相对集中行政处罚权的探讨.doc

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1、相对集中行政处罚权的探讨相对集中行政处罚权自实施以来，由于其法律规定模糊，实施细则不配套，这项工作在实践中存在较多问题。本文旨在就该项制度的含义、特点、产生、发展等方面做全面的阐述，以期对规范相对集中行政处罚权有所帮助，从而更好地规范行政执法，促进城市发展，构建和谐社会。一、相对集中行政处罚权制度的基本内容（一）相对集中行政处罚权的含义相对集中行政处罚权，是指依据中华人民共和国行政处罚法的规定，将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。（二）相对集中行政处罚权的特点相对集中行政处罚权制度，作

2、为行政处罚法确立的一项法律制度，具有以下鲜明的特点： 、创新性。将若干法律、法规规定的与城市管理领域相关的行政处罚权集中到一个行政机关，按照管理权、处罚权、监督权分离的模式，将若干部门相近或者交叉的行政处罚权集中起来，交由一个部门行使，不但有效地避免了制度层面存在的职责交叉弊病，而且解决了联合执法行为主体缺失、程序失范、责任不明的法律障碍。 、效能性。相对集中行政处罚权制度通过对部分行政处罚权的集中，使分散在多个部门的执法权得以在执法职能重新配置的基础上得到有序整合，同时在对其界定、划分、衔接、运用等方面努力形成新的科学体系与制度，执法人员得到精简，但执法力量得到科学的集中，行政执法效能得以提

3、高。 、规范性。多个行政执法部门的行政处罚权集中后，行使该行政处罚权的行政机关按照国家和省政府的要求，结合城市管理工作的实际，通过建立相应的工作程序，使得在联合执法情形下存在的主体不一、程序各异、责任不清的弊端得到革除。更为重要的是，行政处罚行为被严格地限定在法律规定的范围内，既有利于社会公众对行政处罚行为的监督，也利于促进各级行政机关严格依法行政，对于培植全社会的法治意识、责任意识，推进法治政府建设起到积极的保障和促进作用。 、实践性。城市管理领域历来是执法主体众多、执法难度较大、社会影响度较高的领域，多年的探索往往停留在操作层面，难以触动既定的制度规范。相对集中行政处罚权制度实施以后，部门

4、各自为战、重复执法、执法扰民的现象得以有效避免，一支精干的执法队伍在法定的框架内独立行使处罚权，城市管理面貌得到极大改善，政府执法形象得到根本改观，行政管理的有序性增强，行政管理相对人对政府的信任度得到提升。（三）适用相对集中行政处罚权制度的基本原则适用相对集中行政处罚权的基本原则是指实施这一制度应遵循的指导思想和基本规则。1、合法性原则遵循合法性原则主要有两方面的基本要求：一是有权作出实施这一制度的主体必须符合行政处罚法第十六条规定的要求，即只有国务院或者国务院授权的省、自治区和直辖市人民政府才能决定在某些特定地域施行相对集中行政处罚权制度，其他地方政府和政府部门一律无权决定实施这一制度；二

5、是作为一种法律授权的表现，应该有符合法律授权的程序。因此，相对集中行政处罚权制度的试点要具备合法性，必须根据行政处罚法以及国务院相关文件的规定，创造条件达到规定的要求，履行相应的报批手续。2、精简效能原则相对集中行政处罚权制度的实施就是要通过权力的重新配置将一些部门的部分或全部行政执法职能集中起来交由一个行政执法机关行使，对部门职能进行相应合并，对执法队伍实行整合，以达到精简机构、裁减冗员的改革目标。相对集中行政处罚权后，只能由一个部门作出处罚决定，变多头执法为统一执法，使执法力量更集中，执法效率更高，执法成本更低。3、便民原则为社会提供优质、高效、规范的公共服务是政府的法定职责。便民原则就成

