社会发展进程中的社会管理创新.doc

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1、社会发展进程中的社会管理创新 基于近代汉口社会管理模式的研究 谢正富 内容摘要：中国当前社会管理陷入困境根本原因在于当前社会管理模式无法适应社会发展要求，所以必须创新社会管理模式。社会管理创新不但要学习西方管理经验，更要汲取本土社会管理实践的营养。近代汉口不但创造了历史上中国的商业奇迹，也形成了以社会自治为主要特征的社会管理模式。近代汉口的社会管理模式的形成及其在社会管理中功能的发挥将会为当前我国社会管理创新提供良好的借鉴。 关键词：社会自治；社会管理；绅商阶层 ；汉口 【作者简介】谢正富（1977-），男，湖北襄阳人，华中师范大学博士研究生，主要从事中国社会发展与社会管理研究；江省身（199

2、0-），河南驻马店人，华中师范大学政治学研究院硕士研究生，主要从事农村区域发展研究。 【基金项目】本文是2012年度教育部社科规划青年基金项目“社会审计与农民民主能力”编号（12YJCZH145）的阶段性成果。 一、引言经济社会的快速发展对当代社会管理提出的新要求，当今既有的社会管理模式暴露出其明显缺陷或不足。历史进程中的汉口社会管理模式不但为当时城市社会管理作出了积极的贡献，而且对现今我国社会管理创新依然有其独特的价值和深远的意义。社会管理创新的核心是社会管理模式创新，社会管理模式创新一方面要立足本地实际结合本地实践，另一方要学习西方先进管理理论同时借鉴其社会管理经验，最后还要尊重历史传统挖

3、掘社会管理的历史经验。本文将以近代汉口城市社会管理模式为分析对象，探寻近代汉口社会管理模式的经济社会基础，归纳近代汉口社会管理模式的特征及功能，最后探讨近代汉口社会管理模式对当今社会管理创新的启示。二、汉口社会管理模式的形成及基础一种社会管理模式的形成一定与当时当地的政治、经济、文化、社会有着密切的联系，简言之，社会管理模式的形成必有其独特的经济社会基础。从明到清，汉口一直只是以农业为主的汉阳县下面的一个镇。为了加强管理，雍正年间，汉阳府同知和通判均移驻汉口（同知、通判均为知府的重要佐贰官，府同知为正五品，府通判为正六品，品秩均高于知县）。汉阳知县派驻汉口的是三个直属部下，分别是县丞、礼智与仁

4、义巡检。县丞主要是管理用来防御洪水和保护港口设施的水利工程，巡检则是监督地方保甲事务、控制乡下难民流入、逮捕并审问犯罪嫌疑人、调查土地所有权的争端、听取诉讼以及那些要熟习的有关辖区内人口与土地的其他事务。直到1898年，湖广总督张之洞将汉阳县汉水以北的部分划分为一个独立的行政单元夏口厅，实际上夏口就是一个县了。罗威廉曾写道：“由于城市社会日益复杂，而行政管理机构的预算与人员设置却仍然维持着相对较小的规模，于是为了管理城市，政府遂越来越多地给予社会更大的经济、社会职权和最终的政治自主权。”1晚清政府虽然不断提高汉口行政管理机构行政级别和增加管理人员数量，但是与快速增长的人口和商贸活动相比，国家的

5、政治控制显得非常薄弱。古代的中国城市都是政治中心，是由统治者建立起来的。中国的城市是政治理性的产物，将随着王朝统治的兴衰而兴衰。而汉口则是中国城市史的例外，它因商业的兴盛繁荣而发展成就了自己的与众不同。汉口首先是建在汉水上，开埠以后重心又移建在长江上。明清时代的汉口，已经成长为近十万人口的大商都，称誉为“中国四大名镇”之首。汉口自1861年正式开埠后，迅速从一个内贸型商业中心发展成为一个外贸型的国际大商埠。据史料记载，以1907年为例，汉口对外进出口贸易额为1.1亿两白银，同年国内转输贸易额为3000万两白银。 历史上的中国社会有着悠久而漫长的基层自治传统。在国家权力之外，存在着广泛的自治领域

6、，这包括宗族、家族自治，商人行会自治，知识群体自治，自治的社会公共品供应体系及自治的社会救助体系等等。从秦汉至明清，封建中央集权国家组织就一直在基层社会实行一定程度的乡村自治。中国自秦以来，帝制政府直接权力不下达郡县以下，百姓与政府之间有一个庞大的中间阶层士绅，故有“皇权不下县”之说。即国家的正式政权机构只设在县一级，县以下实行的是官僚体制下的乡村（或市镇）自治。从社会的基层组织看，传统国家的社会控制比较弱小，而在民族-国家时代，基层社会的控制大大加强。在传统社会，社区的社会、经济和教育文化基本上是以社区的自发性组织为途径达成。而在民族-国家时代，则直接由行政力量来实现。在传统社会，由于国家的

