第二章：公共管理的理论基础(徐艳晴)修改过.doc

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1、第二章 公共管理的理论基础公共管理这样一门新兴学科能够迅速发展并显示出蓬勃的生命力，其重要原因之一就是它的理论建构兼收并蓄， 积极从经济学、管理学、政治与行政学等学科吸收理论思想养分。经济学的公共选择理论、委托代理理论、交易成本理论，管理学的目标管理理论、绩效管理理论、全面质量管理理论和政治与行政学的新公共服务理论、多中心治理与善治理论、协商民主理论等相关理论构成了公共管理的理论基础。这一章我加了导言做个简单介绍，但是结构没有调整。对于理论基础我个人认为还是以公共管理约定俗成的结构划分为好。一、经济学理论作为一门比较“精确”的社会科学，经济学为公共管理提供了理论上的支持。经济学的两个基本假设个

2、人理性假设以及以其为基础构建的可以对人们的总体行为进行预测的、高度抽象的模型。同时，在公共管理领域中，经济学的理性经济人假设使新公共管理的侧重点放在了激励上，不同于传统公共行政模式下对规制的强调。（一）公共选择理论公共选择既是经济学中的一个研究领域，同时也可被视为公共管理学中的一个流派。作为一个相对独立的研究领域，公共选择被定义为“对非市场决策的经济学研究，或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析。作为公共管理学中的一个思潮或学派，公共选择的特点在于运用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域中公共政策的制定和执行，因此它又被称为“官僚经济学”，其核心在于所谓的“市场价值的重新发现和利用

3、”。 在这一研究领域中，其主要代表人物诺贝尔经济学奖得主美国著名经济学家布坎南（James M. Buchanan）的“政府失败说”，可以算得上是对于当代政府管理的理论与实践最具重要影响的研究成果之一。1公共选择理论主张的研究方法公共选择理论是新公共管理中的一个代表性的理论，与传统行政科学在视角和内容上的差异主要体现在方法论选择上的不同，传统行政科学采用政治学的方法，而公共选择理论主张采用经济学方法。按照公共选择理论的主要代表人物布坎南的说法，这种研究方法体现在三个方面，即个人主义的方法论、经济人假说和经济学的交易论：第一，个人主义的方法论。传统行政学始终把组织及其由职位构成的整体作为研究考察

4、的对象，把他们看作是不可分割的有机整体，并以此为基础来研究其政治过程。认为国家利益、社会公共利益是完全独立于个人利益的，国家和政府是代表整个社会利益的唯一决策单位。与此相反，公共选择的个人主义方法论则认为，人类的所有行为，不论是政治行为还是经济行为，都应从个人角度去寻找原因。个体是群体的基本细胞，是决策的基本单位，个体行为的集合构成集体行为。第二，经济人假说。传统行政学研究的前提是把政府及其官员从整体上看作一心为公、不为私利的利他主义者，所有其他研究都是在此基础上进行延伸。而公共选择理论把人看作是有理性的利己主义者，不论他处于什么位置，人的本性都是一样的，其基本动机都是谋求个人利益的最大化，一

5、直到这种追求受到抑制为止。公共选择理论以这一假说来说明政府及其官员的行为动机，指出政府及其官员所追求的并不是公共利益，而是自身的利益及其最大化。第三，经济学的交易论。传统行政学研究的是政治家及官员对公共政策的选择活动，是一种非盈利的公务活动，其任务是保证公共政策的效率和公平，从这一意义上看，它是一个选择过程。而公共选择理论从经济领域里人与人之间的交换关系出发，认为政治领域和经济领域一样，其活动是党派和国家各要素之间以及组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易过程。2政府的失败及其根源“政府的失败”是公共选择理论的研究重点，分析政府行为的效率以及寻找使政府最有效率工作的规则制约体系是公

6、共选择理论的最高目标。公共选择理论对西方所谓民主社会的政治结构进行了全面分析，其中心命题和全部理论意义可以归结为一点，即“政府的失败”。所谓“政府的失败”，是指政府的活动并不总是像应该的那样“有效”活像理论上所说的能够那样“有效”。在布坎南看来，政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足并使各经济人所做决定的社会效应比政府干预以前更高，否则，政府的存在就无任何经济意义。但政府决策往往不符合这一目标，有些政府的作用恰恰相反，它们削弱而不是改善社会福利。于是就提出了一个问题：为什么有些公共行动对社会的作用是“负效应”而不是“正效应”？产生这类问题的原因是什么？哪些是有缺陷的部门？我们应该

