，矿产品的生产和广泛应用，成为工业化国家发展的可支撑点和基础。矿业的基础产业地位得到了大多国家认同，故而在大多国家的法律中规定：所有地下矿产资源为国家（王室）所有，可以说现代矿业权制度就如此产生了。在这一制度规定下，凡是要从事地下探矿、采矿的个人或企业，都要按国家有关矿业法的规定，办理一定的手续，缴纳一定的款项，然后取得相应的特许权或租用权。若所要进行工作的土地归私人所有，还须取得地表土地所有权人的允许方可正式进行

30、工作。 我国的矿业权制度在计划经济时期一直付阙，直至1986年3月19日中华人民共和国矿产资源法第3条规定：开采矿产资源，必须依法申请，取得采矿权；1986年4月12日公布的中华人民共和国民法通则中第81条第2款规定：国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖，国家保护合法的采矿权，自此明确了我国采矿权的主体和其财产属性。随着我国由社会主义计划经济向社会主义市场经济转轨步伐的加快，在1996年对矿产资源法作了修改，并在1998年2月发布了中华人民共和国矿产资源法3个配套法规。采矿权的概念在国务院公布的中华人民共和国矿产资源法实施细则（以下简称实施细则）第

31、6条第2款中予以了界定：采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。 1、采矿权之复合客体及对权利本体之影响 从概念中可知，从对不特定矿产资源的开采到最终获得特定的矿产品，这就是采矿权的权利运作及实现过程。但由于矿产资源深埋地下，与矿区土壤浑然一体，因此权利主体若想实现采矿权，首先应对蕴含已探得矿源的特定矿区进行实际支配，籍此方能实现对矿产资源的实际支配。尽管矿产资源为最终价值，但这无法否认特定矿区或地下土壤作为采矿权复合客体的客观存在。 由于其所蕴藏矿产资源的稀缺重要性，因此矿区的划定对采矿权的取得及行使、

32、采矿权的主体等均影响甚巨。并非所有的含矿地区均可称之为矿区，所谓矿区范围是指经登记管理机关依法划定的可供开采矿产资源的范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域1。有些地区受到法律的严格保护和限制，未经国务院授权主管部门的行政特批，不得开采矿产资源，如：港口、机场、国防工程设施圈定地区内，重要的工业区、大型水利工程设施附近一定距离内，国家划定的自然保护区、名胜古迹所在地等。 矿区对采矿权主体的限制体现在：在区分矿山企业采矿抑或个体采矿的不同形式基础上，按照矿山企业所有制作出二次划分，从而在不同形式的主体与不同规模的矿区、矿点之间建立起了映射关系。首先明确矿山是指有一定开采境界的采

33、掘矿石的独立生产单位，是拥有完整配套设施及经营计划的采矿企业。对于无资力开设矿山企业的个体采矿者，法律只允许其采挖零星分散的小矿体或者矿点和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土；并且对于采挖少量砂、石、粘土等矿产以作生活之用的个人，无需申请采矿许可证即可开采。而对于不同所有制形式的矿山企业，由于某些特定矿区的开采利用与国计民生息息相关，因此国家通过法律做出限制。如矿产资源法第17条规定对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种未经国务院有关主管部门批准，任何单位和个人不得开采，从而对国有矿山企业赋予了优势开采地位。而集体矿山企业和私营矿山企业可被批准开采的矿产

34、资源包括：（1）不适于国家建设大、中型矿山的矿床及矿点；(2)经国有矿山企业同意，并经其上级主管部门批准，在其矿区范围内划出的边缘零星矿产；(3)矿山闭坑后，经原矿山企业主管部门确认可以安全开采并不会引起严重环境后果的残留矿体；(4)国家规划可以由其开采的其他矿产资源。 另外，不同的矿山建设规模决定了不同的采矿权存续期间。大型以上矿山的采矿许可证有效期最长为30年；中型矿山的采矿许可证有效期最长为20年；小型矿山的采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续2。 2对采矿权与探矿权关系的清晰化 而

35、采矿权和探矿权常作为一对相伴相生的权利，共性与个性并存，在理论上应予以清晰化。探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。探矿权与采矿权作为矿业权体系的基本单元，矿业权的整体特点反映出二者的共性，如二者均是国家对矿产资源所有权所派生出的子权利，其最终目的均是对矿产资源的利用和收益，二者的取得变更均须遵循严格的要式主义等。但二者在时间轴上处于不同位置，探矿权作为采矿权得以最终实现的前置性权利，而采矿权则是实现探矿权最终目的的必要延续。因此，二者在紧密相联的同时，又不可避免的呈现出相互区别的个性： 第一，就权利主体而言：在我国，探矿权