7、控制力量比较弱小，因此只能允许社会实行一定程度的自治。明清时期的国家统治体制,经历了从直接统治向间接统治的演变过程，基层社会的自治化程度不断提高。”尽管中央集权不断加强，民间社会仍然保持了较大的自我运行空间。在中国传统社会，庶民往往并不直接与官府交接，他们也不习惯与官府打交道，有的人甚至以一生不入官府感到自豪；与官府的关系多是在发生官司的时候，且被认为打官司不光彩。这时，官方宁愿把自己的意愿交由民间力量来执行，保留民间自我管理的空间。2 在明清时期，民间自域的社会管理还表现在家族组织的发展，会社、乡约组织的活跃。会馆组织遍布京师省城、工商都会和移民区域，它们得以在官府控制的薄弱地带发挥社会管理

8、的功能。清代末年，汉口商务逐渐繁盛，各地和各行帮商人、手工业者和同乡人士在汉口建有行会、会馆和公所。18世纪中叶，汉口商场以“盐、当、米、木、花布、药材”六大行之说。到19世纪初，汉口市场进一步扩大，以“银钱、典当、铜铅、油蜡、绸缎布匹、杂货、药材、纸张”最大，即为汉口八大行。这些大行又细分为很多小行，每行都有自己的行会组织。夏口县志记载，汉口有100多个行会。清末民初，汉口行帮增至近200个。随后，近代商会制度创立，各行帮工商户均参加商会。因此，有学者称：在19世纪的汉口，引导社会和经济生活最重要的因素并不是地方官府、士绅派系、家族或个别豪强巨头，而是行会组织。有一项估计，大概全中国40%的

9、会馆位于湖北，而汉口的会馆数量仅次于北京。中国历朝历代都有一批坚守儒家道德理想的士绅，他们以自己的道德表率赢得他人的尊重，并以此动员社会其他成员提供资源或积极参与，从而推动、组织各种形式、各个层面的社会公共事业的发展。绅商所具有的最根本的特性，在于介于官商之间，起到“通官商之邮”，沟通政府与民间社会的作用。319世纪下半叶汉口城市绅商广泛参与城市社会救济、消防、治安及卫生等社会公益事业。例如，1895年左右，汉口的善堂达30多个，都是由汉口的绅商出面筹资兴办的。汉口有很多富有且名声好的绅商经常受委托管理本地区的事务。从以上我们可以发现，汉口社会管理模式的经济社会基础最显著的特点是社会组织数量多

10、、力量大、参与广，充分证明了社会自我管理在社会管理中的价值。三、汉口社会管理模式的特征及功能汉口社会管理模式具备哪些特征？从社会管理的运行机制上，可以发现其运行机制为：政府领导、行会负责、精英主导、民众响应；从社会自治关系特征是：从行业内部自治到行业间联合自治再到城市社会自治。（一） 社会管理运行机制汉口这座城市，时常受火灾和水灾困扰。水灾和火灾造成的无家可归的和失去生计的人口动辄高达数万。1867年汉阳县志写到，官府的作用实际上就只是“劝谕”，而“捐办”赈济之责留给了汉口的“商民”。汉口的粮食储备仓是在1745年是的湖北巡抚晏斯盛的倡导下成立了“商社”，并推选一名“义长”。晏斯盛还提议，汉口

11、六大行及各省主要会馆都应建社仓存储粮食。太平天国运动以后，汉口防止市民发生饥饿的社仓主要还是民间的社仓在发挥作用，官办社仓只是起到了领头的作用。像创办社仓一样，清政府还积极倡导建立各种面向城市人口直接提供福利服务的机构。例如，有普济堂、育婴堂、善堂等，这些福利机构资金主要来源是商人和官员的捐助。文献显示，那些应该由政府负责的社会福利机构早已经由商业行会负责主导运行了。清代汉口的城市建设大多数是由官方倡议地方社会主导进行。具体操作过程一般是工程倡议者会首先召集街区的全体铺户开一次会，以获得大家对该计划的赞同，并指定一个监督委员会。然后，这个委员会要请求汉阳知县或者汉阳府同知赞同计划执行，并负责接

12、收官员的捐赠，然后在街区发起捐款活动。所以，清代汉口市政建设主要靠社会捐资修建的。为了应对火灾，地方政府在汉口造了五个水龙，但是不够使用。19世纪初，地方官方要求行会承担增设水龙的责任，这样实际上消防成了地方社会的任务了。行会及其他民间组织力量就已经担负起社会协调与社会福利功能，因为在湖北白莲教起义以及随后丘陵山区持续不断动荡的双重打击下，当地官方早因财源枯竭而衰弱不堪，根本无力发挥社会协调作用，也无力提供社会保障。汉口官府年年叫嚷的所谓“冬防”实际上是由民间自行运作的，而它心甘情愿地依赖行会领导的消防与治安系统以在危机时刻维持平安。汉口城市市政、慈善、公益、安防等等活动，都是地方政府提议倡导