7、怎样在制度的确定上弥补这些缺陷？为了对这些问题作出回答，布坎南对政府失败的主要表现形式政府政策与政府工作机构低效率及其根源进行了深入分析，并就如何补救这种“失败”提出了具体政策建议。布坎南认为，政府决策的低效率是指所执行的政策不是最佳政策，这种政策不能确保资源的最佳配制。一般来说，美国政府的政策在理论上可分为三类：一类是由政府有关部门拟定方案，最后由选民投票确定的政策，如对国家前途影响较大的对外政策的制定等。第二类是由政府的高级领导层，如联邦政府或地方州政府拟定的方案。第三类是由政府部门全权独立制定与实施的政策，这种政策的合理性通常由宪法等法规来保障，政府部门的职责是照章办事。在此，我们仅以第

8、三类政府政策的拟定方式为例来对政府政策的低效率作一简要考察。就这类政策而言，布坎南认为，由于每个政府部门所遵循的政策通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，因而，一方面，这些部门政治家的行为具有很大自由，他们有意或无意地为自身的经济人动机所左右，因此，他们对共同利益的理解常常难以符合公共利益的要求；另一方面，由于部门政治家行为的灵活性与其自利动机的强刺激性、制约性，其行为实际上也不倾向于为最大限度地增进共同利益服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。在布坎南看来，产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机制制约政府行为方式。如果约束机制不能提供一种良性压力，以确保

9、任何人处于某一特权地位时均不能过多地谋取私利，那么再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他或其后继者有意或无意地损害。正是在这个意义上，公共选择理论强调，不应把增加社会福利与保证人人平等的权力随便交给某一特权机构或阶层，然后再虔诚地等待他们的恩赐。理性的做法应该是使这些特权机构或人物受制于某一硬约束机制，并且由公民真正而非形式地掌握该约束机制的最终决策权。接着，布坎南又对政府工作机构低效率的原因进行了分析。他认为，导致政府机构工作低效率的原因有以下几个方面：一是缺乏竞争机制。在美国，由选民直接选举产生的代表只占政府工作人员总数的很小比例。例如，总统、副总统、州长、副州长等国家和州一级的领导一级监

10、督这些领导的参、众两院的议员是由直接选举产生的，而其他部门领导则由国家和州一级领导任命并由相应的参众两院认可。由于部门领导与民选代表之间存在密切的利害关系，不会因工作低效率而遭到解雇，所以他们也就没有压力去高效率地工作。另外，由于约束政治家个人活动的限制体制不以营利为目的，提供公共服务的各部门之间也不存在竞争，因此政府官员拥有的自由比私人企业经理要大得多，而过多的自由又使他们没有努力工作的积极性。可见，从纵向（逐级任命）和横向（部门之间）来看都缺乏竞争压力。二是缺乏降低成本的激励机制。从客观上看，由于政府部门的活动大多不计成本，即使计算成本，也很难做到精确，这样就有形或无形地促使政府部门对公共

11、物品的供给超出社会财富最优分配时所需的数量，进而导致社会资源浪费。相对于私人垄断情形，这种过量供给相当于公众支付给某些特权阶层一种变相的集体补贴，集体补贴的成本最终是由纳税人承担的。从主观上看，政府所属各部门的工作大多具有一定的垄断性，一方面，各部门可以利用这种垄断地位在供给公共产品与劳务时尽可能降低服务质量，提高服务价格，并在此基础上扩大生产规模，使之所提供的服务数量与范围超过最优的生产水平。另一方面，由于政府部门所承担的任务较为复杂，它们可以利用所处的垄断地位封锁一部分公共产品生产职能及资源成本等信息，从而使承担制约任务的议员和执行管理预算职能的部门无法了解真实成本，不能准确评价运行效率，

12、也就无法充分行使监督权。三是政府机构自我膨胀。它包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。之所以会出现这种情况，在布坎南看来，是因为政府官员也是个人利益最大化者，他们总是希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，以相应地提高其机构的级别和个人待遇，同时也使他们去制定更多的规章制度，增加自己的俸禄和享受。政府机构扩张的直接结果是财政赤字，当赤字压力过大时，便会迫使政府增加货币发行，诱发通货膨胀。四是，监督信息不完备。从理论上看，政治家并不能为所欲为，而必须服从公民代表的政治监督，从而保证政府部门运行的效率。而在现实中，这种监督作用将会由于信息的不完备而失去效力。监督机构为了执行监督

13、职能，必须对被监督部门的运行情况了如指掌，但向它们提供运行情况信息的正是被监督部门，由于前面所提到的垄断性，监督者可能为被监督者所操纵，从而使被监督者能够实现自身利益最大化的政策得以实施。五是政府的寻租行为。寻租即寻求租金，租金最早是用来描述土地这一生产要素的报酬的，又称地租。布坎南这里所说的租金，“是支付给资源所有者的款项中超过那些资源在任何可以替代的用途中所能得到的款项的那一部分。租金是超过机会成本的收入。从某种意义上说，这是不需要吸引资源用于特定用途的一种分配上不必要的支付款项。” 美布坎南：寻求租金和寻求利润，见经济社会体制比较编辑部编：腐败：权力与金钱的交换，北京，中国经济出版社19