36、主体具有一元性，只有符合法定主体资格的地质队方可成为探矿权主体；而采矿权主体具有多元性，只要符合法定主体资格，无论法人、自然人或其他组织，均可成为采矿权主体。但是，在特殊的情况下，对于一些特别复杂的，难以正规开采的矿床，可以采取边探边采或滚动开发的方法。在边探边采的情况下，探矿权主体与采矿权主体即合二而一。 第二，就权利内容而言：探矿权是矿产资源勘探工作阶段的权利，其内容是对矿产资源进行普查、详查和勘探；而采矿权则是对矿产资源开采工作阶段的权利，其内容包括采掘矿产资源并获得、销售矿产品等权利。 第三，就权利行使的结果而言，探矿权人行使探矿权的结果是地质成果报告，作为一种智力成果它属于无形财产；

37、而采矿权人行使采矿权的结果则是获得矿产品，作为一种实物商品它属于有形财产。 （二）采矿权的法律性质 鉴于矿产资源及矿区的特殊性质和重要地位，采矿权不可避免折射出鲜明的行政色彩。但浓厚的行政色彩掩盖不了采矿权作为一种民事财产权的本质，采矿权作为一种特别法上的物权，具有诸多用益物权的属性，应在特别法中详细规定并予以具体调整。 1采矿权是种带有行政色彩的民事财产权 矿产资源法第3条明确规定：矿产资源属于国家所有勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。这表明取得采矿权应当通过严格的行政程序来进行，但这并不意味着采矿权只是一种行政特许权而非民事权利。矿产资源因其不可再

38、生性及对国计民生的不可或缺性，国家应当运用行政之力保障矿产资源的合理开发利用，实现可持续发展。具体体现在对采矿权人的资质、开采顺序、方法和选矿工艺等条件做出强制性规定，并通过审批等行政程序授意申请人采矿权，这是一种必然；但同时，矿产资源法第5条第2款规定：开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。此时，作为采矿权人的法人、公民或其他组织与矿产资源所有人的国家之间的地位是平等的，采矿权人以订立合同的形式通过缴纳资源税和资源补偿费取得了采矿权，在本质上属于私法上的财产权，其派生于国家对矿产资源的所有权；而行政许可不过是其催生和准生因素，并不改变该市场交易行为的性质。并且根据矿产资源

39、法及配套法规解释可知3，采矿权是直接支配特定矿区的矿产资源及相关地下部分并排除他人干涉的权利，具有相应的排他、优先、追及等效力，且其设立和移转均需经登记而产生公示效果，因此当属物权范畴。当然，采矿权的取得、转让、处分等诸多方面被课以公法上的义务，并且如采矿权授予许可等采矿权纠纷，并非通过民事诉讼机制救济，而是通过行政诉讼途径来解决的，因此采矿权的周围总是萦绕着浓厚的行政色彩。 2采矿权是种具有诸多用益物权属性的特别法上的物权。 对于采矿权究竟为何种性质的物权，理论界争论颇多。有的学者认为包括采矿权在内的自然资源使用权应作为一种用益物权，本质上属于大陆法系的地役权范畴4。笔者认为此种观点值得商榷

40、。地役权的传统定义是以他人土地供自己土地便宜之用之权5，英美法中也有地役权（easement）概念，是指一个人在他人土地上存在的一种利益，其主要特征表现为一种土地负担6。显而易见，英美法中关于地役权的概念较大陆法系宽泛的多。英美法将地役权分为以需役地的存在为前提的从属地役权（隶属的）和不以需役地存在为前提的形式地役权，前者如引水权，后者如采矿权。这种形式地役权主要指土地收益权（利润），包括取水权、采矿权、伐木权、捕捞权等7。但这只能说明采矿权可以划入英美法地役权范畴，而非权利内容炯异的大陆法的地役权范畴，因此不能将其简单纳入大陆法系一般用益物权的范畴，而应将其作为特别法上的物权而存在。 所谓特

41、别法上的物权，是指公民、法人或其他组织经过行政特别许可而享有的可以从事某种国有自然资源开发或作某种特定的利用的权利8。特别法上的物权是与政府的行政审批紧密相联，其与大陆法系传统的用益物权概念存在很大差别：9（1）特别法上的物权依特别法而设立，而用益物权依据普通法而设立。（2）特别法上的物权虽然是项民事权利，但对其规制的法律却是从社会公共利益出发，具有公法色彩；而规制用益物权的法律完全是私法。（3）特别法上的物权的取得与自然资源主管部门的行政许可相联系；而用益物权的设立与行使虽也受行政管理，但主要是用途和规划方面的管理，并不影响其自主设定。（4）特别法上的物权的标的物在法律上视为消耗物，以初级产

42、品的取得为目的；用益物权的标的物在法律上视为不可消耗物，以在保持法律上认定的标的物原有状态下的使用为目的。（5）特别法上的物权强调对标的物有节制的利用，用益物权强调对标的物的充分利用10。 虽然存在上述差别，但我们无法否认特别法上的用益物权与一般用益物权之间的血缘关系，这体现于二者的诸多共性：如基于对自然资源进行开发、利用、收益目的，而对自然资源独占使用并排除他人干涉等特点。因此包括采矿权在内的各种特别法上的物权应是物权法与特别法双重规定的产物。有的学者将该类权利称为准物权，笔者认为其立论基点正在于此。一个准字既表明了其与一般（用益）物权间存有差别，又表明了二者深层同一的血缘关系：一方面在物权