13、，绅商具体主持操作的。在这些商界精英或社会名流的组织动员下来筹集资金、组织人手、具体实施。（二）社会管理的特征及功能汉口商业行会最初多是同乡关系组成的，从批发商行会到船队、船夫与码头工人帮会、建筑工人和货栈雇工的帮会等一些基层社会组织都是以同乡为主。当然，随着商业贸易范围的扩大，行会中不同地方的人也逐步建立了商业伙伴关系。行会“会员”既可以是个人，也可以是铺户，在商人行会和兼有商人与手工业者的行会里，每户开业的铺户不论人数多少，往往算作一个户头。在有些商业行会以及手工业行会则是以个人为会员的。行会的章程最初都是一些口头约定，逐步发展形成文字甚或勒石记载。行会章程所谈的主要问题是商业或手工业的操

14、业标准、行会敬守护神的时间与方式，以及筹措行会业务基金的办法，还有就是会员互助的义务与行会慈善活动、行会会议的召开以及拥有会馆的行会对会馆的管理等等。在19世纪的汉口，行会间的合作不仅表现在商业事务方面，还表现在团体活动方面。道光年间，随着越来越多的行会设立了会首，特别是这些会首越来越频繁地集会以解决冲突或面对共同的问题，行会逐步联合起来。行会领导人逐步将此种集会正式固定下来，并于19世纪40年代的某个时候从他们中间共同推举出两位专职的“总理首事”，还在市中心建立了一个永久性的办公室。此后，地方官府实际上承认了这一团体的仲裁权与决定权；最后，这一团体逐步行使起控制整个城市各个方面事务的权力。有

15、资料显示，在整个19世纪，宗教仪式逐步在组织上将离散的商人团体粘合在一起。比如，在各个商业季节开始时，某一行业的所有参与者，不论是否属于同一行会，都会一起来参加香会，祭祀本行业的保护神，当场商讨本年的规则。在太平天国运动后的数十年里，汉口主要批发行业的行会还通过协调它们在社会福利与公共安全方面具体职能上的辅助性行动而加强了彼此间的联系。1908年汉口慈善会的建立，那是一个由汉口善堂管理者共同建立起来的、多元的现代社团服务组织。水会、龙局等消防组织之间的协作同样强化了给它们出资的行会之间的联系。消防队作为民间资助的准军事力量而从事其他目的的行动时，特别是在危机时刻，更需要相互之间建立起密切的协作

16、关系。1909年，由汉口绅商头面人物组成的汉口地方自治议事、董事会成立，它是法定的地方行政事务的代议机构。与此同时，主要由各地段商民组成的基层自治会保安会、公益会、救患会、救火会、义成社等纷纷出现。至1911年，此类组织发展到30多个，并在此基础上组成了汉口各团联合会。这些自治组织多以消防、治安、商警、卫生、道路、慈善等为己任，其组织结构由所在地域内的居民选举产生，其所在辖区内的一切公益救患事务均唯该组织是从，俨然近代城市基层政权。在风起云涌的汉口地方自治运动的推动下，1911年秋，汉口成立了官商共商市政的场所“汉口市政会”，“汉口市政会”为官绅商三位一体的以警政为限的近代城市市政管理执行机构

17、。对汉口来说，结果是形成了一个以行会为中心的、实质层面上的市政管理机构。四、汉口社会管理模式对当今社会管理创新的启示近代中国一直处于动荡衰败之中，汉口好似迟暮深秋绽开的一朵奇葩。在商业贸易繁荣兴盛的同时，发展壮大的商业行会组织担当了城市社会管理的重任，形成了特有的城市社会管理模式。汉口城市社会管理模式的形成，既有近代中国城市的一般性，也有自身独有的特殊性。晚清中华帝国的统治处于内外交困之中，中央集权对城市社会的管理是心有余力不足，这也给民间社会组织的发展提供了一个相对宽松的舞台。汉口由于商贸发达、人口众多，所以社会管理的任务更加繁重。另外，汉口因为行政层级归属偏低，官方行政力量明显不足，这也为

18、社会力量承担社会管理提供了良好的契机。饱受儒家文化熏陶的绅商都有“达则兼济天下”的情怀，这也是促使他们积极参与社会自治管理的重要原因。当然，历史上的中国基层社会向来都有自治的传统，这些都为汉口城市社会自治奠定了良好的基础。最为重要的是汉口异常发达的商业行会组织，是城市社会自治得以实现的根本所在。近代汉口是典型的“小政府、大社会”的格局。在社会管理中，政府是象征性的权力中心，各种市政建设、社会公益大多要通过官方倡导、授权、监督、表彰来推进。地方官府社会管理的倡导者、监督者、仲裁者，有时也是参与者。汉口的商业行会首先是行业内部自治然后扩大范围至行会间联合自治，最后扩大到街区乃至整座城市自治。这些商