14、93年版，第112、113页。 所以，寻租就是指为人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动，其本质在于获得更大利润。因此，他常常“故意把寻求租金一词换成寻求利润一词”。 美布坎南：寻求租金和寻求利润，见经济社会体制比较编辑部编：腐败：权力与金钱的交换，北京，中国经济出版社1993年版，第113页。 布坎南认为，由于政府的各项经济决策往往以某种公共利益需要为解释而为某些利益集团服务，特殊利益集团为谋求政府保护，逃避市场竞争，实现高额垄断利润，往往进行各种“寻租活动”，于是便会产生政府的寻租行为，而前述因信息不完备所导致的监督失效则会进一步导致政府的寻租行为，进而导致政府的权利滥用

15、、行贿受贿等腐败现象和社会资源的巨大浪费。3补救“政府失败”的政策建议布坎南等公共选择理论家不仅深入剖析了政府的失败及其根源，并且在此基础上就如何对这种失败进行补救提出了一些颇有启发性的具体建议：一是创立一种新政治技术，提高社会民主程度。公共选择理论对政府失败分析的逻辑结果是必须通过社会制度的改革，约束和限制政府权力。布坎南设计的社会改造模式是，改革政治结构，创立一种新政治技术，重建基本宪法规则，并通过新宪法规则来约束政府的权力。布坎南坚持了他的基本思维逻辑，即中央的是选择产生结果的程序和规则，而不是结果本身。因此，约束政府权力，职能在其形成的过程中，要有公共选择的程序和规则来规范政府权力的形

16、成。如果让政府能够自由地改变基本制度，那么就不可能对政府产生任何约束。布坎南认为，在目前已知的选举制度中，多数投票法则并不是最佳的，因为它不考虑个人偏好的强度，实际上，这种多数制对正在权力的分配极不平均，只有利于积极性最高和组织得最好的少数人。于是他提出要借助于“需求显示法”来完善选举制度，因为“需求显示法”可以提供这样一种机制：使所有参与集体选择的个体都有充分的激励说出他对某一公共物品的真实需求状况，从而使投票者得到公共物品的数量与质量，最大限度地接近投票者的实际偏好结构。因此，这种方法不仅可以大大提高制定集体决策的社会效率，而且还必然会加强为使政治决定权力分散化而活动的力量，进而制止政府不

17、断扩张的倾向。二是在公共部门恢复自由竞争，改善官僚制的运转效率。具体就是：（1）在行政管理体制内部重新建立竞争机构。公共选择理论认为，政府不应再像过去那样把各行政部门的活动范围规定得死死的，而应该允许若干“办事机构”在某些行政工作的分配问题上彼此展开竞争，这样，政府便可以对其各个行政部门的实际生产费用形成一个更加准确的概念。而现行制度下的预算主管部门的实际上几乎成了各行政部门提出的运转费用估算的“俘虏”，它不可能了解向它提出的财会计划是否就是保证所需公共产品生产的最有效办法。假如允许办事机构就完成某些工作提出相互竞争的预算，那么这种竞争机制便可使人们对实际的最低费用有一个更为准确的把握。当然，

18、这样做自然会打破部门间的分工，但是它将使社会获得更有效率的公共生产。（2）在最高行政级别恢复发挥个人积极性的激励制度。例如，在能够做出明细账目的公共部门中，可采用最高负责人个人占有本部门节省下来的部分预算费用的方法；在行政部门的终极级别，可把晋级的可能性同每位官员所负责部门的节约程度联系起来；允许办事机构的负责人把他们的“节约资金”用于“预算外”活动的投资，从而进一步加强各公共事业部门之间的竞争；采用由私营企业承包公用事业的政策，依靠市场经济来生产某些“公益”；等等。这样便可以提高公共生产的效率。三是改革赋税制度，约束政府权力。布坎南构想了约束政府权力的赋税制度选择机制。他认为，政府活动依赖于

19、赋税，赋税制度被看成是表明政治框架的永久性特点之一。因此，赋税制度的公共选择对于约束政府的无限增长具有关键作用。在这里，改革税制的基本思路不是在某种效率和平等的伦理规范约束下选择政府最优的赋税量，而是通过公民寻求施加于政府的某种制度性约束，把它的征税数量限制在某个既定水平上。即以税基和税率结构为特征的税赋制度的公共选择提供了对政府无限权力进行宪法约束的可能性。在其他条件不变的情况下，公众对税基形式和税率结构的公共选择事实上将在公众愿意的效用水平上限制政府的税收，从而限制政府的权力。总之，布坎南认为，一旦发生公共审查低效率的问题，就应该从现行体制上寻找原因，从制度创新上去寻找对策，以便从根本上减