6、为实施这一制度应遵循的重要准则，通过实施这一制度，要达到整合行政执法资源，在特定区域内减少执法队伍种类，提高行政执法的效能，保障公民合法权利，营造良好的城市生活环境，实现执法为民的目标。二、相对集中行政处罚权制度的法律依据相对集中行政处罚权作为一项法律制度，是由1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的中华人民国和国行政处罚法所首先确立的。这部法律的第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为了积极、稳妥地实施好行政处罚法的这一规定，国务院先后下发关于贯彻实施中华人民共

7、和国行政处罚法的通知（国发 199613号）、关于全面推进依法行政的决定（国发199923号）、关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发2002 17号）和关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知（国办发200063号）等文件，进一步明确提出了开展相对集中行政处罚权工作的具体原则、要求和程序。这些配套制度，是地方开展相对集中行政处罚权工作的重要依据。 三、相对集中行政处罚权的执法主体、法律地位及与其它行政主体之间行使行政处罚权的关系（一）主体必须是行政机关行政处罚权是行政管理权中一项重要的权力，行使相对集中行政处罚权的单位，其主体必须是行政机关，一方面在职能性质上应是执行国家法律、

8、法规，组织和管理国家行政事务的行政机关。另一方面在机构形式上应列入政府序列，作为政府的职能部门。（二）法律地位是本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门设置行使相对集中行政处罚权的机构时，必须考虑独立设置，以确定其应有的法律地位。其理由：一是根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第64条关于地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门的规定，行使相对集中行政处罚权的机构作为政府工作部门，具有独立的执法主体资格。二是2000年9月国办发200063号文明确要求：试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构

9、或下设机构。国发200217号文又作了重要重申。（三）相对集中行政处罚权与其它行政主体之间行使行政处罚权的关系行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度的本质，就是按照法律规定的程序重新调整行政处罚权的配置，凡是由城市管理机关集中行使的行政处罚权，原有行政主体不得再行使；若仍然行使的，其作出的行政处罚一律无效。这既是该项制度建立的基础，也是职权行使的合法前提。国办发200063号文中指出“行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。”国发200217号文中进一步指出“行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政

10、处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，还要依法追究该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。”自国务院2002年大面积开展相对集中行政处罚权工作以来,整体效果还是比较明显,但由于相关法律规定模糊,实施细则不配套,相关理论研究跟不上，导致各地在开展这种工作时好坏不一,不仅承担相对集中行政处罚权的行政主体设置不一、实施相对集中行政处罚权领域不一，而且承担综合行政执法的行政主体纵向和横向管理机制和方式也是千差万别，从而导致实践上效果也是良莠不齐。所以，在当前，不管是为了规范综合行政执法行为，提高城市管理水平，提高政府公信力；还是为了提高理论认识，完善相关法律法规，都有必要对其问题进行更加

11、深入研究。当然，关于这项工作需要研究的还有很多，如综合执法机构内部如何组建，其执法人如何招录，内部如何培训，还应该创新哪些工作方法，如何对其进行监督等问题，都是需要深入研究的。(五)行使法律、法规或规章规定的有关环境噪声(含公共场所治丧造成的环境噪声污染)、水、大气、固体废物管理方面的行政处罚权。（五）环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权（主要包括对未采取防燃、防尘措施，在城市人口集中地区存放煤炭、煤渣、煤灰、沙石、灰土等物料的；对未采取密闭措施或其他防护措施，运输、装卸或储存能够散发有毒气体或粉尘物质，造成城市大气污染的；对在城市人口集中地区焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、

12、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体物质的；对在城市人口集中地区内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染物质的；对沿街饮食烧烤的；对产生环境噪声的；对向城市水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物的）。城市环境保护管理方面：城管综合执法机构负责查处在城市环境管理中直观判断即可认定违法和环境危害轻但量大面广或适用简易认定的环境违法行为；环保管理部门负责查处需要按照环境标准和方法进行专门检测和技术分析方可认定的环境违法行为。夜间必须连续施工作业发出高噪声的工地，须经环保管理部门审批。对未经环保部门批准的，由城管综合执法机构依法查处。三）根据国务院和省政府确定的城市管理领域相对集中行政处罚权范围，县劳动监察中队、县文化市场稽查队、县广播电视稽查队、县环境监察大队、县土地执法监察大队等五支行政执法队伍暂时维持现状。