19、业行会最初只是制定本行业的行规，只是关心本行会成员及行会整体的利益。随着发展逐步关心相关行业行会的发展，最后逐步拓展到关心街区和城市的公共事业。这其中，我们所说的行会精英成为本行业和本街区的社会管理的实际领导者，可以说汉口城市社会自治是精英领导下的社会自治。而汉口的民众大多是行会的成员，他们为了自身利益在社会精英的带领下积极参与各种社会管理和服务活动。这就构成汉口城市社会管理运行结构：政府领导、行会负责、精英主导、民众响应。汉口社会管理模式是以社会自治为主要特征，并且有三种自治形式：行会自治、行会间联合自治、街区自治。这三种形式的圆心是行会自治，然后逐步发展形成行会联合自治和街区自治。汉口社会

20、管理模式的核心是社会自治，而社会自治的核心是社会组织自治，只有社会组织自治有效运行，社会管理目标才能真正实现。 汉口社会管理模式恰好暗合了社会自治理论。俞可平认为，社会自治是人民群众对基层公共事务的自我管理，其管理主体是社会组织或民间组织，它是一种非政府行为。4他将社会自治与社会管理相对，认为社会管理是政府职能，而社会自治是社会自我管理，是非政府性的。周安平将社会自治分为个人意义上的自治和社群意义上的自治。社群意义上的自治权是在国家公权力与个人自治权之间设立的一道防护屏，其主要的功能在于直接对抗国家公权，防止国家公权力对市民社会的不当膨胀与扩张。5他主要是站在国家社会二元对立的角度来分析的，认

21、为社会自治是对国家统治的约束。本文所讲的社会自治主要是指社会组织为实现社会秩序的有序而进行自我管理、自我服务的一种方式。社会自治并不意味着社会对抗国家，它是国家行政管理之外的社会管理。社会自治是实现社会管理的一种方式和途径，它就是一种自我治理。从自治的本意讲，它意味着具有自我治理能力的组织和团体拥有相对独立于政府的地位,并且能够自主地根据自治体的共同意志或意愿管理自身事务。社会自治以自我服务为内容，这种自我服务是由特定社会人群中的社会自治组织为这个群体提供的服务，是这个群体中的成员每一个人都可以参与的服务，它所依赖的资源是这个群体中已经存在的共有资源或可能成为共有资源的因素。社会自治中的自我服

22、务不需要依赖政府，属于自助型和互助型的服务。6所以社会自治具体以下特征：一是非政府性，社会自治依靠社会内部形成的内在约束力来维持秩序的稳定，不依赖政府的强制力；二是公共性，社会组织除了维护组织内部成员利益还要考虑组织生活区域共同的利益；三是组织性，社会自治是组织化的自治，不是原子化的自治，社会自治的主体是社会组织，同时社会组织有较固定的组织形态、统一的组织规章、活动准则、活动场所等等；四是自愿性，社会自治是社会成员自愿、主动参与的活动，成员加入社会组织是自愿的，社会组织的活动也是建立在自愿基础之上。 当前社会管理中问题主要表现为社会阶层分化、利益诉求多元化、社会矛盾突出、社会管理体制改革滞后、

23、社会管理主体单一、社会整合难度加大、公民社会尚未发育成熟等等，归结起来一句话就是社会管理模式无法不适宜当前社会发展要求，社会管理创新势在必行。西方国家的社会管理经验证明国家向社会适度放权，给社会足够的自主空间，鼓励和支持社会组织的发育，社会运转会更加良好。中国本土经验近代汉口的社会管理模式也充分证明培育公民社会，给与社会更大的自主空间，提升自治能力，形成政府与社会之间的合作治理机制，才是现代社会管理创新的关键所在。参考文献：1【美】罗威廉著，江溶、鲁西奇译，彭雨新、鲁西奇校：汉口：一个中国城市的商业和社会（17961889），中国人民大学出版社2008年版，第48页。2王日根：明清时期社会管理中官民的“自域”与“共域”，文史哲2006年第4期，第88页。3马敏：晚清绅商与近代经济发展，中国经济史研究1996年第3期，第63页。4俞可平：更加重视社会自治，人民论坛2011年2月下，第8页。5周安平：社会自治与国家公权，法学2002年第10期，第15页。6张康之：论新型社会治理模式中的社会自治，南京社会科学2003年第9期，第43页。 通讯地址：湖北省武汉市珞瑜路152号华中师范大学政治学研究院湖北城市社区建设研究中心 邮编： 联系人：谢正富 联系方式： 邮箱：xzf