20、少政府的失败。4公共选择理论引入公共管理的意义将公共选择理论引入公共管理意义深远，主要体现在一下几个方面：引入经济学的假设和研究方法为公共管理研究拓展了经济学的视野和新的研究途径；以自利、理性的经济人假设为研究的逻辑起点，能对公共管理领域中人们的行为做出更合理准确的分析判断、解释和预测，使公共管理获得比传统公共行政更强有力的理论基础；对公共选择本质的认识有助于促进公共治理中的参与式民主和协商民主，增强社会构成力量中的不同主体之间沟通与互动，以利于增进共识，化解冲突，促进社会和谐；有助于增强宪政和法治理念，通过制度创新促进法治建设和政治民主建设，强化对公共权力的制约和反腐败。（二）委托代理理论委

21、托代理理论也是运用于公共部门(特别是责任制)的经济理论，是新制度经济学中的一个重要理论模型。委托代理理论兴起于20世纪60年代末70年代初，最初针对私营部门中的问题发展起来，其目的在于说明私人企业中管理者（即代理人）与股东（即委托人）之间在目标上经常出现偏差的状况，并设计出能够诱导代理人为委托人的利益行动的刺激结构或者说契约。1委托代理理论的基本思想委托代理理论的基本思想主要有以下一些方面：（1）在委托人与代理人之间，存在着明显的信息不对称状况，也就是说，委托人对代理人的行动细节不够了解，或者保持着“理性的无知”。这种现象出现的原因主要在于代理人可以利用委托人所无法观察到的信息，并且利用这些信

22、息进行决策。（2）由于存在信息不对称，当报酬由委托人进行支付时，代理人从自身利益出发，可能会采取某些机会主义的行为，从而达到自身个人效益的最大化，同时降低自身所承担的风险。并且，因为信息不对称的存在，委托人与代理人双方都可能存在不道德的行为，如欺诈等，甚至会有违法行为，而对这些行为进行监控必然导致成本不断提高。（3）委托代理关系以委托代理双方签订的合同契约为基础。对于委托人来说，契约的目的在于确保达到预期效用的实现，这有赖于代理人的行动，同时也取决于委托人在契约中的制度供给、双方彼此的承诺、互信、激励与补偿机制和监督机制的具体安排等因素。（4）委托人预期效用的实现取决于代理人的行动。因此，对代

23、理人的行为予以激励和监控，建立起契约执行的规则与良好的合作关系，自然就成为委托代理理论所关注的焦点。委托代理理论通常用于分析组织中的科层关系。委托人赋予某个代理人一定的权利，一种代理关系就建立起来了，这个代理人受契约制约，代表着委托人的利益，并相应获取某种形式的报酬。委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。在有限理性和机会主义的经济人假设下，代理人的利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价，产生逆向选择和道德风险问题。2公共管理领域的委托代理在公共选择领域，选民和政治家、政治家和官僚构成双重委托代理关系。官僚作为

24、代理人负责公共服务的供给，必须忠实执行委托人的意愿。但是在实际的运作中，由于公共产品的非市场性质、利润激励的缺乏和官僚机构的实际垄断地位，政府机构存在严重的委托代理问题。官僚追求自身利益，在一定程度上与委托人的利益相冲突。同时，官僚与政治家拥有的公共物品和公共服务供给信息的种类和数量不同，官僚在这种信息不对称中处于优势地位。政治家要减少官僚的投机行为，必须获取足够的信息，这将大大增加代理成本。从而在作为委托人的政治家和作为代理人的官僚之间的契约中，可能存在严重的逆向选择和道德风险问题。官僚利用其拥有的不对称信息，追求自身效用最大化，在实质上逃避了委托人的监督和控制。从而在作为委托人的政治家和作

25、为代理人的官僚之间的契约及其互动行为中，可能存在严重的逆向选择和道德风险问题。同样的问题，也会出现在选民与政治家之间，或换言之，出现于公众与政府之间。委托代理理论认为，解决委托代理问题的关键在于如何设计适当的激励机制，诱导代理人去追求委托人的目标，使其行为符合委托人的利益，达到“激励兼容”。具体而言，对于公共管理的理论与实践的发展，委托代理理论的阐释意义在于：一方面，公共即委托人应当尽可能缩小其与政府即代理人之间对目标认识的差距，使政府能真正了解公共的意愿明确公众的利益所在并以之为自己的工作目标；另一方面，公众必须选择有效的机制来对政府及官员实施监督和约束。在政府与公众的委托代理关系中，政府责