43、法的用益物权章中对其做出原则性的概括规定，明确其基本概念和基本效力，一方面在矿产资源法等特别法中对其具体内容予以详细规定。在法律适用方面，遵循特别法优于普通法的规则，首先应当适用相关特别法的规定，在其没有特别法规定时，再适用物权法上的原则性规定予以调整。 二采矿权的取得 采矿权作为一种特别法上的用益物权，派生于国家对矿产资源的所有权。因此矿山企业及个体采矿者行使采矿权的前提就是从矿产资源所有者-国家的手中取得采矿权。由于矿产资源的数量有限、埋藏深、开采复杂、危险系数大等特性，因此国家对采矿权的取得做出适当限制实属必要，在我国主要体现在对主体资质要求的实质要件及对采矿权取得程序的形式要件两方面。

44、 （一）采矿权的主体及资质要求 采矿权主体是指经国家矿关部门审查批准的，独立享有矿产资源开采权利并承担相应法律义务的法人、自然人和其他组织。对此法国矿业法规定，国内外一切人均能平等取得矿业权，只是必须证明他有管理事业的资格，以及取得矿业许可须有必要的资力。我国原先将采矿权主体局限于全民所有制企业、集体所有制企业和我国公民11，而简单的将具备资质、资金充裕的其他形式主体排除在外，无疑限制了采矿权经济价值的充分发掘。随着我国社会主义市场经济体制的完善和对外开放的扩大，采矿权的主体范围不断扩大，外商投资企业、私营企业、合作制企业和股份制企业均可成为采矿权人，因此我国现阶段，采矿权主体原则上为中国的法

45、人、公民和其他组织，同时允许外国公司、企业和其他经济组织或个人，按中国法律及行政法规的规定在中国及其管辖的其他海域开采矿产资源12。但在此应然范围内的主体只有具备了特定的行为能力及相关实质要件，方能成为实然的采矿权主体。实施细则第1114条分别对国有矿山企业、集体矿山企业、私营矿山企业及个体采矿者的资质要求做出了不同规定，其共同必备的实质要件大致包括：（1）开采范围与其开采能力、矿山服务年限相适应；（2）对拟开采的矿产资源实施合理的开采方案；（3）保障安全生产的能力；（4）环境保护、防治污染的能力；（5）承担与开采矿产资源直接相关的其他连带责任能力。 我国法律所确认的上述对采矿权主体的资质要求

46、，笔者认为有两点缺憾，应在今后立法中予以改善：第一，现行制度混淆了矿山企业的资格与特定采矿权的主体的资格。从矿产资源法的规定来看，国务院地质矿产主管部门是根据批准开办国营矿山企业的批准文件来颁发采矿许可证的，即对采矿权主体资格的审定的依据就是矿山企业的成立条件，只要是由有关机关批准成立的矿山企业就能取得采矿权，而不论其是否具备采矿条件。但我们知道，只有当矿山企业满足特定的资质要求等实质要件方可成为采矿权主体，用企业的主管单位对其成立的行政批件代替矿管机关对采矿权主体资格的审查，势必会导致采矿权的盲目授与。第二，我国以所有制形式对采矿权主体的资质条件做了不同规定13，并以法律形式认可了不同所有制

47、形式的主体取得采矿许可证的不同条件和程序，从而确立了采矿权主体的不平等性，规定国有矿山企业居于主导核心地位，对于一些重要矿区有专属开采权。笔者认为，用所有制形式划分采矿权主体并不科学，虽能在一定程度上便于国家控制管理，但却更大程度上阻碍了矿产资源的价值实现和采矿权的保护。企业现实具备的技术设备和资金实力应是采矿权人资质的唯一客观标准，若将所有制形式作为颁发采矿许可证的依据，则混淆了矿山企业的资格与特定采矿权主体的资格，这种浓厚的行政色彩极大限制了采矿权取得程序中竞争机制的引入，在市场经济条件下无法达到资源的最优化配置。 (二)采矿权取得程序及方式 基于市场机制优化配置资源及可持续发展的考虑，现

48、阶段我国已确立了采矿权的有偿取得制度，最主要的取得方式就是申请登记方式。申请登记制度就是采矿人向登记管理机关提出申请，提交有关资料，经登记管理机关准予登记后依法缴纳采矿权使用费等价款，办理登记手续，领取采矿许可证。而根据所开采的矿产资源及矿区的不同，所提交申请的登记管理机关级别也不相同。如对国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内、领海及中国管辖的其他海域的矿产资源的开采，登记管理机关为国务院地质矿产主管部门，而对上述矿区以外的矿产，其储量规模在中型以上的矿产资源的开采，其登记管理机关为各省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门14。登记管理机关根据申请人所提交的相关材料予以审查，在收到申请40日内，对符合要求者予以采矿权登记，颁发采矿许可证。不予登记的，登记管理机关应当向采矿权申请人说明理由。