26、任的履行成为决定这种委托代理存续的最重要因素。如果政府无法回应公民的期待和信任，就有可能出现责任危机和信任危机，就会危及委托代理关系的存续。因此，依据委托代理关系的参与约束和激励相容约束的理论，为了确保政府部门和官员能够和公众进行良好的沟通，使前进者能积极地承担和履行责任，以利于实现公共利益的最大化，必须建立明确的覆盖各级政府、政府部门及政府官员的责任机制、激励机制和责任追究机制。运行这样的复合机制，使得前者的行为无论是基于民主授权或是行政授权，都能从政治责任、行政责任、法律责任与伦理责任四个维度受到正确和有效的导引、激励、规范和约束。此外，委托代理理论的引入也为公共部门通过契约采取多种方式提

27、供物品，从而促进政府只能转换提供了理论基础。（三）交易成本理论交易成本经济学最早起源于20世纪30年代，自20世纪70年代中叶以后，研究交易成本的经济学派成为现在经济学发展中最为活跃的一个学派，西方许多学者都曾经对交易成本经济学的产生和发展做出过重要贡献。1交易成本及其概念的一般化交易成本概念是新制度经济学最重要也是最早提出的概念，而“交易”一词的提出和扩展却经历了漫长的过程。作为经济学的一般范畴，“交易”的概念最早由旧制度经济学的代表人物约翰R.康芒斯提出。与以往经济学中研究人与自然之间关系的生产活动不同，他认为“交易”涉及人与人之间冲突、依存、秩序三层社会关系，这种关系构成了“制度”的基本

28、分析单位，显然，康芒斯的“交易”是把人与人之间的交往关系一般化了的广义交易。在此基础上，他将“交易”划分为三种基本类型：买卖的交易，即平等人之间的自愿交换关系；管理的交易，即上下级之间的命令和服从关系(不平等)；限额的交易，主要是政府与个人的关系(不平等)。在他看来，这些交易在职能上相互依存，不同的经济制度只不过是这三种交易类型的不同比例的组合而已。 卢现祥：西方新制度经济学，中国发展出版社2003年版，第4页。 可以说，把制度运作与交易联系在一起是康芒斯对经济分析的一个重大贡献，它使日后交易成本概念的提出及其分析方法的广泛运用具备了现实可能性。但不容忽视的是，他在对以交易为基本单位的制度进行

29、分析时，主要采用的是哲学、法学、社会学和心理学的方法，并且只局限于把交易作为使相互冲突的利益在合理目的的引导下形成秩序的手段，没有认识到交易具有费用或成本，并且未能就此形成一个完整的理论体系。直到以科斯为首的新制度经济学运动兴起时，才实现了把经济学的研究范围真正拓展到制度领域这一目标。 1937年，科斯在他发表的企业的性质一文中提出了“交易费用”概念，他从效率角度出发，把交易费用(成本)看作是企业和市场的运作成本，并用这一概念说明企业产生的原因以及企业与市场之间的相互替代。他认为，交易涉及到相关的和相互的权利转移，因此交易成本是获得准确的市场信息所需要付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。科

30、斯对正交易成本的关注引起了其对成本、效率的考察，并在某种程度上进行了交易成本一般化的工作：一方面，他在解释企业存在交易成本的同时，将前人用以解释同样问题的各种因素，如风险、信息、政府管制等因素囊括了进来，并拓宽了其含义：另一方面，他的研究推动了新制度经济学的发展，为交易成本这一概念应用于更广泛的领域，如代理关系、寻租活动、外部性问题等各种经济甚至政治问题奠定了基础，在这一过程中，交易成本概念逐渐地被一般化了。虽然科斯最早关注到经济领域中存在着交易成本，但他并未将研究深入下去，也没有给出交易成本的明确界定。事实上，第一个使用“交易成本”这一术语的人是肯尼斯约瑟夫阿罗(KemiethJ. Arro

31、w)，他从交易活动是构成经济制度的基本单位这一制度经济学的根本认识出发，声称“市场失灵并不是绝对的，最好能考虑一下更广泛的范围交易成本的范围，交易成本通常妨碍在特殊情况下则阻止了市场的形成，这种成本就是利用经济制度的成本。” 卢现祥：西方新制度经济学，中国发展出版社2003年版，第4页。 交易成本经济学的集大成者威廉姆森遵循阿罗的这一思路，提出“交易成本不同于生产成本，生产成本属于新古典经济学的分析范畴。而交易成本在经济中的作用相当于物理学中的摩擦力。” 美奥利弗E.威廉姆森：资本主义经济制度论企业签约与市场签约M，商务印书馆2002年版，第31页。 在此基础上，他把交易成本进一步细分为两部分

32、：一是事前的交易成本，包括起草、谈判和维护一项协议的成本；二是事后的交易成本，即签订契约后，为解决契约与客观环境的冲突，从改变条款到退出契约所花费的各项费用，可概括为：当交易与预期目标相偏离时所引起的不适应成本；为了纠正这种事后的偏离行为而引起的讨价还价成本（谈判成本）；在解决交易纠纷时，伴随建立和运作管理机构（通常不是法庭）而来的成本；保证契约生效的抵押成本（维护成本）。 美奥利弗E.威廉姆森：资本主义经济制度论企业签约与市场签约M，商务印书馆2002年版，第33一35页。 最后，他把交易成本概念扩展到包括度量、界定和保证产权(即提供交易条件)、发现交易对象和交易价格、讨价还价、订立交易合同

33、、执行交易、监督违约行为、维护交易秩序等一系列费用。正是在此基础上，他提出最优的治理结构应该能够最大程度地节约事前和事后的交易成本，这一新的界定大大拓展了“交易成本”的应用范围，它把组织内部以及组织间发生的许多活动都纳入交易的分析范畴中，从而使交易活动更为具体化，更具可分析性。E菲吕伯顿则认为，“交易成本包括哪些用于制度和组织的创造、维持、利用、改变等所需资源的费用”。 美亚历山德拉贝纳姆：交换成本的测量，转引自法克劳德梅纳尔主编制度、契约与组织从新制度经济学角度的透视，刘刚等译，北京，经济科学出版社2003年版，第428页。 在以下情形下，各种交易费用会变得十分昂贵：产权关系界定模糊不清；环

34、境不确定性，信息不对称性及由此产生的契约不确定；人类的有限理性与规则匮乏下的机会主义行为泛滥；交易对象的资产专业性，即物质资产和人力资本只能用于特定的用途；政府组织大量寻租、设租行为的存在等。 德柯武钢，史漫飞：制度经济学：社会秩序与公共政策，韩朝华译，北京，商务印书馆2000年版，第152156页。 交易成本的不断扩增势必降低交易的收益率，使人们对制度的激励和约束功能产生怀疑。反之，合理的制度安排和制度创新，则能够有效地控制与减少交易成本的支出，提高经济活动的内在效率，促进经济可持续增长。换言之，当一种制度规则无法控制不道德的机会主义行为而呈现交易成本不断放大的时候，或者一种制度规则由于交易

35、费用高昂而难以推行的时候，就需要依照一定的路径进行制度变革或创新，否则经济社会的运行就难以维系。2公共管理的实践中引入交易成本理论的意义在公共管理的实践中引入交易成本理论意义重大。从政治成本、经济成本、管理成本和社会成本的多维视界考量公共管理运行特别是政府行为的效率与效能问题，才能审视其是否以及在多大程度上具备合理性与合法性，并促进公共管理的优化：（1）交易成本成为考察与评价政府组织内部运行效率的一项重要指标。从一方面看，利用交易成本这一工具与变量，政府能够对不同部门与层级之间在权力体制、职能关系、权责体系、沟通管道、反馈机制、人力配置、技术装备与运行程序设置中存在的问题进行诊断，全面考察并反

36、思政府组织内部制度安排的合理性，从而可能寻求更有效的组织结构设计的方案；另一方面，借助于交易成本理论，政府组织在对自身的一些制度安排进行选择或决定时，必须考虑推行或实施这些制度所造成的各种交易费用，即成本支出的可承受性以及支出与收益比率的均衡性。当然，在公共政策中，交易成本仅仅是多种考虑之一，但不是惟一的考虑，还需要考虑多种复杂因素，如平衡各种政治需要与利益关系等。（2）交易成本理论使政府在建立产权制度、保护产权权利以及确立相关法律秩序等方面所承担的角色与发挥的作用更加明确。如果没有完善的产权保护制度和相关的法律秩序，那么在一个社会中，不仅无法形成有效与对称的激励结构，保证产权仅利的实现，而且

37、会刺激理性个人在交易中采取搭便车的行为，这一方面会导致人们在交易活动中的排他成本和协调成本等交易费用的提高，另一方面使得人们的合作、互信情感以及开拓创新精神受损。因此，财产权保护制度的确立、交易契约关系的完善对社会发展具有关键的作用。国家在建立产权制度、确立契约规则、保护财产权利等方面一直起着其他组织不可替代的作用，只有国家可以通过法律保障人们的财产权利不受侵犯，可以通过其合法行使的权力约束和惩治破坏产权权力的行为。因此，交易成本理论实际上突出了政府组织在建立产权制度和提供相关法律秩序方面所具有的重要责任。（3）根据交易成本理论，政府组织在制订与执行公共政策的过程中，能够更加理性地选择有效的制

38、度，降低管理过程的交易费用。这里的思路是以交易成本为核心标准来考察并评价政府组织管理国家及社会公共事务。换言之，在公共物品的生产与提供活动中，如果存在其他组织形式比政府组织所支付的交易费用低，而且同时，这项物品也不涉及均等化提供时，它就可以寻求其他替代的组织形式。（4）交易成本理论提醒政府组织意识到，必须有效地遏制政府寻租和腐败行为，才能有效保证民间经济交易活动的顺利开展与社会经济的繁荣发展。政府及其官员过度的规制和寻租行为无疑将大大增加民间经济活动的交易成本，增加企业组织和公众的支出，这将直接危害市场经济的规则和良性运转，造成资源配置的低效和民间经济活动的萎缩，限制社会经济的发展。因此，遏制

39、政府官员的腐败行为，有助于正常市场交易秩序的建立，有助于维护交易活动正常的契约关系和伦理关系。二、管理学理论管理学的理论与实践对公共管理学产生了重大影响。泰勒的科学管理理论以及以梅奥的霍桑试验为代表的行为主义管理理论，不仅对传统公共行政理论的形成和发展起了重要的推动作用，至今仍有很大影响。从全球范围看，20世纪中后期以来，由于私营企业需要更多更直接地应对市场的挑战和竞争的压力，私营部门的管理发展迅速，形成了许多新的管理理念、管理方式和管理技术。与之成为比照的是，长期受到官僚制支配浸淫的公共部门却问题丛生，效率低下。因此，将私营部门先进的管理理念、管理方式和管理技术引入到公共部门中来，不仅是必要

40、的而且是可行的，这已为实践所证明。20世纪80年代以后，在知识经济和信息革命背景下产生的新管理主义，对公共管理的理论与实践更是产生了直接的影响。 黄健荣：公共管理学，社会科学文献出版社2008年12月第1版，第76页。（一） 目标管理理论目标管理（management by objectives, MBO）亦称“成果管理”。这一概念是彼得德鲁克（Peter Drucker）1954年在其名著管理实践中首先提出的，其后又提出“目标管理和自我控制”的主张。德鲁克认为，并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能确定每个人的工作。所以“企业的使命和任务，必须转化为目标”，如果一个领域没有目标，这个

41、领域的工作必然被忽视。因此，管理者应该通过目标对下级进行管理。当组织最高层管理者确定了组织目标后，必须对其进行有效分解，转变成各个部门及员工个体的分目标，管理者根据分目标的完成情况对下级进行考核、评价和奖惩。乔治奥迪奥恩1965年在目标管理一书中对这一理论做了进一步阐述。这一管理方法的形成是基于泰勒的科学管理和梅奥的行为科学理论（特别是其中的参与管理理论）。目标管理方法被企业和政府部门广泛采用。1目标管理的特点目标管理具有如下三个鲜明的特点：其一，重视人的因素。目标管理是一种参与式的民主的自我控制的管理制度，也是一种把个人需求与组织目标结合起来的管理制度。在这一制度中，上下级之间的关系是平等、

42、互相尊重和支持，下级在被授权与承诺目标之后的行为应是自觉、自主和自治的。其二，建立目标锁链与目标体系。目标管理通过专门设计的过程，将组织的整体目标逐级分解，转换为各部门机构、各员工的分目标。在进行目标分解的同时，使各层面主体的权、责、利对称并予以明确。这些目标方向一致，层层链接，相互契合，形成完整的目标体系。其三，重视成果。目标管理以制定目标为起点，以对目标完成状况的考核评价为其终结。工作成果是测定目标完成程度的标准，也是对员工考核奖惩的依据。从本质上看，目标管理是一种成果导向的参与式管理，其管理理念和管理方式不仅适用于企业，而且也可广泛应用于公共部门管理。引入目标管理有助于提高政府的生产力，

43、改善政府绩效。例如，目标管理通过组织成员参与方式设定合理的目标，有助于在公共部门形成更好的工作激励；目标管理有助于在公共部门建构和运行绩效管理体系，从而改善公共部门的运行效率。但目标管理在政府部门的应用，也会受到一些局限。例如，目标管理运行的有效性在很大程度上依赖于信任与互信，但是在官僚制组织中不易建立充分的信任；公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，因此其结果也不易测定；目标管理的实施通常适用于中等时段的周期（如一年左右），因而在公共组织实施较短或较长时段的任务时，目标管理的适用性就受到限制。2目标管理理论在公共行政中的应用公共服务机构管理理论目标管理是一种要求管理者在事先确立目标的基础上，

44、通过层层分解、展开目标并且经过分权而使下层享有充分自主权，以创造性地达到预定目标的一种新的管理理论和方法。它有别于传统管理方式，强调的不是自上而下的控制与监督，也不注重下层完成任务的过程和具体手段，而是立足于部下的自我控制，并且以达到目标的好坏、优劣作为考核、评估的标准。目标管理的理论和方法最初在企业中推广，尔后又在政府机构中广泛使用。德鲁克后来提出的关于公共服务机构的管理理论就是以其目标管理理论为基础的。 美德鲁克：公共服务机构的管理，载公共利益，1973年秋季号。与以往的政府管理研究者不同，德鲁克作为著名的管理顾问，是从经济学观点来看待政府及其各部门的“公共服务机构”的，他并且把这些机构同

45、商业企业对比，以便进行具体分析。在他看来，政府机构是“用经济活动所得的盈余来支付的服务性设施”， 美德鲁克：公共服务机构的管理，载公共利益，1973年秋季号。 其“管理的目的在于出色的服务”。然而，政府机构的现状却不能令人满意。工作效率低下、回避矛盾、墨守成规、不顾改革等弊端十分突出，本来应为公共服务的机构却成了不务正业的官僚机构，究其原因，就在于政府机构不同于商业机构，它不以使顾客满意为基点，也不以赚钱为目的，而是完全依靠编制预算取得拨款，其经费多少与其工作和服务态度的好坏无关。对此，德鲁克指出：“在以预算（拨款）为基点的机构中，效率意味着更大的预算开支；工作意味着保持或者增加其机构运算数字

46、的能力。对于一个依靠预算的机构来说，首先考虑的或者说其赖以生存的就是取得预算的拨款。而预算，从定义上来说，与其所达到的目标无任何联系，只要有一个想达到目标的愿望就行。” 美德鲁克：公共服务机构的管理，载公共利益，1973年秋季号。 可见，在德鲁克看来，一个政府机构并不像一个个企业那样对手如林、竞争激烈，而是独此一家、别无分店，“顾客”即公众非光顾不可。同时，它的钱也不是通过竞争“挣来的”，而是“理所当然得来的”，只要有一个好的“意愿”或“计划”，就可以得到拨款。所以，政府机构无需专门去“讨好”所有公众，只要与预算拨款有关的部门、人员保持联系，搞好关系即可。这样一来，政府机构的主要精力便不是放在

47、其真正的工作目标“为公众服务”上，而是放在讨好有关各方甚至弄虚作假上，其结果必然把政府的管理引入歧途。正是基于对预算拨款与政府机构所应达到的目标之间这种反差的分析，德鲁克认为，政府机构和企业都应采取统一的管理方法及目标管理方法。“要使服务机构把工作做好，并不需要伟大的人物，而需要的是一种制度，这种制度的本质与一个企业机构并没有太大的区别”， 美德鲁克：公共服务机构的管理，载公共利益，1973年秋季号。 其基本要求就是，政府机构的工作一开始，就必须有明确的目标和任务。只有规定了要求，才能拨给资源、安排先后顺序、限定日期和指定专人负责。为了真正体现“服务机构应有出色的工作”这样一个当代管理事务中最

48、重要的任务，德鲁克认为，政府机构也应像工商企业一样采取实际步骤，以达到上述要求。这些实际步骤包括：（1）认真考虑和回答自己本身的任务、目的和使命是什么；（2）从任务、使命的定义中提出能获得行政效益的明确目标；（3）围绕重点工作规定达到目标的日期、权责和达到最低效益的标准;（4）制定衡量、考核政府工作的标准；（5）对获取效益进行自我控制，以形成整个机构及其所有人员达标的系统；（6）加强对“目标和效益”的检查、考核和评估，发现和解决达标过程中的问题，以便防止把资金和精力浪费在无效果的工作上。德鲁克提出的上述步骤实际上概述了包括目标制定、分解、实施、评估等环节在内的整个政府机构目标管理的过程。 丁煌

49、：西方行政学理论概要，第271页。（二） 绩效管理理论绩效的概念运用于工商企业之中，其涵义是指工商企业管理活动的结果和成效。它比机械效率概念更能表现出一个企业的整体表现和状况。绩效需要管理。在工商管理中，罗伯特巴克洛认为，绩效管理是“一个持续的交流过程，该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完成，并在协议中对未来达成明确的目标和理解，并将可能受益的组织、管理者及员工都融入到绩效管理系统中来”。 美罗伯特巴克洛：绩效管理：如何考评员工表现，陈舟平译，北京，中国标准出版社2000年版，第4页。 理查德威廉姆斯概括了有关绩效管理的三种不同观点，认为绩效管理是管理组织绩效的一种体系，是管理雇员绩效的一种体系，是把对组织